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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 455
 
  Dictamen : 455 del 08/12/2014   

08 de diciembre de 2014


C-455-2014


 


Dr.


Iván Brenes Reyes


Presidente


Comisión Nacional de Prevención de


Riesgos y Atención de Emergencias


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su consulta PRE-AL-OF-0115-2013 del 08 de octubre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio, respecto de:


 


“…1- ¿Es procedente el pago del rubro de cesantía al funcionario que haya sido presidente de la CNE?


2-¿Cuál es la normativa aplicable a dicho pago de cesantía o en caso contrario cual norma que dispone la negativa del pago?.


 


 


I.                   INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA POR TRATARSE DE UN CASO CONCRETO.


 


El señor Ivan Brenes Reyes, presidente del C.N.E., nos solicita criterio en relación con el caso del posible pago de cesantía a un funcionario, ex presidente del C.N.E. En el expediente consta el criterio de la Unidad de Asesoría Legal de la C.N.E. (oficio AL-OF-0446-2014); adicionalmente, se aportan los oficios AL-466-2015 de la Unidad de Asesoría Legal, y el oficio UDH-OF-531-2014 de la Unidad de Desarrollo Humano.


 


El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Así, los artículos 4 y 5 de aquel cuerpo normativo, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor. 


 


Señalan los artículos en comentario lo siguiente:


 


ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.


(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)


ARTÍCULO 5º. — CASOS DE EXCEPCIÓN:


No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.


 


A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas.  En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:


 


“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:


*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-133-2010 del 6 de julio del 2010, C-027-2010 del 17 de febrero del 2010, C-2010 del 25 de enero del 2010, C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007.)


 


En el caso bajo análisis,  es claro que estamos ante un caso concreto, en el cual se nos solicita que nos pronunciemos sobre la regularidad de las actuaciones efectuadas por la Administración en relación con una persona en específico, por lo que la consulta resulta inadmisible.  Al respecto, hemos indicado:


 


 De las normas anteriores y a partir de reiterada jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, hemos señalado que existen requisitos básicos de admisibilidad de las consultas, entre los que se encuentran la presentación por parte del jerarca de la institución, que vengan acompañadas por un criterio legal (salvo en los casos en que sean presentadas por los auditores de las instituciones), y que la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, de tal suerte que en el supuesto en que se identifique la presencia de un caso concreto, debe declinarse la función consultiva, ya que de otra forma, se incurriría en una sustitución indebida de la Administración.


 


Si bien en el caso específico la consulta viene respaldada por el criterio legal respectivo, consideramos que no se cumple el requisito de admisibilidad comentado, en cuanto a la necesidad de que verse sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, exigencia que debe siempre ser verificada de previo a entrar a conocer el fondo de lo planteado. Sobre este punto, este órgano asesor ha indicado:


 


"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.


 


Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.


Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006) (El resaltado no forma parte del original)


 


En esa misma línea, en el dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indicó:


 


“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.


 


La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).


 


En tal orden de ideas, no procede la consulta en aquellos casos en que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ni tampoco debe revisarse una decisión ya tomada, por cuanto aun cuando se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos obligaría a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.


 


Ello es precisamente lo que sucede en el caso concreto, pues revisados los términos del oficio presentado por la Directora del Colegio de Cirujanos Dentistas de Costa Rica, encontramos que no se plantea un tema jurídico en abstracto, sino que se pone en conocimiento un caso específico, consultando sobre la procedencia o no de la postulación realizada por el Dr. Alexis Campos Núñez para el puesto de Presidente de la Junta Directiva.


 


Nótese que la consultante no solicita únicamente que se aclare el mecanismo de reelección establecido en el último párrafo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Colegio de Cirujanos Dentistas, sino que expone la situación específica del Dr. Campos, que inscribió su candidatura a la Presidencia, a pesar de haber ocupado el cargo de Vocal con anterioridad. Asimismo, pretende que sea esta Procuraduría la que le indique al Tribunal Electoral de la institución, si dicha postulación es válida o si debe anularse ante la impugnación realizada por el fiscal de la papeleta contraria. De igual forma, pretende que se le indique si en caso de resultar electo puede ocupar el cargo, o si debe excluirse sólo a él o a toda la papeleta.


 


De lo anterior se deduce, que lo que pretende el órgano consultante es precisamente que esta Procuraduría determine si dado lo ocurrido con el Dr. Campos Núñez al haber formado parte de la Junta Directiva como Vocal, podría o no postularse al cargo de Presidente de dicha Junta, al haber renunciado un año antes del vencimiento de su periodo.


 


Esto no es tema de consulta, pues a través de esta vía únicamente puede asesorarse sobre temas jurídicos en abstracto o dudas que surjan de la interpretación de una norma jurídica. No podríamos sustituir al órgano electoral en materia de su competencia ni referirnos a un caso concreto, pues como indicamos escapa de nuestra función consultiva.


 


En virtud de lo expuesto, podemos concluir que lo planteado va más allá de la competencia de esta Procuraduría, pues no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones ni referirnos a casos concretos. (C-253-2011 del 20 de octubre del 2011).


 


En razón de lo expuesto, nos vemos imposibilitados de atender la solicitud de     consulta, al estar referida al caso concreto de una persona. 


 


Sumado a la inadmisibilidad por caso concreto, es importante aclarar que existe otro motivo para declarar inadmisible la demanda; esto es, que esta Procuraduría lleva un proceso de empleo público relacionado directamente con el objeto de la presente consulta.  Dicho proceso se tramita en el expediente 14-8026-1027-CA, donde figura como parte actora la señora xxx, y como partes demandadas la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y el Estado.


 


Dentro del expediente, figura una resolución de la C.N.E. (DE-RESO-0041-2014), donde se establece que “… en relación al pago por concepto de CESANTIA, el suscrito por el Lic. Rafael Fonseca Carmona, se aparte del criterio legal brindado por la Asesoría Legal, por medio de oficio AL-OF-466-2014, en vista de que el pago de cesantía a presidentes ejecutivos de la CNE es una acción novedosa de la Administración, por lo que se ejecutará su pago hasta el momento en que su procedencia sea aclarada por medio de consulta a la Procuraduría General de la República”


 


De lo anterior se desprende que existe un proceso jurisdiccional previo, que es motivo suficiente para declarar inadmisible la presente consulta. Esto de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.


 


Al respecto, este órgano técnico-asesor ha manifestado:





“El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así, los artículos 4 y 5 de aquel cuerpo normativo, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor.



Ahora bien, de conformidad con lo anterior y atendiendo a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, se observa que  estamos frente al caso concreto de la ingeniera xxx y su situación respecto a si procede el pago del rubro de cesantía a su persona en calidad de expresidenta de la C.N.E, y por lo tanto como exfuncionaria de confianza.


 


En este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría General está dirigida a “aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa. Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original. “(OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003, el resaltado no es del original)”


 


II.               Conclusiones:


Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor declina el ejercicio de la función consultiva en el presente caso, al estar referido al caso concreto de una persona y y no estar formulada en términos generales, además, por haber una asunto previo de índole jurisdiccional.


 


            Sin otro particular, atentamente,


 


 


 


 


Grettel Rodríguez Fernández


Procuradora


 


 


 


 


 


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