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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 204
 
  Dictamen : 204 del 05/08/2015   

C-204-2015


5 de agosto de 2015


 


 


Señora


Sirelda Blanco Rojas


Gerente General


Instituto Nacional de Seguros


                 


 


Estimada señora:


 


            Me refiero a su atento oficio N. G-02952-2015 de 29 de junio último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General, en relación con la viabilidad legal de establecer por vía de reglamentación las reglas y mecanismos de determinación de las sumas que representen una afectación a fondos por montos exiguos y que se omita el trámite de cobro mediante proceso sumario administrativo.


 


            Criterio que, señala, ha sido avalado por la Asesoría Legal con base en dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República.


 


            El tema que Ud. consulta ha sido objeto de diversos procedimientos por parte de la Procuraduría General de la República. En ellos se enfatiza en el carácter indisponible de los fondos públicos y, consecuentemente, en la obligación de la Administración de cobrar los créditos en su favor. No obstante, también hemos señalado que esa actividad cobratoria debe sujetarse a los principios que rigen la gestión financiera, en particular a los principios de eficacia, eficiencia, economicidad y racionalidad en la gestión de los recursos públicos, que pueden llevar a aceptar el no cobro de determinados adeudos.


 


 


A-               INDISPONIBILIDAD DE LOS RECURSOS PUBLICOS


 


            Dada la definición legal de fondos públicos, artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, resulta claro que las sumas que corresponden al Instituto Nacional de Seguros por concepto de multas constituyen fondos públicos. Lo anterior en el tanto es fondo público no solo los recursos financieros sino también los derechos que corresponden a los entes públicos, por ende los derechos de crédito.


            Ante lo cual es importante recordar que respecto de estos fondos rige el principio de indisponibilidad de los fondos públicos, consecuencia de lo cual existe la obligación de la Administración de realizar las gestiones necesarias para preservar esos fondos, debiendo realizar todas las gestiones cobratorias en resguardo de sus derechos. La Administración está obligada a procurar que el deudor satisfaga todas sus obligaciones. En tratándose de créditos líquidos y exigibles debe procurar que el deudor pague el monto adeudado en los plazos establecidos.


 


 En tanto tenga un crédito, está en el deber de recuperarlo, puesto que se trata de fondos públicos: la recuperación no puede quedar a la entera voluntad de la Administración, que no es libre para determinar cómo gestiona sus fondos y si los gestiona o no.  La ausencia de recuperación de los fondos adeudados puede perjudicar el Erario por cuanto implica disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz precisamente por carencia de recursos con qué financiarla. Además, esa ausencia de recuperación favorece la irresponsabilidad de administrados y administradores hacia la propia Administración, lo que puede llevar incluso a situaciones contrarias a la ética.


            Tomando en cuenta la indisponibilidad de los fondos públicos, la Procuraduría ha considerado que en caso de retraso y no solo en la mora en el cumplimiento de las obligaciones de los deudores, debe observarse como lesiva no solo la conducta del deudor “sino que es preciso examinar la actuación de la organización pública”. En ese sentido, debe establecerse cuál ha sido la actuación de la Administración Pública respecto del incumplimiento de las obligaciones del deudor. Lo que permitiría determinar si la Administración cumple con la diligencia necesaria para recuperar los créditos consecuencia de su accionar y, por ende, establecer cuál es la actuación administrativa en la etapa de ejecución de las obligaciones, etapa que debería conducir a una extinción normal de estas. La omisión administrativa o el retardo de acción podrían generar responsabilidad de la Administración y del funcionario, así como lesionar el interés público y financiero. Por lo que ante un crédito no cubierto, cabría cuestionarse si estamos ante un incumplimiento de deberes, con afectación del interés público. Ergo, ante la necesidad de entablar procedimientos administrativos para verificar esa responsabilidad.


De allí que la norma debe ser el deber de recuperar los fondos correspondientes. No obstante lo cual, la correcta gestión de los recursos públicos podría originar que no se realicen gestiones cobratorias y que determinados créditos sean catalogados como incobrables.


 


 


B-. LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DEBE SER RAZONABLE, EFICAZ, ECONOMICA Y EFICIENTE


 


En el ordenamiento que regula y ordena los recursos financieros públicos cobran una particular importancia los principios de eficacia, economicidad y eficiencia. El artículo 3 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone al efecto:


 


ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley


 


Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:


 


       a.         Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”.


 


Consecuentemente, toda decisión que se adopte en orden de los recursos públicos debe sujetarse a los referidos principios de economía, eficiencia y eficacia. Lo que es reafirmado por el artículo 5 de la misma Ley, al disponer en su inciso b):


 


 “ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios


 


Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:


 


(…).


 


b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.


            Principio de gestión financiera que no es otro que buena gestión: eficiencia, racionalidad y economía del gasto. Es decir, la gestión de los recursos públicos no solo debe ser conforme a la ley, sino que debe tender a producir un resultado y ese resultado está determinado y es evaluable por los objetivos de la acción pública concreta de que se trata. El Estado eficaz es aquél en que se da un cumplimiento efectivo y satisfactorio de los intereses generales a los que se debe el Estado y que justifican la Administración.


            La eficacia y eficiencia se determinan y evalúan no sólo respecto de la acción final de la Administración Pública. Por el contrario, deben informar la actuación instrumental, dirigida al logro de los fines públicos. En consecuencia, la eficacia, economicidad y eficiencia cubren también la actividad de gestión financiera y, por consiguiente, de la gestión de los créditos a favor de la Administración Pública. En ese sentido, son elementos que configuran la racionalidad del gasto público.


 Pero la racionalidad del gasto no solo se mide con la eficacia y eficiencia, sino que debe sujetarse al principio de economía, que hace referencia a la relación ahorro/costo. Esto es, la actuación administrativa debe evitar gastos desproporcionados en relación con los objetivos que se buscan. La desproporción puede derivar de un desconocimiento de las necesidades reales que deben ser atendidas, de los recursos que se emplean para atender esas necesidades y de las condiciones en que esos recursos son empleados. Estos principios podrían justificar que la Administración no emprenda acciones para recuperar recursos que le corresponden. Sobre estos temas hemos indicado:


 


“Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.


 


Ha indicado la Procuraduría, además, que la declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Por consiguiente, no puede considerarse incobrable la deuda respecto de la cual no se han agotado las gestiones administrativas para su recuperación. La declaratoria de incobrable supone, entonces, que se ha tramitado un procedimiento de cobro en vía administrativa y que este ha resultado infructuoso”. Dictamen N. C- 240-2008 de 11 de julio, 2008.


Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Aspecto que debe enmarcarse en la necesaria satisfacción de los intereses públicos a que debe tender toda la actuación administrativa. Empero, esa consecución del interés público puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.


De modo que el uso racional de los recursos públicos, la optimización de la gestión financiera pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Por ende, justificar una declaratoria de incobrabilidad.


          En razón de lo cual cabe admitir que la Administración emita reglamentos destinados a normar los supuestos bajo los cuales una determinada deuda en su favor puede declararse incobrable, así como asigne la competencia para declararlo, evitando la arbitrariedad o discrecionalidad absoluta de sus funcionarios. Tal puede ser el supuesto de un procedimiento de recuperación que obligue a incurrir en un costo superior al monto debido o bien, que las posibilidades de recuperación sean nulas, resultando irrecuperable la suma adeudada, supuestos susceptible de afectar el interés financiero y, por allí, del interés público.  Estima la Procuraduría, sin embargo, que una declaratoria de incobrabilidad de una deuda debe estar precedida de diversas acciones de recuperación y no debe ser automática. Como se ha dicho en otras ocasiones, OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002, no es conforme con el principio de legalidad el que la Administración no trate de recuperar las sumas que le son adeudadas y, en particular que no demuestre, por los medios correspondientes, la inexistencia de bienes o recursos sobre los cuales hacer efectivo el crédito y por el contrario, deje prescribir las deudas. Ergo, debe disponerse que ante una situación como la que se consulta, los funcionarios competentes están en el deber legal de realizar los análisis y averiguaciones tendentes a hacer efectivo el crédito y, por ende, a mantener y hacer efectivo la recuperación de los adeudos. En su caso, la Administración debe verificar que ante un determinado tipo de adeudos, en la práctica la regla sea la irrecuperabilidad, porque ello podría revelar también una forma de actuación, poco diligente, del funcionario competente.


          Por tanto, la reglamentación que se emita debe asegurar la buena administración de los recursos y sobre todo que estos sean gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Sobre los requisitos que deben cumplirse ha indicado la Contraloría General de la República, en oficio Nro. 314 del 15 de enero del 2009, reiterado en DFOE DL-1069 (oficio N. 11658) de 23 de noviembre de 2011:


 “II.- Sobre el procedimiento existente para poder eliminar pendientes de cobro cuando existen montos incobrables: (…) Podemos decir en primer término, que no hay un procedimiento en específico al cual deban acudir las administraciones para llegar a declarar como incobrable montos adeudados por particulares al Estado, sino que lo realizado por este órgano contralor es que se ha avocado a definir aspectos generales sobre los cuales deberá versar la valoración de la decisión que se tome, a fin de declarar incobrables ciertas sumas.(…) a.1 Es la propia Administración la que debe tomar la decisión en torno a definir qué casos pudieran resultar incobrables, claro está, posterior a una ponderación de las variables “costo-beneficio” en la recuperación del monto adeudado, significando que si el procedimiento cobratorio que se realice en vía administrativa o judicial entraña un perjuicio para la Administración, en el entendido de que los recursos que se destinen para tales efectos se estiman mayores a lo recuperado, es evidente entonces que la decisión tomada no puede conllevar un perjuicio al erario público. / a.2 (…) son las Administraciones quienes deben determinar, sustentadas en estudios técnicos, el monto a partir del cual proceder a declarar incobrables ciertas deudas. Con respecto al tema, esta Contraloría ha indicado que: "...No obstante lo anterior, recordemos que ciertamente toda institución puede declarar deudas como incobrables, siempre que previamente se hayan agotado los mecanismos de cobro y se pueda demostrar de manera fehaciente que el costo-beneficio de proseguir con el proceso en los tribunales sería antiproducente para las finanzas públicas. Sobre esta materia reiteramos lo siguiente… b) Que tanto en derecho público como privado, la persona física o jurídica debe justificar en forma fehaciente que se han hecho todos los procedimientos pertinentes para recuperar el monto adeudado y sólo ante una verdadera imposibilidad de cobro, puede procederse a pasar la acreencia como incobrable. c) Que en ninguna circunstancia debe permitirse que por el simple dicho o la escasa importancia del monto, se declare incobrable, sin gestión alguna de parte de la Administración, una determinada suma. Aceptar este procedimiento sería como condonar la deuda, lo que no implica que la misma una vez demostrado que se gestionó su recuperación y que realmente hay imposibilidad material de resarcimiento, pueda declararse incobrable. d) Que siempre se deben hacer las gestiones administrativas de cobro y en los casos en que se cumplan los requisitos suficientes de respaldo - que teóricamente deberían ser la totalidad-, se proceda al trámite de cobro judicial en las diferentes vías en que éste se puede llevar a cabo. e) Que en los casos en que haya habido sentencia judicial firme, se debe tratar de recuperar lo allí resuelto y solo si existiere imposibilidad de cobro se aplique el término de prescripción y se excluya el monto debido de activos…””.


 


Concuerda la Contraloría en que en razón de los costes propios de la actuación administrativa y, para garantizar el uso racional de los recursos públicos, en su caso, de la administración de justicia, puede resultar improcedente incoar procesos cobratorios por sumas reducidas, en casos en que los gastos de recuperación superen lo que eventualmente se obtendría con la acción de cobro.


 


 


CONCLUSIONES:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1.                  La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, de lo cual se deriva el deber de recuperación de las deudas en su favor.


 


2.               Dentro del marco de la legalidad y de los principios de economía, eficiencia y eficacia, las decisiones que en torno a esas deudas se adopten deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales. En consecuencia, el gasto público debe implicar un uso racional de los recursos públicos.


 


3.                  El uso racional de los recursos públicos, la consideración del coste efectivo de la administración de justicia y del funcionamiento mismo de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción.


 


4.               Estos elementos pueden justificar el dictado de normas, reglamentos y mecanismos a efecto de determinar cuándo se está ante créditos incobrables.


 


5.              La normativa que se emita debe asegurar que la declaratoria de incobrabilidad sea consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos públicos y de gestión con apego a las normas que rigen la administración financiera de la Administración Pública, incluido el principio de responsabilidad del funcionario público.


 


Atentamente,


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


 


 


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