19 de agosto de 2015

C-223-2015

 

MSc. Ricardo Rodríguez Barquero

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Rural

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio PE-1417-2014, adicionado por el PE-1833-2014, en el cual, siguiendo instrucciones de la Junta Directiva de ese Instituto, acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria 033-2014, Artículo 40, consulta una serie de puntos con relación a la competencia del INDER para administrar, arrendar y traspasar terrenos dentro de las franjas fronterizas, a la luz de los cambios ocurridos con la Ley 9036 y del Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén.

 

            Por el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al señor Ministro del Ambiente y Energía, quien no contestó, y al Concejo Municipal de La Cruz.

 

            El Vice-alcalde y el Gestor Jurídico de la Municipalidad de La Cruz, con instrucciones dadas en la Sesión Ordinaria 41-2014, artículo N° 2-7, del Concejo Municipal, contestaron la audiencia. Indican que el área determinada por la Ley 7774 está bajo administración y competencia de la Municipalidad, y al Inder sólo le corresponde otorgar arrendamientos. Si hubieren “zonas con iguales características”, que no fueron tomadas en cuenta en esa ley, dentro de los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, le incumbe su administración al MINAE, a través del SINAC.

 

CRITERIO DE LA DIRECCION DE ASUNTOS JURÍDICOS DEL INDER

 

Criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder en cada una de las interrogantes:

 

Primera pregunta: “…la denominada franja fronteriza, se encuentran (sic) en la categoría ‘Reservas Nacionales´ y dentro de ese concepto es que debe realizarse el análisis” (pg. 48).

 

“Pareciera existir en este capítulo de la Ley 2825 (el II) una clara afectación al dominio público de la franja fronteriza nacional (norte y sur) y un otorgamiento de competencias a favor del ITCO, hoy Inder, de la competencia sobre esas tierras” (pg. 47).

 

“ (…) derivado de los artículos 7 y 13 de la Ley 2825, resultaría lógico pensar que, a contrario sensu, el ITCO –hoy Inder- sí podría arrendar estas tierras afectadas por el artículo 7 de la Ley 2825” (pg. 48).

 

 “ (…) al estar en vigencia la ley 6735, el I. D. A. poseía la competencia de administrar en nombre del Estado, las reservas nacionales y aquellas tierras que se traspasen para el cumplimiento de sus finalidades”; no obstante “con la entrada en vigencia de la ley 9036 dicha competencia no le fue otorgada al Inder, procediendo además a derogar la ley N° 6735, es por ello, que si expresamente no existe norma que permita que el Inder pueda administrar estos terrenos, a contrario sensu tampoco podría dar en arrendamientos las tierras correspondientes a la zona fronteriza, (…) debe existir una ley expresa que faculte al Instituto a realizar dicha acción” (pg. 54).

 

Mediante resolución N° 1963-2012, la Sala Constitucional evacuó la consulta facultativa de constitucionalidad y declaró inconstitucionales los artículos 16, inciso h, y 35 del proyecto de Ley Inder, porque las tierras de la reserva nacional son de titularidad y patrimonio del Estado; no del Inder, y “lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET”. 

 

 “Este último aspecto señalado por la Sala es un argumento para afirmar que la norma contenida en la Ley 2825 artículo 13 no se encuentra vigente en virtud de la modificación constitucional de 1994…”, y “…la conferencia de potestades al ITCO, hoy Inder, por parte de los artículos 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825 sobre las reservas nacionales en general, y las franjas fronterizas en especial, ha quedado derogado expresamente por la reforma al art. 50 CP de 1994 y las resoluciones posteriores” (pgs. 51, 52 y 53).

 

 “…la competencia para administrar en nombre del Estado las reservas nacionales, no le fue otorgada al Inder de forma expresa por el legislador, en consecuencia tampoco la de titular ni arrendar dichas zonas limítrofes, al resultar la misma inconstitucional, a la luz de la reforma constitucional y la promulgación de la ley 9036”.  “…interpretar que el Instituto mantiene dicha competencia contravendría todo el Derecho de la Constitución” (pgs. 61 y 62).

 

 “… el legislador decidió en algún momento del trámite del proyecto de ley (9036) eliminar el otorgamiento expreso de competencia al Inder sobre la administración de las franjas fronterizas, pareciera entonces, que la voluntad del legislador fue que dicha competencia ya no le perteneciera al Inder”.  Entonces “se puede decir que la administración de las reservas nacionales en nombre del Estado, es una competencia que de forma expresa, por voluntad manifiesta del legislador, no le fue concedida al Inder” (pg. 49).

 

 “… la situación de la franja fronteriza debe ser adecuada y concertada con el Minae a nivel global de entrega, pues con fundamento a la ley 9036 el Inder no administra dicha franja pero si posee propiedades en dicha franja fronteriza, por lo que, habría que analizar cada caso en especial…” (pg. 58).

 

La Junta Directiva del IDA, en sesiones del 28 de abril de 2008 y 1° de junio del 2009, autorizó el cobro por ocupaciones y arrendamientos anteriores, con lo que “…podría estar  permitiendo legalizar una situación irregular (…), “lo procedente en este caso es desalojar al sujeto que sin la debida autorización del ente competente ingresó y utiliza un bien inmueble que no es de su titularidad” (pgs. 60 y 61).

 

Segunda pregunta: La administración de las franjas fronterizas es competencia del MINAE y en éstas el Inder no puede realizar titulaciones, ni arrendamientos. En la Ley IDA el Instituto estaba autorizado para administrar esos terrenos y podía darlos en arrendamiento, pero la autorización dejó de existir con la Ley 9036, “por lo que deberá evaluarse cada caso específico para ver si el contrato se encuentra vigente o no” (pg. 62).

 

            Tercera pregunta: “Al determinarse la incompetencia del Inder, esta pregunta no debe ser respondida” (pg 63).

 

            Cuarta pregunta: Corresponde a la Municipalidad la administración del área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. El Inder simplemente puede otorgar arrendamientos urbanos en esa área, previa coordinación con la Municipalidad, lo que ha confirmado la Procuraduría. Si hubieren zonas con iguales características dentro de los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, que no fueron tomadas en cuenta por la Ley 7774, formarían parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo y su administración compete al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (pgs. 63 y 64).

 

            Quinta pregunta: Las tierras que fueron parte de Panamá y, por la definición de la línea fronteriza con el Tratado Echandi-Fernández, pasaron a Costa Rica, que el Estado adquirió de propietarios privados y trasladó al ITCO, a fin de que las destinara a proyectos de parcelación, con posterior traspaso a los adjudicatarios, no implican una violación a la inalienabilidad de la franja fronteriza. El Inder puede traspasar esos inmuebles, solicitando, de previo, al MINAE certificar si forman parte del Patrimonio Natural del Estado (pgs. 63 y 64).

 

            Se contestan las interrogantes en el orden en que se formularon:

 

 

I.                                    COMPETENCIA DEL INDER PARA ADMINISTRAR LAS FRANJAS FRONTERIZAS

 

PRIMERA: Si es competente el Instituto de Desarrollo Rural para administrar las franjas fronterizas, norte y sur, en virtud de los cambios ocurridos en la legislación, en especial, con la introducción de la Ley 9036 ?

 

 

I.1)      OBJECION A LA TESIS SOBRE LA DEROGATORIA DE NORMAS

 

La tesis sobre la derogatoria de los artículos 13, 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825, en orden a las potestades otorgadas al ITCO, hoy Inder, a raíz de la sentencia 1963/2012 de la Sala Constitucional y la reforma al artículo 50 de la Constitución, no se comparte porque:

 

1)        Ese pronunciamiento no lo resolvió así.

 

2) La declaratoria de inconstitucionalidad de las normas se restringe a las especificadas en la sentencia constitucional y conlleva su anulación, mecanismo diverso de la derogatoria.

 

3) La competencia para derogar las leyes reside en el Parlamento:   

 

“….corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

 

1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones” (Constitución Política, artículo 121).

 

 “… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior…” (artículo 129 ibid).

 

 “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado” (Código Civil, artículo 8, reformado por Ley 7020/1986).

 

            4) Derogatoria expresa de los mencionados numerales de la Ley 2825 no ha habido, ni se vislumbra su eliminación por otra posterior que los contradiga.

 

5) En el caso, lo que ha de hacerse es una interpretación de las normas de cita conforme al voto 1963-2012 de la Sala Constitucional, en el sentido de que el Inder administra las reservas nacionales después de que el MINAE clasifica los terrenos y descarta los que son de su administración.

 

 

I.2)      ADMINISTRACION RESIDUAL DE LAS RESERVAS NACIONALES POR EL INDER EN LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1963-2012

 

En las consultas acumuladas facultativas de constitucionalidad referentes al Proyecto de Ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), tramitado con el expediente legislativo número 17.218, los consultantes solicitaron a la Sala pronunciarse, en lo de interés, acerca de los posibles vicios sustanciales de constitucionalidad de los artículos 16, incisos e y h, y 34, inciso a, entre otros.

 

El numeral 16 asignaba al Inder, entre sus potestades y competencias:

 

“h) Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural …”. 

 

El 34 consideraba patrimonio del Inder: “Las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado”.

Al hacer la consulta, los gestionantes asumieron que “todas las reservas nacionales son parte del patrimonio natural” del Estado (Voto constitucional 1963/2012, cons. III), cuando lo que la Ley Forestal incorpora a ese patrimonio, a más de las áreas silvestres protegidas (doctrina de los arts. 1° in fine, 13 ibid: “areas declaradas inalienables” y 18), son “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales” (art. 13), en el mismo sentido que dispusieron las Leyes Forestales anteriores, con el nombre de Patrimonio Forestal del Estado: 7174 (art. 32), 7032 (art. 32) y 4465 (art. 19, inciso a).

 

La Sala Constitucional, en lo de interés, declaró inconstitucionales la frase del artículo 16, inciso h, “(…) en nombre del Estado las reservas nacionales que no sean parte del patrimonio natural (…)”, y el inciso a) del artículo 34.

 

En el examen de constitucionalidad de este último, la Sala acogió el razonamiento de la Procuraduría hecho en la Opinión Jurídica O. J.-009-2011, de que su redacción “podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de  Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”.

 

Para la declaratoria de inconstitucionalidad, estimó la  Sala (los énfasis no son del original):

 

“Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”. (…) “al confiarle la administración de las reservas nacionales, se compromete y amenaza el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en cuenta las competencias que se le confían al INDER de “otorgar contratos de arrendamiento, derechos de uso, títulos de propiedad, reconocimiento de posesión o cualquier derecho real, en tierras que sean parte de su patrimonio (…), razón por la cual, en ejercicio de sus competencias, el INDER podría comprometer tierras que no tienen, propiamente, una vocación agrícola y más bien están destinadas a resguardar un “ambiente sano”. (…) En definitiva, la administración de las reservas nacionales no puede ser igual a la que imperaba en el ordenamiento infra constitucional anterior a la reforma parcial del artículo 50 constitucional en 1994, por el profundo impacto que produjo el reconocimiento de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, estima este Tribunal Constitucional que los artículos 16, inciso h), y 35 (sic) del proyecto de ley son inconstitucionales por las siguientes razones: a) Se le asigna al Inder la administración, en nombre del Estado, de las reservas nacionales que no son parte del patrimonio nacional, cuando, a la luz del artículo 50 constitucional tales terrenos deben ser administrados por el Minaet como órgano rector en materia de protección ambiental y sólo después de que ese órgano descarte que no tienen vocación ambiental, pueda ser administrado por el Inder y b) al preceptuar, de manera equívoca, que las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado forman parte del patrimonio del Inder, cuando, son de titularidad y patrimonio del Estado, cuyos órganos deben verificar técnica y científicamente sí tienen o no vocación ambiental”.

 

De la sentencia se extrae:

 

1)         Los terrenos de la reserva nacional son administrados y clasificados por el MINAE.

 

2)         Admite la administración de las reservas nacionales por el Inder en forma residual.  Después de que el MINAE haya descartado que esos terrenos “no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o “no tienen vocación ambiental”, “podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”.

 

Incluso en la sentencia 98/2015 la SALA CONSTITUCIONAL indicó: “…la Ley de Tierras y Colonización, aún vigente, le confía la administración de las reservas nacionales, con vocación agropecuaria, al Instituto de Tierras y Colonización (…)”.

 

Cualquier duda que surgiere en cuanto a si los terrenos con “vocación ambiental” son los que “pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o lo trascienden, sería la Sala Constitucional la llamada a aclararla, porque  es la que “tiene competencia exclusiva y excluyente para determinar los alcances y contenido de sus sentencias estimatorias y desestimatorias”, en la parte considerativa y dispositiva. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 12825/2014).

 

2)        La sentencia no aborda el tema de las franjas fronterizas como reserva nacional. 

 

I.3)      REPARO A LA FALTA DE NORMA QUE FACULTE AL INDER A ADMINISTRAR LAS RESERVAS NACIONALES, CON CARÁCTER RESIDUAL

                                                                                        

Diferimos también de la tesis sobre la falta de texto legal que faculte al Inder a administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales, con el carácter residual que puntualizó la Sala Constitucional en el voto 1963/2012. En el criterio legal adjunto a la consulta se dice que esa competencia no le fue otorgada al Inder en la Ley 9036, la que procedió a derogar la Ley 6735. Con lo cual no hay norma que le permita administrar esos terrenos. Postura que está en sintonía con la derogatoria que imputa a los artículos 7, 13 y concordantes de la Ley 2825.

 

La Ley 6735/1982, de creación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), atribuía a éste la función de “Administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales…” (Artículo 3, inciso b). En efecto, esa Ley fue derogada por la 9036/2012, que transformó el IDA en Inder, en su artículo 81, salvo en lo indicado en la misma (ver art. 37 y Transitorio III).

 

La Ley 9036, artículo 80, mantiene la vigencia de la 2825, Ley de Tierras y Colonización, en lo que no la contravenga, prevaleciendo, en caso de duda entre ambas, los principios de la 2825.

                                                          

Esta última afecta a sus fines las tierras de las reservas nacionales (artículo 12, inciso a), las que han de transferirse al Instituto, por el artículo 13, el que debe interpretarse bajo el tamiz del voto 1963/2012 de la Sala Constitucional. Con lo que le encomienda su administración –residual- de modo implícito.

 

            Es cierto que durante el trámite del  expediente legislativo para transformar el IDA en Inder, la Comisión de diputados que lo tramitó, luego de conocer el voto 1963/2012 de la Sala Constitucional, con miras a hacer expedita la aprobación del Proyecto, suprimió como atribución expresa del Inder la de administrar, en nombre del Estado, las reservas nacionales.  Sin embargo, ésta se aprobó de manera implícita en varias normas de la Ley 9036:

 

El artículo 42, “Sobre las tierras del Inder”, establece que “Forman parte del Fondo de Tierras las siguientes:

 

“f) Las aptas para el desarrollo rural dentro de las reservas nacionales, no sujetas a dominio particular o de otras instituciones del Estado, las cuales se inscriban (sic) a nombre de la institución y no sean parte del patrimonio natural del Estado”.

 

(El Fondo de Tierras es “una dependencia técnica del Inder, especializada en la regulación, adquisición, titulación, dotación y control de las tierras adquiridas por el Inder, el uso y la extinción de los derechos sobre la tierra”; art. 40).

 

            Artículo 16. Para cumplimiento de sus fines, el Inder cuenta con las siguientes potestades y competencias:

 

“j) Ser parte en los juicios que se tramiten en los tribunales agrarios y contencioso-administrativos, según sea el caso, en que estén involucradas tierras de reservas nacionales, las que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen”.

 

“q) El Inder deberá procurar la solución de los problemas que resulten de la ocupación de las reservas nacionales y de la ocupación en precario de tierras del dominio privado. El Inder queda facultado, cuando proceda, para redistribuir y reordenar las áreas que sean objeto de conflicto”.

 

Todas las normas transcritas comportan una administración tácita de las reservas nacionales por el Inder,  y residual, acorde con el voto 1963/2012 de la Sala Constitucional. 

 

 

I.4)      CUESTIONAMIENTO A LA INCLUSION DE LAS  FRANJAS FRONTERIZAS EN LA CATEGORIA DE RESERVAS NACIONALES

 

La Dirección Asuntos Jurídicos del Inder parte de la premisa, sin explicarla, de que las franjas fronterizas forman parte de las reservas nacionales, concepto desde el que afirma realiza el análisis. Igual posición se observa en los últimos Reglamentos de Arrendamiento del IDA, que tampoco menciona la opinión jurídica. Así, el Reglamento Autónomo de Arrendamientos aprobado por la Junta Directiva del IDA en sesión 065-97, del 9 de setiembre de 1997, artículo V (Gaceta" No. 196 del 13 de octubre de 1997), que reguló “los procedimientos para la adjudicación de los arrendamientos de tierras en reserva nacional bajo jurisdicción del Instituto” (parte considerativa), contenía una disposición sobre los arriendos anteriores en terrenos inalienables, que el Instituto, en “su función de administrador” (art. 13 in fine), consideró dentro de sus atribuciones: “Artículo 49.- Los arrendamientos de terrenos pertenecientes a la Reserva Nacional, fajas de trocha de ferrocarril y zonas inalienables, otorgados con anterioridad a la vigencia de este reglamento quedarán sujetos a las cláusulas establecidas en tales contratos y a todas las disposiciones legales en virtud de los cuales se otorgaron, hasta el vencimiento de sus plazos actuales”.

 

Ese Reglamento lo dejó sin efecto el del 2002, derogado por el del 2008. El Reglamento Autónomo de Arrendamientos del 2002 (aprobado por la Junta Directiva del IDA, en la sesión N° 066-02, artículo I, del 23/9/2002; Gaceta Nº 206 del 25/10/2002) y el Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas (aprobado por la Junta Directiva del IDA en la sesión extraordinaria N° 010-2008, artículo 2, del 28/4/2008; Gaceta 93 del 15/5/2008), se emitieron, en lo pertinente, con fundamento en la Ley 2825, (art. 55, el primero, y 7 inciso f el segundo), y 6735, art. 32 inciso a, “para la regulación de los procedimientos internos que deben seguirse en el otorgamiento de arriendos en áreas administradas por la Institución comprendidas dentro de la franja de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá; área considerada reserva nacional inalienable que por disposición legal expresa debe mantenerse bajo el dominio del Estado Costarricense”. Con este sustento, el Instituto ha concedido los arrendamientos en la franja fronteriza. En los dos Reglamentos, del 2002 y 2008, se establece que “El Instituto podrá otorgar terrenos en arrendamiento dentro de la FRANJA FRONTERIZA bajo su administración” (art. 2°), siempre que no estén afectos a Patrimonio Natural del Estado, reservas indígenas y zona marítimo terrestre.

 

En el sentido que se comenta, el Convenio MAG-ITCO-ICT para la Administración de Terrenos de la Reserva Nacional, N° 51-A/1972, publicado en La Gaceta N° 89 del 10 de mayo del mismo año, hoy insubsistente, suscrito para superar los conflictos de competencias que en la época podían presentarse entre las partes, por la errónea aplicación del concepto de reservas nacionales a los bienes de dominio público, contenía ciertas disposiciones sobre estos:

 

CLÁUSULA SEGUNDA: (…) “al ICT le corresponderá la tramitación de solicitudes y el otorgamiento de contratos de arrendamiento, en los territorios insulares y en cualesquiera otros terrenos insulares de la Reserva Nacional, no comprendido dentro de las Zonas Marítimo-Terrestre inalienables declaradas de interés turístico que vayan a ser destinados a explotación  de turismo o de recreo”. 

 

(Las áreas de la zona marítimo terrestre que el ICT declaraba como zonas turísticas y el INVU zonas urbanas, estaban a cargo de las Municipalidades y, con excepción de los cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, podían darlas en “arrendamiento”. Ley 4558/1970, arts. 1°, 2°, 6°, 7° ss.)

 

CLÁUSULA TERCERA: (…) “Cuando  se trata de otorgar  arrendamientos en terrenos  comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las  fronteras de Nicaragua y Panamá, es obligatorio consultar previamente al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería”, del que dependía la Dirección General Forestal.

 

(El Convenio MAG-ITCO-ICT se cita en el Reglamento a la Ley Forestal de 1969, Decreto N° 2923/1970, art. 13, inc. 3, reformado por Decreto 12073/1980, ver art. 13, inc. c).

 

Para la Sala Constitucional, resolución 98/2015, con el dictado de la Ley Forestal 4465/1969, “la Administración Pública se percata de que dentro de las llamadas ‘reservas nacionales’, conviven los dos regímenes”, por lo que suscriben ese Convenio MAG-ITCO-ICT.  La firma de éste, en realidad, se hizo con apego a esa Ley, art. 106.

 

A tenor de la Ley 4545/1970, de titulación ante el ITCO:

 

“Artículo 5°.- Los ocupantes de baldíos nacionales no reservados ni declarados inalienables, que no cuenten con la posesión decenal, podrán regularizar su situación sometiéndose a las disposiciones consignadas en el Capítulo VI de la Ley de Tierras y Colonización, aun cuando el inmueble no esté inscrito...”.  (La Ley 4545 fue derogada por la Ley 6237/1978, art. 1°, y por la 6734/1982, art. 84).

 

La Ley 7599/1996, de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, declarada inconstitucional, en su totalidad,  por la Sala Constitucional, voto 8560/2001, incluía una norma sobre la franja fronteriza: 

 

ARTÍCULO 8.- Autorizaciones

“(…)

Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. (…)”.

 

Las reservas nacionales corresponden a lo que antes se denominaron tierras baldías, expresión que aún se conserva en algunas normas: 11 de la Ley de Informaciones Posesorias, 7 de la Ley General de Caminos Públicos, 72 de la Ley de Aguas, y en la Ley 2825, arts. 109, 112, 114, 143, 149, 150, Transitorios 3° y 7°.

 

La Ley General sobre Terrenos Baldíos, N° 13/1939, al tiempo que estableció que los baldíos eran susceptibles de dominio particular, por enajenación  o adjudicación, denuncio y prescripción adquisitiva, y podían ser poseídos en virtud de arrendamiento con el Estado (arts. 2°, 4°, 12 y 20 ss), declaró inalienables los “baldíos situados en una zona marítimo terrestre de 1673 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares” (6, 61 sigtes) y otros terrenos (arts. 7 y sigtes), entre estos los “comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá” (art. 10), los que recoge la Ley 2825 en el Capítulo de la Propiedad Agrícola del Estado, artículo 7°, y en el 112 alude a los “baldíos declarados inalienables” (inciso b).

 

El Decreto N° 6 del 2 de abril de 1940, Reglamento a la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reafirma como terrenos baldíos los terrenos que ésta declara inalienables:

 

“Artículo 15.- Es facultativo del Poder Ejecutivo dar o no en arrendamiento las tierras baldías que se indican a continuación:

 

(…) f) Los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá”.

           

La Ley 13/1939, en el numeral 73, derogó los artículos 508 a 553 del Código Fiscal, el que regulaba lo relativo a tierras baldías como uno de los ramos de la Hacienda Pública, en el Libro I, Título XVI, Capítulo I, reformado por Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926.  En el artículo 509 disponía:

 

“La propiedad de las tierras baldías es inalienable con las únicas excepciones siguientes: (…)”.

 

“Artículo 510.-Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes terrenos, los cuales son en su extensión, inalienables”:

1° (milla marítima, los  terrenos contiguos a ríos navegables, etc.)

2° (terrenos de las islas)

 

3° (terrenos de las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o situados en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua de que se surta alguna población).

 

“4°.- Los comprendidos en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.

 

“5°-Los comprendidos en una zona de doscientos metros a lo largo de la frontera con Nicaragua”.

 

La Ley 3 del 29 de octubre de 1914 había declarado “indenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con la República de Panamá”.

 

El Decreto 4 de 1858, artículo 102, Reglamento de Hacienda Nacional, y la Ley 7 de 31 de agosto de 1868 prohibieron denunciar tierras baldías en la milla marítima. (Sobre el denuncio de baldíos, cfr.: Dictamen C-146-2008, pto. II.3.5.1). La  Ley 162 del 28 de junio de 1828 reservó en los terrenos baldíos una milla de latitud sobre las costas del mar, a favor de la marina, pesquería y salinas, para citar sólo algunos ejemplos.

 

El breve recuento normativo anterior pone de manifiesto que en nuestra antigua legislación el término terrenos baldíos, sustituido por el de reservas nacionales en la Ley 2825, se empleó en forma ambivalente, comprensivo de terrenos inalienables, de dominio público, y de los enajenables o bienes patrimoniales, del dominio privado del Estado. Orientación que, al parecer, siguieron los Reglamentos de Arrendamiento del IDA,  la Ley 4545/1970 y el Convenio MAG-ITCO-ICT de 1970. 

 

No faltan ejemplos de tierras baldías inalienables, por excepción de las restantes, en ciertas legislaciones pasadas de nuestro entorno cultural, como ocurre en la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos mejicana, del 26 de marzo de 1894 (artículo 14), y en Venezuela con la Constitución de 1914, art. 19.28; la Ley de Tierras Baldías del 18 de abril de 1904, art. 43; Ley de Tierras Baldías y Ejidos del 13 de agosto de 1909, art. 12; Ley  de 27 de junio de 1919, art. 12; Ley de Tierras Baldías de 1936, artículo 15.  Por regla, escribe Brewer-Carías, “…las tierras baldías reguladas en la vieja Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 “siempre se consideraron bienes patrimoniales del Estado que, por tanto, formaban  parte del dominio privado del Estado, hasta que todas fueron declaradas, en forma general, como bienes del dominio público en el artículo 99 de  la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 2001”. (ALLAN R. BREWER-CARÍAS. La figura del rescate administrativo de tierras agrícolas de propiedad privada regulada en la Reforma de Ley de tierras y Desarrollo Agrícola de 2010, su inconstitucionalidad, y el tema de la acreditación de la titularidad de la propiedad privada sobre tierras rurales, pg. 2.  DEL MISMO AUTOR: Régimen de las tierras baldías y la adquisición del derecho de propiedad privada sobre tierras rurales en Venezuela, en Estudios de Derecho Administrativo 2005-2007. Colección Estudios Jurídicos, N° 86. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2007, pgs. 327 a 374. DEL MISMO AUTOR: Estudio sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad en el régimen jurídico de las tierras baldías. En Anuario de Derecho Ambiental 1977. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Caracas, 1978, pgs. 79, 81, 88, 89, 96, 101, 103, 106 ss. MARIO QUIRÓS BADELL. Estudios sobre baldíos. Interpretación teleológica de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos. Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, N° 89. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1993, pags 130 a 132, 139, 142, 143, 170, 174 y 183).

 

Es cuestionable e inconveniente el uso de la expresión tierras baldías, hoy reservas nacionales, para  denominar, a la vez, dos tipos de propiedad distintos: terrenos de dominio público y dominio privado. 

 

Acerca de la posibilidad de enajenar por el Instituto terrenos en reservas nacionales “residuales” (voto 1963/2012; Sala Constitucional), a través de los procedimientos previstos, como tierras afectadas a los fines de la Ley 2825, cfr.: sus arts 12, inciso a, y 13, pfo. 2°, a contrario sensu.

 

Varia normativa que a la fecha no está en vigor ha permitido la titulación de tierras u otorgamiento de títulos de propiedad por el Instituto en las reservas nacionales: Ley 3971/1967 (art. 1°), Ley 5064/1972 (art. 1°), Ley 7599/1996 (art. 1°), el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del IDA en la sesión 055 del 12 de agosto del 2002 (art. 1°), etc. Revela la susceptibilidad que han tenido los terrenos en las reservas nacionales, de vocación agraria, de reconocimiento jurídico por medio de la titulación. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 98/2015, considerando VI).

 

El régimen de la propiedad privada es incompatible con la naturaleza de los bienes de dominio público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 454/2006, 2408/2007, 3113/2009 y 8596/2013, entre varias). “Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2306/1991, 3145/1996 y 3667/2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 33-2012, entre otras).   

Los bienes patrimoniales del Estado y sus instituciones, al contrario, son, por exclusión, en forma residual o negativa, los que no tienen carácter de demaniales. (Código Civil, art. 261, pfo. 2°; SALA CONSTITUCIONAL, votos 3580/2008 y 1289/2015). Igual los define, por ejemplo, el Código Civil español (arts. 339 y 340) y, en concordancia, la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas de ese país, en los artículos 5.1 y 7.1, añadiendo que el paso o conversión del régimen de dominio privado al de dominio público se hace por ulterior afectación: “Artículo 16. “Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público”. En cuanto a los bienes vacantes o mostrencos, sin dueño, establece: Artículo 17. 1.-“Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren de dueño”. Similar a como dispone nuestro Código Civil, art. 486: “Los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”.-  Sea que “…no es posible en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de res nullius, esto es, aquellos bienes que la doctrina tiene como susceptibles de apropiación privada bajo el régimen de la propiedad privada a través de la ocupación, en tanto en su estado natural, no tienen un titular (…)” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia  2063/2007, cons. XII).

A diferencia de los bienes de dominio privado, los de  dominio público están regidos por el Derecho Administrativo y los consabidos principios de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad, etc.

En tanto las reservas nacionales, antes baldíos nacionales, son tierras que, situadas dentro de los límites territoriales de  la República, carecen de dueño conocido, presunción bajo la cual pertenecen al Estado, mientras no se pruebe lo contrario, y tradicionalmente la legislación, como regla, y la doctrina las ha considerado bienes patrimoniales, de dominio privado estatal (cfr. bibliografía citada líneas arriba, entre otras), los de dominio público, a más de su régimen exorbitante que lo gobierna, tienen un titular cierto: el Estado o sus instituciones (elemento subjetivo), no se concibe respecto de los particulares, y un destino público que le imprime el acto de afectación (elemento teleológico) y los sustrae del tráfico jurídico común. (Cfr. los elementos que deben converger en el dominio público: subjetivo, objetivo, teleológico o finalista y normativo, en MANUEL BALLBÉ: Concepto de dominio público”, Revista jurídica de Cataluña N° 5, noviembre-diciembre de 1945: pp. 25 ss).

            El demanio también se rige por los principios de inmatriculación y publicidad legal, por lo que no requiere de la inscripción en el Registro Público que contempla la Ley 2825, art. 11, inciso a, para  su reconocimiento al ente titular. (Sobre esos principios, cfr.: Sentencias de la SALA PRIMERA DE LA CORTE números 1259/2009 Y 1448/2014; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION I, voto  5579/1982; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO  SECCION II, voto 01/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO  SECCION III, votos 868/2001; 265/2011; 840/2010; 146/2015; 88/2015; 44/2015; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION IV, votos 41/2013 97/2014, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION V, voto  34/2015. Dictamen  C-128-1999, C-033-2005, entre otros).

 

La Procuraduría, en el dictamen C-272-85, al evacuar una consulta de la Junta Directiva  del IDA con relación a si las franjas fronterizas eran reservas nacionales de carácter inalienable, contestó en forma negativa, por cuanto tienen “un status diferente”.  “Una vez que un terreno de las reservas nacionales es declarado inalienable, deja precisamente de ser reserva nacional, ya que ello implica el que persona alguna podrá titularlo mediante el trámite de Información Posesoria o cualquier otro trámite mientras no sea desafectado por la Asamblea Legislativa mediante la promulgación de una Ley.  Una de las características principales de las reservas nacionales es la de que pueden ser objeto de informaciones posesorias y ser inscritas por personas que demuestren haberlas poseído por diez o más años”. (El destacado no es del original).

 

En esa línea se pronuncia la doctrina nacional: “Las tierras declaradas inalienables por la Ley de Tierras y Colonización no son calificadas en parte alguna de dicha ley como reservas nacionales. Los fines a que están dedicadas permite incluirlas dentro del primer grupo (tierras del dominio público)”. (OSCAR A. SALAS MARRERO Y RODRIGO BARAHONA ISRAEL. Derecho Agrario. Publicaciones Universidad de Costa Rica.  1973, pg. 230. Se añade el resaltado).

 

Sobre la demanialidad, importancia y funciones de las franjas fronterizas: SALA CONSTITUCIONAL, votos 2988/1999, 8098/2007, 9554/2007, 8075/2008, 18576/2009,  18597/2009, 245/2013 y 18836/2014. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 582-F-S1-2009, 1309-C-S1-2012, 495-C-S1-2013 y 284-F-S1-2014. Dictámenes de la Procuraduría C-066-1998 y C-146-2008. Opiniones Jurídicas OJ-139-2001 y OJ-027-2005.

 

I.5)      ADMINISTRACIÓN Y ARRENDAMIENTO DE LA FRANJA FRONTERIZA POR EL INDER

 

No coincidimos con la Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder cuando afirma que con el voto 1963-2012 de la Sala Constitucional “la conferencia de potestades al ITCO, hoy Inder, por parte de los artículos 7 siguientes y concordantes de la Ley 2825 sobre las reservas nacionales en general, y las franjas fronterizas en especial ha quedado derogado expresamente por la reforma al art. 50 CP de 1994 y las resoluciones posteriores”. 

 

Lo relativo a la derogatoria de normas y la inclusión de las franjas fronterizas en la categoría de reservas nacionales ya se comentó. En cuanto a la administración de la franja fronteriza sur, la propia SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución 18836/2014, posterior al citado voto, al conocer las consultas facultativas acumuladas de constitucionalidad  respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, con claridad indicó que el Inder administra esa franja y puede dar concesiones:

 

“Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur (…)”.

 

Y en el voto 12783/2010, la SALA CONSTITUCIONAL apercibió al IDA, en la persona de su Presidente Ejecutivo, como ente administrador de la franja fronteriza sur, a adoptar, dentro de un plazo máximo de seis meses, “medidas concretas, efectivas y contundentes para dar una solución definitiva a los problemas” que ahí se han presentado, objeto de la resolución, bajo el apercibimiento que de no acatar la orden, se incurriría en el delito de desobediencia, sancionado con pena de “prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa”:

 

“VIII.- Responsabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario.  (…) de conformidad con el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización #2825, corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho, a lo largo de las fronteras (…) En ese sentido y en atención al caso concreto, si el Instituto de Desarrollo Agrario es el ente encargado de la administración de los dos mil metros de ancho que comprende la zona fronteriza con Panamá, entre los cuales está la población de Paso Canoas y como parte del ejercicio de esa administración, ha otorgado una gran cantidad de esos terrenos de dominio público en arrendamiento, es también lo cierto que al ostentar el derecho-deber como ente del Estado encargado de la tutela o protección de ese dominio público, tiene una gran responsabilidad en la problemática que se ha denunciado en este amparo pues no está ejerciendo a cabalidad ese derecho-deber y por el contrario, durante muchos años, ha estado permitiendo que en la zona que debe administrar, se presenten conductas irregulares y permisivas que están atentando tanto contra los bienes demaniales como en forma agravada contra el derecho a la salud, al ambiente, a la seguridad y al desarrollo humano sostenible. (…) No obstante lo anterior, el Instituto de Desarrollo Agrario, al no ejercer un control efectivo sobre los bienes demaniales que tiene bajo su administración en la zona fronteriza de Paso Canoas, ha propiciado el deterioro de los bienes bajo su administración con conductas como la invasión de terrenos o el establecimiento de chinamos sin ningún control ni cumplimiento de requisitos, todo lo cual ha incidido negativamente en el derecho a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que habita o transita en la zona de Paso Canoas. Por tal razón, el amparo también debe ser estimado respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, ordenándose a su Presidente Ejecutivo que adopte medidas, de manera inmediata, para ejercer un control y tutela efectivos sobre bienes de dominio público de la zona fronteriza a fin de que éstos sean utilizados con respeto a los derechos a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que ahí reside o transita, para lo cual, dentro del plazo máximo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá dictar actos concretos a fin de evitar invasiones indebidas de zonas públicas, recuperar terrenos y zonas públicas que estén siendo ocupadas ilegalmente, ejercer un control adecuado sobre los bienes que debe administrar y evitar que se continúen presentando las caóticas situaciones que han sido denunciadas en este amparo en relación con los bienes públicos que debe administrar en la zona fronteriza de Paso Canoas” (Se agrega el destacado).

 

 Acerca de la recuperación posesoria de oficio por ese Instituto contra los ocupantes ilícitos de la franja fronteriza sur, véanse de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009 y 12783/2010.

 

En muchas resoluciones posteriores a la reforma del artículo 50 constitucional, de 1994, la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Inder, la administración de la franja fronteriza sur, de dos mil metros de ancho, algunas veces invocando el artículo 7, inciso f, de la Ley 2825. (Votos 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007,  11352/2008 y 18658/2009. Por lo que, dentro de sus potestades, está la de otorgar “arrendamientos” sobre esos terrenos (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 y 18576/2009).

 

Desde la óptica del Inder, los mencionados pronunciamientos serían antagónicos con el voto constitucional 1963/2012. Sin embargo, lo que evidencian es que para el Tribunal Constitucional la franja fronteriza no es reserva nacional y la administra el Inder, en la zona sur. De todas suertes, en el punto que nos ocupa, la sentencia 18836/2014 prevalecería, por ser ulterior al voto 1963/2012, y está en concordancia con la jurisprudencia recién aludida. Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y vinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley 7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se extiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o accesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte dispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho” de la Sala. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).

 

La Administración ha de actuar apegada al ordenamiento jurídico o bloque de legalidad, el cual rebasa el mero texto expreso que normalmente puede apoderarla. Está sujeta tanto a las normas escritas (Constitución, Tratados, Ley, Reglamentos Ejecutivos y Autónomos, etc.), como a las no escritas del ordenamiento administrativo y al derecho privado supletorio (art. 13.1; Ley 6227/1978).  Las normas no escritas, entre éstas, la jurisprudencia y los principios generales de derecho, sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (art. 7.1 ibid). También deben considerarse las competencias o potestades implícitas que se dirán.

 

Asimismo han admitido que el IDA (Inder) está facultado para administrar y otorgar “arrendamientos” en la franja fronteriza sur: la SALA PRIMERA DE LA CORTE en las resoluciones 233-F-2005 y 1048-C-S1-2011, entre otras; el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, voto 021-2015-VI, cons. VI y VII; el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SÉTIMA, voto 86-2013-VII, cons. VII, y el TRIBUNAL AGRARIO en los votos 729-F-2003, 980-C-2012, 192-F-2012, 021-F-2013, 506-F-2013, cons V, IX, XII, XIII, 559-C-2013,  716-C-2013, 418-F-2014, cons. IV, V y IX, 664-C-2014, cons. V y VI).

 

El TRIBUNAL AGRARIO ha deducido de la interpretación integral de varias normas (en lo conducente: Ley 2825, arts. 13 y 176; la derogada Ley 6735, art. 3° inc. b; el Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, arts. 2°, 4°, 5° y 11) la autorización legal dada al Instituto “para administrar y dar en arrendamiento las fincas ubicadas en la franja fronteriza” sur (voto 664-C-2014, cons. V in fine). Como el Inder administra la franja fronteriza sur, puede dar “arrendamientos” y gestionar el desalojo a los ocupantes ilegítimos. (TRIBUNAL AGRARIO, voto 418-F-2014, cons. IX y X; 506-F-2013, cons. XIII, y 21-F-2013, cons. IV).

 

En la franja fronteriza norte, la administración del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo está a cargo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (SALA CONSTITUCIONAL votos 1692/1996, 2988/1999, 8098/2007, 275/2010, 9305/2012,  4269/2013, 17053/2014, 18836/2014, cons III. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 233-F-2005, 530-F-S1-2008, 495-C-S1-2013 y 284-F-S1-2014. TRIBUNAL AGRARIO, votos 729-F-2003, 192-F-2012, entre otros).

 

Los  contratos de arrendamiento otorgados en la franja fronteriza norte por el Instituto de Desarrollo Agrario, ente que por ley la administraba, perdieron vigencia en los sectores del área silvestre protegida, quedando como administrador de estos el Ministerio de Ambiente y Energía (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 233-F-2005, cons. XIII. Igual TRIBUNAL AGRARIO, voto 729-F-03).

 

El Instituto de Desarrollo Agrario, en administración de la franja fronteriza y “cumplimiento de los fines para los que fue creado, procede en autorizar el uso del a tierra bajo diversas modalidades, como el arrendamiento, para que la tierra cumpla la función social y económica” (TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI). El Inder es “administrador del Patrimonio Agrícola del Estado”. (TRIBUNAL AGRARIO, votos 506-F-2013, cons. IX y 418-F-2014, cons. IX).

 

A mayor abundamiento, la transferencia de los inmuebles afectados (Ley 2825, art. 13)  conforme al Capítulo II ibid (arts. 7 a 13) al Instituto, ente encargado de aplicar esa normativa para el logro de sus objetivos (art. 15, texto original; TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. VI), supone, de modo tácito, su administración. La declaratoria de inalienabilidad, dominio público, de la franja fronteriza, salvo propiedad privada legítima, se sabe, está en el artículo 7 inc. f.  Lo relativo al traspaso gratuito se explica esencialmente en orden a las reservas nacionales, que el MINAE descarte de su competencia (voto 1963/2012; Sala Constitucional), y a los fundos rústicos o rurales del Estado, Municipalidades y demás Instituciones Autónomas que la Ley 2825 “afectó” a sus fines (arts. 12 y 13; en relación con la Ley 9036, arts. 34, inc. a, y 42, incs. e y f). Una vez adquiridas, el Instituto podrá inscribirlas a su nombre y realizar incluso actos dispositivos, en cumplimiento de sus cometidos, por los mecanismos que se le autorizan, como la asignación (Ley 9036, arts. 26 inc. e, 40, 58 y sigtes).

La franja fronteriza no requiere del traspaso al Inder para su administración. Opera por ministerio de ley. El Instituto no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.

 

Acerca de las competencias o poderes implícitos: dictamen C-264-2004 y, entre otros: AJA ESPIL, Jorge A.  Constitución y Poder. Historia y teoría de los poderes implícitos y de los poderes inherentes. Tipográfica Editora Argentina S. A.  Buenos Aires. 1987, pgs. 154-170 y sigts.  ALESSI, R.  Instituciones de Derecho Administrativo.  T. I, Bosch, Casa Editorial.  Barcelona. 1970, pg.183. VILLAR PALASÍ, J. L. y VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho Administrativo. Tomo II. Edit. Universidad Complutense.  Madrid. 1993, pg. 20.  ESCOLA, H. J.  Compendio de Derecho Administrativo.  Vol I, Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg. 199. BIELSA, R. Estudios de Derecho Público.  T. III.  1952.  EDICA. Acayú, pg. 255.  DE LA CUETARA, J. M.  Las potestades administrativas. Tecnos S. A.  Madrid. 1986, pgs. 31, 79 ss., 103, 108, 110, 111, 130, 131 y 137. Este último utiliza también los términos de “títulos de gran cobertura”, para la derivación o habilitación de potestades concretas. MARTIN MATEO, R.: Manual de Derecho Administrativo. 6° ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, pgs 90-92, etc.

 

            En punto a las competencias o potestades implícitas, la Sala Constitucional ha reconocido el ejercicio del deber-derecho de recuperación posesoria de oficio o aututela demanial de la franja fronteriza, por tratarse de un bien de dominio público (votos 18658/2009 y 12783/2010); para la protección de mantos acuíferos o aguas públicas subterráneas (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1923/2004, 6054/2005, 1252/2006, 5159/2006, 13029/2006, 18051/2006, 17304/2007, 4790/2008, 10372/2008, 12043/2008, 14092/2008, 262/2009, 494/2009, 12437/2009, 6922/2010, 12556/2010, 13096/2011, 13096/2011, 14548/2012); el ejercicio de actos de apercibimiento y órdenes de corrección dentro de las potestades inspectoras y de vigilancia (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5260/1995), etc.

 

En el artículo 7°, Ley 2825 debe tenerse en cuenta la administración de otros bienes por entes u órganos administrativos con competencia exclusiva atribuida por leyes especiales, como el MINAE-SINAC en el Patrimonio Natural del Estado; Municipalidades en zona marítimo terrestre, incluidas las islas, islotes, esteros, manglares, rías, etc.; Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados en lo relacionado con el suministro de agua potable y los perímetros legales de protección de las fuentes de agua que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, etc. (Leyes 2726, arts. 1° y 2°; 6043, art. 3°, 7575, art. 13; Ley 7554, art. 32; 7788, arts. 22 y 28, etc.).

En puridad, la figura del arrendamiento está referida a bienes privados. Es impropio entonces el empleo de ese término para otorgar usos especiales sobre bienes del dominio público, aunque el legislador lo utilice inadecuadamente; véase, por ej., la Ley 7774, art. 3°, etc. Lo correcto es el contrato de concesión, por el que la Administración otorga a un particular un derecho real administrativo de uso y aprovechamiento de un terreno demanial, a cambio de un canon, como contraprestación, en los términos legales respectivos.

 

En el dominio público el arrendamiento ha de entenderse como contrato de concesión. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 428/2010, cons. VIII y IX).

 

            La Ley 2825 faculta al Instituto a otorgar una “concesión o arrendamiento” en el artículo 176, pfo. 1° e in fine, e inciso 3°; en otros artículos, el arrendamiento: 13, pfo. 3°,    etc. La Ley 9036 confiere competencia al Inder para otorgar contratos de arrendamientos, derechos de uso o cualquier otro derecho real (art. 16  inc. e).

 

            Nuestro ordenamiento contiene ejemplos de patrimonio de administración por instituciones públicas en bienes demaniales de titularidad estatal: propiedades e instalaciones de los organismos estatales destinadas a los sistema acueductos (Ley 2726/1961, art. 18, reformado por el 1° de la Ley 5915. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 5606/2006, cons. VIII. Dictamen C-089-1988, respuestas decimosétima y decimonovena. Ver definiciones del Decreto 32529/2005, art. 1°, incs 1° y 34); el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas al Municipio local antes de la declaratoria de áreas silvestres protegidas, por Decreto 29277-MINAE/2001, etc.  En cuanto a estos últimos, se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL en las sentencias 8928/2004, cons. VIII, y 13099/2010, cons. XI: “Aun cuando para efectos registrales los bienes dominiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación” (El destacado es nuestro).

 

 

I.6)      COBRO POR OCUPACIONES Y ARRENDAMIENTOS ANTERIORES

 

 

En lo que atañe al reparo al cobro por ocupaciones y arrendamientos anteriores, que podrían legalizar, en forma indirecta, situaciones irregulares, amén de que no fue objeto de consulta, compete a la Junta Directiva  del Inder revisar su procedencia.

 

I.7) SINTESIS

 

            En síntesis, el Inder tiene competencia para administrar y dar en arrendamiento (concesión) la franja fronteriza sur.  En la franja fronteriza norte sólo podrá dar los “arrendamientos” en el sector de Peñas Blancas que la Ley 7774 le faculta (ver respuesta a la cuarta pregunta).

 

Antes de dar en arrendamiento (concesión) terrenos en ambas franjas fronterizas, el Inder ha de tener en cuenta la clasificación de los terrenos dispuesta en el artículo 15 de la Ley 7575 (en relación con la Ley 9036, art. 42 incs. a), así como los regímenes y competencias especiales que pueden ser de aplicación en zona marítimo terrestre, reservas indígenas, etc.

 

 

    II.            SUPUESTO DE INCOMPETENCIA DEL INDER PARA ADMINISTRAR LAS FRANJAS FRONTERIZAS

 

 

SEGUNDA: ¿De determinarse que no es el INDER competente:

 

a) ¿Cuál es el Órgano competente para administrar la franja o zona fronteriza norte y sur?

 

b) ¿Si son válidos los contratos de arrendamiento que se han otorgado bajo la administración de INDER en dicha Zona?

 

Como la contestación dada a la primera interrogante es contraria al supuesto de que parte esta pregunta, su respuesta en torno a la franja fronteriza sur, carece de interés.  En la franja fronteriza norte, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico lo administra el Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Leyes 7575, art. 13, pfo. 2°; 7554, art. 32, pfo. 2°; 7788, arts. 22 y 28; 7317, art. 82, pfo. 2°; Decreto 22962/1994, art. 3°).  La competencia que tiene el Inder según la Ley 7774 se tratará al responder la cuarta pregunta.

 

En cuanto a determinar si son válidos todos y cada uno de los contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto en la franja fronteriza, cuyos términos se desconocen, cabe recordar que los casos concretos no son consultables a la Procuraduría, la que no sustituye a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias. (Ley 6815, art. 5° y jurisprudencia administrativa que lo informa). El Inder está inhibido para otorgar “arrendamientos” dentro el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Biológico después de su creación, lo que contravendría la regla de la competencia, con los vicios legales consiguientes. (Ley General de la Administración Pública, art. 129; dictamen C-146-2008).  

 

 

3. “ARRENDAMIENTOS” Y TITULACION EN FRANJA FRONTERIZA

 

TERCERA PREGUNTA:

 

a) ¿Si el Inder tiene la potestad de otorgar contratos de arrendamientos en esas zonas fronterizas? 

 

b) ¿Si la potestad del Inder de otorgar contratos de arrendamiento en zonas fronterizas se extiende a predios con vocación comercial o habitacional o sólo se limita a los predios con vocación agrícola?

 

c) ¿Si puede el Inder titular a nombre de terceros, de acuerdo al cumplimiento de la Ley N° 2825, las zonas fronterizas?

 

 

III.1)   “ARRENDAMIENTOS” EN FRANJAS FRONTERIZAS  POR EL INDER

 

Según se anotó (pto. I.5), la respuesta es afirmativa a la pregunta de si el Inder puede otorgar contratos de “arrendamiento” en las franjas fronterizas, con las siguientes salvedades:

 

1) Como principio general, aplicable en todo el país,  previo a enajenar o dar en arrendamiento terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, el Inder, debe contar con la clasificación del MINAE, en la que se indique que el inmueble está fuera de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes: áreas silvestre protegidas y los bosques y terrenos forestales enlistados en el artículo 13 de la Ley 7575, en relación con el 15 ibid; y 42  inciso a, de la Ley 9036. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 16975/2008, cons. IV, y 7934/2013, cons. III. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VI, sentencias 2166/2010, cons. IV, y 47/2015, cons. VIII. Dictamen C-321-2003 y C-297-2004, entre otros). 

 

2) El Inder no administra las áreas demaniales de la zona marítimo terrestre, las que están a cargo de las municipalidades, salvo las del Patrimonio Natural del Estado que comprenda, las cuales administra el SINAC-MINAE. (Ley 6043, art. 3° y Ley 7575, art. 13, pfo. 2°). Ténganse en cuenta las dos secciones (zona pública y zona restringida) y todos los bienes que conforman la zona marítimo terrestre: islas e islotes marítimos, manglares, rías, esteros, etc.

 

3) La administración de la franja fronteriza norte, se tratará en la respuesta a la cuarta pregunta.

 

4) Tienen también un régimen especial las reservas indígenas, que son inalienables e imprescriptibles, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan y se rigen por su propia normativa: Ley 6172/1977, su Reglamento, Decreto 8487/1978, Decreto 13568/1982 y normas de Derecho Internacional, Convenios de la OIT 107 y 169, ratificados por Leyes 2330/1959 y Ley 7316/1992, etc.

 

“Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Montezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 18836/2014, cons. III. El destacado es nuestro).

 

 

III.1.1)            ARRENDAMIENTO EN PREDIOS CON VOCACION COMERCIAL Y HABITACIONAL O SÓLO AGRÍCOLA

 

 

Para contestar la pregunta de si el Inder puede otorgar arrendamientos en terrenos de vocación comercial y habitacional o sólo agrícola dentro de la franja fronteriza sur, es necesario repasar los antecedentes de la Ley 9036, lo pretendido por ésta en el particular, así como algunas de sus normas y otras de desarrollo. En la zona fronteriza norte el Inder ha de estarse a lo dispuesto por la Ley 7774, artículo 3° (respuesta a la cuarta pregunta).

           

El desarrollo rural excede el campo agrícola. En el Seminario “El Desarrollo Rural Territorial como Política de Estado”, que se realizó en diciembre del 2008, para el análisis del Proyecto de Ley de Transformación del IDA en Instituto de Desarrollo Rural, se aclaró que “…lo rural es más amplio que lo agrario…”. (Francisco Amador. La creación del INDER es un acierto. Salvador Quirós Conejo, otrora Presidente de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, Asamblea Legislativa. Desarrollo sostenible para las zonas rurales. Memoria de ese Seminario). La entonces Gerente General del IDA, como principales novedades del Inder puntualizó: “Promoverá el desarrollo rural, no solo el agrario. (…) Promoverá el desarrollo de proyectos, comprará tierras para proyectos e intervendrá en todo el proceso”, etc. (Annie Saborío Mora. El Proyecto de Ley INDER.  Memoria de ese Seminario).

 

El Inder dota de tierras como parte de los bienes productivos de una empresa, individual o colectiva, bajo las modalidades de arrendamiento o asignación, en función de proyectos productivos o de servicios “para el desarrollo rural territorial, proyectos de interés social y comunal”, que han de atender a los fines de la Ley 9036 y prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Rural Territorial (PDRT) del respectivo territorio. (Ley 9036, arts. 45, 46 persona física incs a y d; jurídica inc. b, 50, 58, 60 incs. a, b, y c; 15 incs. d y e. Decreto 38975, arts. 1°, inc. q, 28, 29, 34, 38, 40 inc. a, 41, 42, 43, 46.1 y 47).

En la exposición de motivos del Proyecto que originó la Ley 9036, expediente N° 17.218 (Gaceta N° 89 del 11 de mayo del 2009 (págs. 24 y 25), retomada en el Dictamen Afirmativo Unánime de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales (págs. 2 a 4), Asamblea Legislativa, entre las deficiencias notables del IDA se resaltó “un enfoque concentrado exclusivamente en lo agrario, dejando de lado la nueva dinámica económica y social de los territorios rurales, caracterizada por la diversidad de actividades productivas y de servicios (…)”. El Proyecto transforma la institucionalidad con una nueva visión de desarrollo rural, articulado alrededor de tres ejes: el productivo, el institucional y el territorial. En el eje productivo “el acceso a la tierra debe verse como un medio y no como un fin, por lo que la entrega de tierra se realizará bajo la modalidad de arrendamiento, como figura fundamental y prioritaria y, en forma excepcional, en la forma de adjudicación de tierras en propiedad a proyectos de vivienda y proyectos comunales. Todas las adjudicaciones deben estar ligadas a la existencia de proyectos productivos o de servicios de utilidad comunitaria, que generen empresas o las consoliden (…)”. “En el eje territorial se reconoce la diversidad del medio rural del país….”.

El impulso a la diversificación productiva del medio rural, en forma sostenible, económica, social y ambiental, considerando su multifuncionalidad y sus potencialidades productivas, es uno de los objetivos del desarrollo rural y del Fondo de Desarrollo Rural, dependencia técnica del Inder. (Ley 9036, arts. 5°, inc. i, j y k; 39, pfo. primero; 74, inc. e).

El Inder es “la institución del Estado especializada en el desarrollo rural territorial” (Ley 9036, art. 1°) o “proceso integral en materia económica, social, cultural e institucional, impulsado en un territorio rural (…)” (ibid, art 3 inc i). Por éste se entiende la “unidad geográfica dedicada al desarrollo de actividades agrarias y no agrarias (Decreto 38975/2015, art. 1°, inciso y). Decreto 38184/2014, art. 2°, inc. r, en relación con la Ley 9036, arts. 8 inc. b y 13): Las actividades comerciales forman parte de las no agrarias, que comprende la multifuncionalidad de los territorios rurales, a tomar en cuenta por el Inder para fomentar su diversificación económica (Ley 9036, arts. 3°, incs b, d y l; 5, inc i; art 3 inc b; 9° in fine, y 15 incs b y d).

El comercio es una de las actividades a financiar por el Sistema de Crédito Rural (SCR), con recursos del Fondo de Desarrollo Rural, dependencia técnica del Inder, para promover y ejecutar proyectos en los territorios rurales. Sujetos de crédito del SCR son las personas físicas o jurídicas, sin ánimo de lucro, a las que ese Instituto les haya hecho una dotación de tierras, en cualquiera de sus modalidades. (Ley 2825, art. 140; Ley 9036, art. 76; Decreto 38975, arts. 100, 101, 107  inc. f, y 108 inc. k).

 

De ordinario, el destino final de los actividades productivas es la comercialización. (Ley 9036, arts. 3° incs. d, j, ñ, q; 5 inc. c, k, ñ, o; (9 pfo final); 15 inc. d; 79 incs. d y f; Decreto 38975, arts. 28 incs. a, b, c; 44, pfo primero;

 

El Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas, 010 del 28/4/2008, que aprobó la Junta Directiva del IDA, autoriza el “arrendamiento” en franja fronteriza para uso comercial, habitacional y mixto (arts. 6° incs. g y k; 7°, 16 y 31).

 

(Acerca de la potestad normativa del Instituto, vid. art. 179, Ley 2825. SALA CONSTITUCIONAL, votos 2063/2007, cons. XIV, y 1963/2012, cons. VII).

           

En lo que hace a la vivienda, la Ley 2825 contempla la vivienda rural como potestad discrecional de apoyo por el Instituto en los programas de dotación de tierras, previa coordinación con el INVU (arts. 57 y 70, en relación con el 47, 136 inc g, 156 ss). (El Instituto puede otorgar en arrendamiento terrenos en la franja fronteriza, sur, para el desarrollo de la actividad agraria o uso habitacional de las poblaciones rurales existentes en las zonas. TRIBUNAL AGRARIO, voto 664-C-2014, cons. V).

 

En los gestores del Proyecto de Ley Inder, se dijo, privó la idea de la adjudicación excepcional de tierras en propiedad para proyectos de vivienda, dentro del régimen de dominio privado.

En la Ley 9036 la vivienda rural es un componente de los asentamientos campesinos, uno de los servicios con que debe contar la población rural en los procesos de desarrollo, y delega a un reglamento específico establecer las condiciones de dotación de lotes para vivienda a las familias rurales. (art. 3 inc. e; 5 inc. j; art 16 inc  m; 63 y 64; Decreto 38975, art. 47). En los asentamientos humanos “el Inder otorgará títulos de propiedad de forma ágil a los beneficiarios, con el propósito de favorecer el acceso a los servicios de vivienda…” (art. 65 in fine).

 

“El Inder mantendrá sus funciones en los asentamientos hasta el vencimiento de las limitaciones establecidas y el pago de las deudas” (Transitorio III).

 

De algunas normas de la Ley 9036 y su Reglamento se desprende que el modelo de asignación de tierras comporta la transmisión del dominio, con limitaciones y causales revocatorias (arts. 62, 65 in fine, 66, 67 y 69; Decreto 38975, art. 47.5).

 

                 En la franja fronteriza norte, el Inder puede dar “arrendamiento” (concesión) de terrenos urbanos, construidos o no, en el área segregada del Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. (Ley 7774, art. 3°).

 

El Inder, en aplicación del objeto de la Ley 9036 (ver art. 4°) y cumplimiento de los fines que ésta se propone alcanzar, ha de guiarse, entre otros, por los principios orientadores de la función social de la propiedad (utilidad social y económica, según su vocación), territorialidad, desarrollo humano e integralidad, la que concibe el desarrollo como un proceso multidimensional y multisectorial.

 

En suma, el desarrollo de los territorios rurales envuelve el servicio de vivienda y el ejercicio de actividades comerciales. En la franja fronteriza sur y sector de Peñas Blancas, área segregada del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo, el Inder puede otorgar arrendamientos (concesiones) en terrenos de vocación comercial y habitacional, conforme a los términos de la Ley 9036 y su Reglamento.  Es entendido que no podrá otorgar asignación de tierras en propiedad en espacios de dominio público.

 

 

III.2)     TITULACION DE LA FRANJA FRONTERIZA POR EL INDER

 

Es clara la invalidez de titular, otorgar títulos de dominio privado en los terrenos inalienables de la franja fronteriza estatal (sur y Peñas Blancas), cuya propiedad particular no se había consolidado antes de su primera afectación a dominio público, con ancho no menor de dos kilómetros: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10), Ley 1455/1952 (art. 1°) y Ley 2825, art. 7 inc. f. Dictamen C-146-2008. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. XII in fine).  El Inder no podría dar títulos de propiedad a terceros sobre esos terrenos.

“La titulación de inmuebles integrantes del demanio, al decir de la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia N° 2007-02063, cons XII, desconoce las características esenciales de esos bienes y quebranta lo dispuesto en el artículo 262 del Código Civil, los cuales hacen que sea “absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado”. (Dictamen C-146-2008, pto. III.3)

 

“(…) es evidente que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la titulación, en los términos que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público situados en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la propiedad que los incorpore”. El Instituto “no debe realizarlos, ni los que sean objeto de inmuebles demaniales que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el artículo 13, en relación con el 14, de la Ley Forestal. (Dictamen C-321-2003, entre otros)”. (Dictamen C-146-2008, pto. IV)

“Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda, o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen C-321-2003)”. (Dictamen C-146-2008, pto V.2).

“La Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras”. (Dictamen C-321-2002, pto. VI.1).

“Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA CONSTITUCIONAL (sentencias 2988-99, 8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 7599, la Ley 7599 en su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas” (Dictamen C-146-2008, pto. V).

“La SALA CONSTITUCIONAL, en la sentencia N° 2007-02063, cons. XIV, al anular el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario el 10 de setiembre del 2002, hizo ver que la Ley 2825 en modo alguno faculta a ese Instituto a realizar proyectos de titulación en las reservas nacionales, sino a promover “la tenencia de la tierra para fines exclusivamente agrícolas (artículo 1° de la Ley de Tierras y Colonización), mediante los contratos de adjudicación de tierras, como lo señaló esta Sala en sentencia número 2006-1806” (considerando XV)”. (Dictamen C-146-2008, pto III.2)

“(…) la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 4587-97, cons. IV.“ Ver también del TRIBUNAL AGRARIO, los votos 1198-F-10 y 339-2014).

En igual sentido se pronunció la Procuraduría, al tratar el tema de la ilicitud de titulación administrativa de terrenos demaniales en la franja fronteriza sur, en el dictamen C-146-2008, punto III:

 

“El trámite de la titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través de las diligencias de información posesoria.  ”Esta –dijimos en el dictamen C-321-2002 constituye una actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de un título inscribible en el Registro Público de la Propiedad sobre una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él, no la tiene inscrita, adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámites legales. Ley de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts.  (…)

 

“La usucapión es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. "La Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible" (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de 1988 y mismas resoluciones antes anotadas).

 

“En el dictamen C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo, no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la ley". (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 243-90, cons. XVII, 094-90, 119-91 y 96-94). (…)

“La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización”, con arreglo a la Ley 2825.  En la Ley 9036 las modalidades de dotación de tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa, son el arrendamiento y la asignación”.

La Dirección de Asuntos Jurídicos del Inder refiere que en la Opinión Jurídica OJ-027-2005 se señaló que la titularidad de las franjas fronterizas no la tiene el IDA, el que no podía otorgar títulos a particulares en las mismas hasta tanto el Estado no se las traspase por ley (pg. 53).  Se aclara que con esta última expresión lo que la Procuraduría quiso indicar es que el IDA, hoy Inder, no puede otorgar títulos de propiedad a particulares en áreas de la franja fronteriza sur de dominio público estatal sin una ley previa que la desafecte y le traspase el dominio con ese fin.

 

 

4. COMPETENCIA DEL INDER PARA OTORGAR  “ARRIENDOS” EN EL ÁREA SEGREGADA DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE, EN LA FRONTERA NORTE

 

 

CUARTA: ¿Si el INDER mantiene la competencia otorgada por la Ley N° 7774 de realizar arriendos en el área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre y que administra la Municipalidad de la Cruz?

 

 

IV.1)   SEGREGACION DE TERRENOS DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO COSTA RICA-NICARAGUA

 

El Decreto Ejecutivo 22962/1994, que reformó el 23248/1994, declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre, sujeto al régimen especial que le es propio y bajo administración del MINAE (arts. 1° a 3°), al corredor biológico conformado por los terrenos de la franja fronteriza norte, de dos mil metros de ancho, desde Punta Castilla, en el Mar Caribe, hasta Bahía Salinas, en el Océano Pacífico, excepto los que tuvieren título de propiedad privada legítimamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad. 

 

La Ley 7774/1998 segregó de ese Refugio, terrenos del área de aduanas, migración y comercio, para el mejor control y planificación de la zona fronteriza de Peñas Blancas, importante sitio de tránsito de personas, vehículos y mercaderías, con incremento del desarrollo e instalación de Oficinas públicas. La disminución de cabida del Refugio contó con dictamen técnico favorable del Ministerio del Ambiente y Energía, por no afectar ningún ecosistema de especial interés.

 

El área objeto de segregación del Refugio se identificó mediante coordenadas y un plano que levantó el Instituto de Desarrollo Agrario, por medio del Topógrafo Víctor Hugo Montero Vallejos, libreta 5-2487, en noviembre de 1992  (Ley 7774, art. 1°, expediente legislativo 12.815, folio 127). Ese plano consigna los diversos usos existentes: infraestructuras y casetas de Control de Aduana, Ministerio de Salud, MAG, Dirección General de Migración, Banco de Costa Rica, puestos de la GAR y Cortel, oficinas del ICT, agencias aduanales privadas, casas y sodas particulares, restaurantes, servicios sanitarios públicos, etc.

 

 

IV.2) ADMINISTRACIÓN Y ARRENDAMIENTOS EN EL ÁREA SEGREGADA

 

 

En el dictamen C-250-2008 se explicó que, en su redacción original, el Proyecto de Ley (art. 2°) otorgaba al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de la zona segregada, “con fundamento en el Reglamento de Arrendamientos”, que aprobó su Junta Directiva en sesión 41-88, del 31 de mayo de 1988, así como la posibilidad de dar arrendamientos dentro de la misma y títulos de propiedad (art. 3°), conforme a la Ley 7599, de titulación múltiple de tierras en reservas nacionales por el IDA.  Ello por recomendación del entonces Director de Asuntos Jurídicos del IDA, en Oficio que su Presidente Ejecutivo presentó a la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, al contestar la audiencia sobre el expediente legislativo 12.815, y que ésta aprobó, vía moción.

En el seno de la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena se aprobaron sendas mociones, una para atribuir la administración de la zona segregada a la Municipalidad (de La Cruz), la que podrá dar en concesión la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas (art. 2°); y otra para suprimir la frase que permitía otorgar títulos de propiedad, por tratarse de una zona inalienable, y sustituirla por “terrenos urbanos construidos o no” (art. 3°).

Con esas modificaciones y el descuido de la Comisión Permanente Especial de Redacción, que trasladó al inicio del artículo 3° la parte final, referente a la Ley 7599, quedaron aprobadas las normas en vigor, que reflejan ambigüedad. Lo lógico es que el ente administrador de un área de dominio público sea el encargado de otorgar concesiones de uso del suelo urbano, más aún si le compete la planificación territorial. La remisión a la Ley 7599, que regulaba el procedimiento de titulación múltiple de tierras en las reservas nacionales por el IDA, declarada inconstitucional (sentencia 8560/2001, Sala Constitucional) está de más y debió eliminarse junto con la frase que autorizaba a otorgar títulos de propiedad en los terrenos inalienables de la franja fronteriza, sin que afecte el resto del enunciado normativo. En el dictamen C-250-2008 se sugirió al IDA, hoy INDER, gestionar la presentación de un nuevo Proyecto de Ley para normar en forma más coherente la administración y el otorgamiento de concesiones en el área segregada en la Ley 7774, y en la situación actual coordinar con la Municipalidad lo relativo a los “arrendamientos”, a efecto de que no se frustren los fines de esa Ley en  orden a la planificación y desarrollo turístico de la zona. Igual iniciativa puede promover la Municipalidad de La Cruz.

Entretanto no se produzca una enmienda legislativa, ateniéndonos a las normas vigentes de dicha Ley, la Municipalidad de La Cruz administra los terrenos del área segregada del Refugio y puede concesionar la prestación de los servicios o la realización de actividades productivas (art. 2°), y el INDER puede dar en “arrendamiento” (concesión) los terrenos urbanos, construidos o no. (A partir de la Ley 9036, art. 14, toda disposición legal que haga referencia al Instituto de Desarrollo Agrario deberá leerse como Instituto de Desarrollo Rural).

 

En el dictamen C-091-2009 se aclaró que la Municipalidad de La Cruz sólo administra el área descrita en el artículo 1° de la Ley 7774; no otras zonas con iguales características omitidas por el legislador al dictarla, las que, de encontrarse dentro del Refugio, en los dos kilómetros contiguos a la línea fronteriza con Nicaragua, las administra el MINAE (SINAC).

 

IV.3)   PUESTO FRONTERIZO LAS TABLILLAS Y TERRENOS EN USO DEL MAG PARA LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE IMPORTACIONES DE ANIMALES, VEGETALES Y SUS PRODUCTOS

 

También ha de tenerse presente que:

 

1) La Ley 8803/2010 segregó del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, según levantamientos topográficos incorporados al expediente legislativo No. 17244, con que se tramitó el Proyecto, un área de ciento veintiún mil doscientos treinta y siete metros con veintitrés centímetros cuadrados, dividida en dos sub-áreas o lotes, y la dio en administración de la Municipalidad de Los Chiles. Se destinó “exclusivamente a la instalación y operación de las instituciones del Estado prestadoras de los servicios públicos requeridos para la adecuada operación del puesto fronterizo”, aduanal y migratorio (arts. 1° y 2°). Lo anterior, explica el Reglamento a esa Ley, Decreto 38628/2014, como parte de los compromisos de los acuerdos adoptados entre Costa Rica y Nicaragua en los años 1991 y 2008.

 

Contra la Ley 8803 y el Decreto 38628 se interpuso una acción de inconstitucionalidad (expediente N° 15-006655-0007-CO de la Sala Constitucional).

 

 3) Con base en la facultad que confiere el art 7, inciso f, de la Ley 2825 al Estado, de conservar bajo su dominio los terrenos comprendidos en la zona de dos mil metros de ancho contigua a las fronteras, por Decreto N° 20178-MAG/1990, se otorgó al Ministerio Agricultura y Ganadería el uso de dos  terrenos de la franja inalienable fronteriza con Nicaragua, en Peñas Blancas, que miden 6.908,45 y 6.241,45 metro cuadrados, para realizar las actividades que se le encomiendan por ley en prevención y control de las importaciones de animales, vegetales, sus productos y subproductos, con construcción de la infraestructura básica.

 

 

5. INMUEBLES INSCRITOS AL AMPARO DEL TRATADO ECHANDI-FERNÁNDEZ

 

 

QUINTA: “Con respecto al caso que corresponde a la situación presentada con el Tratado Echandi Montero-Fernandez Jaén en la franja fronteriza sur:

 

a) ¿Constituyen una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas inscritas inicialmente en territorio panameño que pasaron legalmente a formar parte del territorio costarricense como resultado de la definición de límites hecha por el tratado Echandi Montero-Fernández Jaén y que son propiedad del INDER?

 

     b) ¿Puede el INDER traspasar a terceros esos inmuebles?

 

c) En caso afirmativo, ¿cómo puede el Inder asegurarse que dichos traspasos a terceros no comprende (n), en todo o en parte, terrenos del dominio público de la Franja Fronteriza Sur, incluido el Patrimonio Natural del Estado?”.

 

 

V.1) RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD POR CAMBIO DE JURISDICCION INTERNACIONAL EN EL TRATADO ECHANDI-FERNANDEZ

 

A través de la historia, la línea limítrofe sur no estuvo bien definida y fue motivo de tensiones y conflictos, primero con Colombia y después con Panamá, al independizarse en 1903, así como de intentos fallidos para fijarla mediante diversos instrumentos internacionales, incluidos arbitrajes. Las disputas culminaron con la Guerra de Coto en 1921, entre Costa Rica y Panamá, seguida de dos décadas de indefinición, hasta que la amistad entre los Drs. Arnulfo Arias Madrid y Rafael Angel Calderón Guardia facilitó la solución definitiva al problema limítrofe, durante el gobierno de ambos mandatarios.

            (Cfr., entre otros: ACOSTA RAMÍREZ, JORGE ARTURO. Antecedentes históricos del tratado de límites entre Costa Rica y Panamá. La República. Suplemento, 19/5/1992, pg 6. MURILLO JIMENEZ, HUGO: La controversia de límites entre Panamá y Rica y la intervención de los Estados Unidos. 1880-1903. UCR. Revista de Ciencias Sociales N° 32, pgs. 21-36. Descripción de la Guerra de Coto en 1921 En: https://es.wikipedia.org/wiki/Guerra_de_Coto. PEREIRA JIMENEZ, BONIFACIO. Historia de la Controversia de Límites entre Panamá y Costa Rica.  Revista Lotería N° 82, setiembre 1962, pgs 7 a 26. Panamá. Disponible en http://200.46.254.138/legispan/pdf_lnb/1960_LNB/1962_LNB/1962_082_LNB.pdf. OTTO SALAS MURILLO. Las vertientes literarias de la guerra de Coto. Semanario UCR, 24 de setiembre del 2014). Smith W., David A. La frontera Panamá-Costa Rica: relaciones económicas y sociales. Revista Estudios Sociales Centroamericanos, enero-abril de 1986, pgs 65-71. Frontera entre Costa Rica y Panamá, en https://es.wikipedia.org/wiki/Frontera_entre_Costa_Rica_y_Panam%C3%A1).

Según Smith W. (art. cit., pg 65), en el arreglo limítrofe que se logró para la firma del Tratado, Panamá cedió 2.368 hectáreas a Costa Rica y recibió a cambio 2.032 hectáreas, adquiriendo Costa Rica derechos en la zona de los Cotos, y Panamá una contraparte del Valle del Río Sixaola.

El Tratado limítrofe entre Costa Rica y Panamá se suscribió el 1° de mayo de 1941, en la ciudad de San José, por el entonces Canciller, Alberto Echandi Montero, y el embajador de Panamá en Costa Rica, Ezequiel Fernández Jaén, como Plenipotenciarios Especiales.  El Poder Ejecutivo de Costa Rica, en Decreto N° 8 del 2 de mayo de 1941, “por estar conforme con las instrucciones dadas al Plenipotenciario”, pasó el Tratado a aprobación de la Asamblea Legislativa. Se aprobó por los Congresos de ambos países el 20 del mismo mes (Costa Rica, Ley N° 12/1941; Panamá, Ley 51/1941). El canje de las ratificaciones del Tratado de Límites entre los dos países tuvo lugar en la ciudad de Panamá, el 27 de mayo de 1941, entre el Canciller panameño, Raúl de Roux, y el Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Costa Rica, Enrique Fonseca Zúñiga, con levantamiento de acta.

El Tratado, con el rango que le confiere el artículo 7° constitucional, fija los puntos del recorrido del límite fronterizo (Art. I); otorga  un plazo de dos meses, siguientes al canje de las ratificaciones, para la señalización y amojonamiento sobre el terreno de la frontera convenida, por dos Comisiones Mixtas, que nombrarían los Gobiernos, bajo asesoría de la persona que designara el Presidente de Chile, a solicitud de partes (Art. II); y garantiza el derecho a la libre navegación para las dos Repúblicas en el Río Sixaola, a perpetuidad, en idénticas condiciones y sin limitación o gravamen, entre puntos definidos (Art. V).  En lo que interesa, el Artículo VI dispuso:

“Los derechos reales adquiridos de acuerdo con las leyes respectivas, en cualquiera de las regiones que en virtud de este Tratado deben pasar a la jurisdicción del otro país serán cumplidamente respetados y amparados por las autoridades del país en donde quedaren situados”.

La norma establece el reconocimiento y protección, por los Estados signatarios, de los derechos reales inmobiliarios y, en especial, el de propiedad, legítimamente adquiridos por particulares, personas físicas y jurídicas, que hallándose situados en territorio de uno de ellos, pasan, total o parcialmente, a formar parte de la jurisdicción del otro, como consecuencia de la línea divisoria fijada entre ambas naciones, lo cual está en consonancia  con el artículo 45 constitucional.

La Constitución reafirma ese Tratado, en el artículo 5°:

“(…) Los límites de la República son los que determina el Tratado Cañas-Jerez de 15 de abril de 1858, Tratado de Límites entre Nicaragua y Costa Rica (…), y el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén de 1º de mayo de 1941 en lo que concierne a Panamá”.

 

            (Acerca de la definición del límite de la frontera de Costa Rica-Panamá, demarcación con hitos fundamentales instalados entre 1941 y 1944, información cartográfica y geodésica disponible en el Instituto Geográfico Nacional, la oficialización del Acta General Comisión Mixta Demarcatoria de Límites Costa Rica-Panamá, del 15 de setiembre de 1944, vid.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 245/2013).

 

V.2) RESPUESTAS A LAS INTERROGANTES DEL PUNTO 5

 

V.2.1) INMUEBLES REGIDOS POR EL TRATADO ECHANDI-FERNÁNDEZ COMO EXCEPCION A LA DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA SUR

 

La Ley 2825, artículo 7, dejó fuera de la declaratoria de demanialidad los terrenos legítimamente sometidos a dominio privado; permanecen inalterados tras la promulgación de la norma (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2463/1995).

Es oportuno aclarar que el dictamen C-146-2008 se emitió a raíz de una consulta del IDA sobre la validez jurídica de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur, circunscrito a los terrenos que siempre han sido parte del territorio nacional, cuya titulación se pretendía, por carecer de título inscrito o inscribible. No abordó, por consiguiente, la situación de los terrenos registrados legalmente en Panamá y a causa del Tratado limítrofe quedaron en el nuestro. En esa ocasión se indicó que el régimen de dominio público estatal de la franja fronteriza (sur), por afectación genérica de la Ley 2825 (art. 7°, inc. f), y otras que le precedieron, sin solución de continuidad, en extensión variable, entre 50 y 2 kilómetros, lo es “sin perjuicio de  los inmuebles incluidos dentro de la misma que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable”, por primera vez. De ahí, el recuento normativo que se hizo.

En ese pronunciamiento, como resumimos en el dictamen C-098-2009, se expresó que por “contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –con el significado que se acotó- realizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen C-321-2003)”.

Se corrige el error involuntario contenido en el último párrafo del dictamen C-098-2009, en el sentido de que el Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, con rango legal (Ley 2/1915), declaró indenunciable “la zona de cincuenta kilómetros –no metros- a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá”.

Además de los terrenos que siempre han estado en suelo costarricense, reducidos legítimamente a dominio privado antes de la primera afectación a dominio público de la franja fronteriza sur, constituyen también una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende,  los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. Son terrenos que desde su origen han sido de propiedad privada, condición con que se incorporaron al territorio nacional y en la que se ha permitido su tráfico jurídico, llegando incluso el propio Estado a adquirir algunos de ellos y a traspasarlos al Instituto de Tierras y Colonización, para que los destinara a Proyectos de Parcelación, como ocurrió en Coto Sur (ver pto. V.3 infra). La afectación a dominio público de la franja fronteriza los excluyó. Recae sobre los terrenos que al momento de emitirse la norma respectiva eran estatales. Esos inmuebles han de considerarse comprendidos dentro de la salvedad de los que estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, que hace la Ley 2825, artículo 7.

Por las importantes funciones públicas que cumple la franja fronteriza, quizá lo conveniente habría sido que al adquirir el Estado, en su capacidad de Derecho Privado (Ley 6227, art. 1°), los terrenos en mención, los hubiera sometido al demanio. Mas no lo hizo así, ni hay norma que afecte a dominio público los que lleguen a pertenecer al Estado y sus instituciones, similar a lo que hace la Ley Forestal, artículo 13, y sus antecesoras.

“En virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito de eficacia), ha de llenarse el trámite registral. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°)” (Dictamen C-146-2008).

 

V.2.2) TRASPASO A TERCEROS DE ESOS INMUEBLES POR EL INDER

 

 

            De lo anotado se sigue que el Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros los inmuebles de su propiedad, que pasaron a formar parte del territorio costarricense por la aplicación del Tratado de límites con Panamá, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas de dominio público. Previo a cualquier acto o contrato dispositivo el Inder deberá someter el inmueble a la calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si  forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.

 

 

V.2.3) FORMA DE ASEGURARSE QUE LOS TRASPASOS NO COMPRENDEN TERRENOS DE DOMINIO PUBLICO DE LA FRANJA FRONTERIZA SUR

 

Habida cuenta de la afectación en bloque a dominio público que tiene la franja fronteriza (sur), con exclusión de la propiedad privada legítima y, en concreto, de la que ingresó al territorio nacional con el Tratado limítrofe, las fincas inscritas a su amparo no pueden aumentar la cabida en perjuicio de aquél, lo cual sería ilícito y absolutamente nulo. El Inder debe cerciorarse, a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales, que el inmueble a traspasar a particulares se ubica dentro de la superficie de la finca madre y no abarca áreas inalienables.  Para resguardar el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes (pto III.1), ha de solicitar de previo la calificación del MINAE-SINAC.

 

 

V.3) FINCAS 8323, 8324 Y OTRAS DEL PARTIDO DE PUNTARENAS

 

En el criterio legal del Inder se mencionan las fincas 8323 y 8324 del Partido de Puntarenas. Luego del estudio de ambas en el sistema de tomos del Registro Público Inmobiliario, se deja constancia de la forma como se adquirieron y llegaron a ser propiedad del ITCO, con transcripción de los asientos, en lo conducente, haciendo énfasis en los aspectos de mayor relevancia (en las numeraciones y fechas se sustituyen las letras por números, para mayor facilidad):

 

 

V.3.1) FINCA 8323

 

(Inscrita en varios tomos:

Asientos 1, 2, 3, 4 /folio 235/  tomo 1239

Asiento 4 /folio 438 /tomo 1239

Asientos 4, 5, 6 /folio 484/ tomo 1239

Asientos 6, 7 /folio 212/  tomo 1398

Asientos 7, 8/ folio 202/ tomo 1398

Asientos 9, 10/ folio 208/ tomo 2075

Asientos 10, 11, 12/ folio 204, tomo 2075

Asientos 13/ folio s/n/ tomo 2577

Asiento 14/ folio 10/ tomo 2577)

 

INSCRIPCION NÚMERO UNO: (Comparecen el Jefe del Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, “debidamente autorizado para el otorgamiento de la escritura”, y el apoderado generalísimo, Reginal Holt Hamen Turnbell, de la Chiriquí Land Company, de Wilmington, Delaware, Estados Unidos. Describe un terreno compuesto de cinco fincas, inscritas a nombre de esa compañía, con números, tomos y asientos, en el Registro de la Propiedad de Panamá, Partido de Chiriquí, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá. Colinda “al norte, en parte con lotes baldíos nacionales; al sur y al este, con la línea fronteriza en medio, propiedades de la Chiriquí Land Company, situada en la República de Panamá”).

 

Los comparecientes “dijeron: (…) que con fecha 19 de septiembre último, el segundo, en el carácter dicho, presentó a la Secretaría de Relaciones Exteriores un memorial en que expresa: que en la región de Chiriquí Viejo, precisamente en donde se acaba de practicar el amojonamiento definitivo de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá, en ampliamiento y ejecución del Tratado de Límites celebrado entre ambos países, aprobado por decreto legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, su representada es dueña y como tal disfruta de la plena propiedad y posesión de las siguientes fincas rústicas inscritas en el Registro de la Propiedad de la dicha República de Panamá, Partido de Chiriquí, que se describen así (…) (fincas números 970, 955, 954, 757, 2637, 2480).

 

…”como prueba de lo expuesto presentó, debidamente autenticadas, certificaciones literales de los asientos de inscripción de cada una de las fincas relacionadas, y además puso a la disposición como documento anexo al Memorial, el plano en el cual consta la localización en el terreno de los mismos inmuebles con indicación en rojo de la línea fronteriza, tal como quedó en esa región fijada por las Cancillerías de ambos países limítrofes, plano que comprueba en forma cierta e indiscutible que, como consecuencia del amojonamiento practicado, las tierras que corresponden a las relacionadas fincas 970 y 955, han pasado totalmente a jurisdicción de esta República, y las demás o sea la 954, la 757, la 2637 y la 2480, por haber sido divididas por la línea fronteriza, pasan a jurisdicción de Costa Rica las porciones que a continuación se describen: lote parte de la finca 954, constante de 586 hectáreas, 5438 m², que linda: Norte, en parte baldíos y en parte la línea fronteriza; Sur, propiedad de la Chiriquí Land Company; Este, la línea fronteriza; y Oeste, con propiedad de la Chiriquí Land Company. Lote parte de la finca 757, constante de 23 hectáreas, 437 m², y linda: al norte, sur y Oeste, propiedad de la Chiriquí Land Company; y este la línea fronteriza. Lote parte de la finca 2637, constante de 22 hectáreas, 4087 m², y linda: Norte, en parte Chiriquí Land Company en parte línea fronteriza; Sur y Oeste, Chiriquí Land Company; y Este, línea fronteriza. Lote parte de la finca 2480, constante de 3087 hectáreas, 8200 m², y linda: Norte, con la Compañía Coronas S.A. en parte y en parte con propiedad de la Chiriquí Land Company; Sur y Este, con la línea fronteriza; y Oeste con propiedad de la Compañía Coronas S.A. Todos estos lotes, tanto los que pasan a jurisdicción de Costa Rica íntegramente como los que constituyen las fracciones antes descritas, con motivo del cambio de jurisdicción, quedan situadas como se dijo al describir la presente finca, y que en esa virtud, en nombre y representación de la citada “Chiriquí Land Company”, propietaria de los inmuebles descritos pidió al supremo Gobierno por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores que, de conformidad con lo ordenado en la cláusula sexta del Tratado de Límites antes citado, se sirviera impartir instrucciones al Jefe del Ministerio Público para que, en representación del Estado, concurriera con él ante notario a hacer los otorgamientos necesarios para la debida inscripción en este Registro de los inmuebles referidos anteriormente, tanto por el hecho mismo de haber pasado ellos a jurisdicción de este país a consecuencia del amojonamiento practicado, como porque en esa forma quedan cumplidas las disposiciones recíprocas contenidas en la cláusula sexta dicha, en la cual las altas partes contratadas se obligan a respetar y amparar los derechos reales, de los cuales el de propiedad es por excelencia uno de ellos, en cualquiera de las regiones que en virtud del Tratado deben pasar de una a otra jurisdicción, comprometiendo para ello el honor nacional; y que por oficio número 276 de 6 de octubre último, la Secretaría del Estado en el Despacho de Justicia pasó la anterior solicitud al primero de los otorgantes de la escritura que se dirá para que se sirviera estudiarla cuidadosamente y adoptara el camino que corresponde a su tramitación, y este informó en los términos contenidos en nota número 1021 que textualmente dice: “Jefatura del Ministerio Público. San José 31 de octubre de 1944. Señor Secretario de Estado en el Despacho de Justicia. Su Despacho. Muy estimado señor Secretario de Estado: Me refiero a su atenta nota número 276 de fecha 6 de los corrientes con la que, siguiendo instrucciones del señor Presidente de la República, usted se sirve enviarme, en dos cartapacios diferentes, para su estudio y trámite que corresponda, la gestión formulada ante la Secretaría de Relaciones Exteriores por el señor Reginal H. Hamen, en su doble concepto de apoderado generalísimo de la “Chiriquí Land Company” y de la “Compañía Coronas S.A.”, en la que, con fecha 19 de septiembre último y de acuerdo con la cláusula sexta del Tratado de Límites celebrado entre la República de Costa Rica y la de Panamá y aprobada por decreto legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, el solicitante pide que se inscriban en el Registro de la Propiedad de nuestro país las fincas y partes de fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de Panamá, que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre ambos países han pasado por nuestra jurisdicción.- Realizado un cuidadoso estudio de la documentación aportada y de lo convenido en el pacto limítrofe citado y demás antecedentes legales atinentes, llego a la conclusión de que la solicitud es procedente, y de que para su ejecución se debe de autorizar al Jefe del Ministerio Público para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de dichas compañías solicitantes, los otorgamientos necesarios a efecto de que los inmuebles enunciados se inscriban en el Registro Público de la Propiedad, partido de Puntarenas, en nombre de sus respectivos dueños.- En efecto, de cada una de las fincas referidas se acompañan certificación librada por el funcionario legalmente autorizado en la Oficina del Registro Público de la República de Panamá, comprendiendo todos y cada uno de los asientos ahí inscritos hasta la reciente fecha en que se expidieron tales certificaciones. Todas ellas han sido legal y debidamente autenticadas de modo que no cabe duda acerca de su certeza. En cuanto a la personería del solicitante en su doble carácter referido, obra en los expedientes certificación de nuestro Registro Público, Sección Mercantil, que acredita la capacidad de representación del compareciente, y la circunstancia de que tales sociedades están a derecho en nuestro país. (…). Es muy posible también que se haga reunión de fincas de lo que a cada compañía queda perteneciendo en territorio costarricense, pues ese es el deseo de tales empresas. A estos respectos me permito manifestar que el plano que me ha sido acompañado como base para la operación, está suscrito por el Ingeniero don Antonio Vestri, que se dice incorporado en Costa Rica; que coincide en sus medidas con lo que expresan los títulos de propiedad; y que según se me informa por las empresas propietarias, va a ser registrado en la Oficina de Catastro de nuestra Secretaría de Fomento. (…)  de usted muy atentamente, Rafael Ortiz C, Jefe del Ministerio Público. Que con vista del anterior informe y de acuerdo con los términos del Oficio número 266 antes referido, la Secretaría de Justicia dirigió al Jefe del Ministerio Público la siguiente nota confiriéndole la autorización respectiva para el otorgamiento de la escritura que se inscribe: “Secretaría de Justicia.- Número 295.- San José, Costa Rica, 7 de noviembre de 1944. Señor Jefe del Ministerio Público, Su Despacho. Con instrucciones del Señor Presidente de la República y de acuerdo con el informe favorable enviado por usted, me dirijo a usted con el objeto de autorizarlo expresamente para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de la “Chiriquí Land Company” y la “Compañía Coronas S.A.”, los otorgamientos necesarios para la inscripción en el Registro Público de los inmuebles a que se refieren las diligencias promovidas por dichas compañías, y cuyos documentos acompañan a la presente nota. Muy atentamente. Julio Acosta, Secretario de Estado”, y que el primero en virtud de la autorización que se le otorgó en la nota número 295 antes transcrita, y el segundo con la personería dicha, con el objeto de que los inmuebles antes descritos que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá han pasado a esta jurisdicción, se inscriban en este Registro, en acatamiento de lo dispuesto en la cláusula sexta del Tratado de Límites ya mencionado, puedan por estar contiguos, reunirlos como en efecto los reúnen, formando la finca antes descrita, estimada en ₵ 867, 516.⁰⁰, la que según plano recientemente levantado por el ingeniero José Fabio Lóngora, debidamente catastrado, del cual viene agregada copia al testimonio de la escritura que se dirá, mide: 5625 hectáreas, 7838 m².  Así consta de escritura otorgada en esta ciudad a las 14 del 11 del mes en curso parte los notarios Porfirio Lóngora Umaña y Félix Ortiz Céspedes, según testimonio presentado a este Registro a las 14 del 13 del corriente; asiento 960, tomo 188 del diario. San José, 16 de noviembre de 1944”. 

 

Tomo: 1398

Folio: 202

INSCRIPCIÓN: 8

 

[Pasa al folio 208 tomo 2075]

 

Un lote parte de la porción norte de esta finca, constante de 517 hectáreas, 2242 metros 65 dm2, ha sido inscrito por separado al folio 385, tomo 2075, formando la finca número 18303, por venta a el (sic) Instituto de Tierras y Colonización. El resto reservado se describe así: terreno dedicado a la agricultura. Sito: en la Cuesta, distrito tercero, cantón Golfito, de Puntarenas, dividido en tres  porciones (…). 

 

 

Tomo: 2577

Folio: 10

INSCRIPCIÓN: 14

 

…) “El presente resto de finca pertenece a la COMPAÑÍA BANANERA DE COSTA RICA”, la que representada por su apoderado generalísimo y especial, Carlos Enrique Roesch Dávila, lo vende, junto con cuatro fincas más, al Estado, representado por el Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla “autorizado para efectuar esta operación en oficio número 4924 del 29 de agosto de 1975 del Ministerio de Gobernación. Dueño ya el Estado del presente resto de finca, por tercer escritura que se dirá, representando el señor Tosi (sic) Bonilla al Estado traspaso gratuitamente el presente resto de finca al INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN”, representado por su Presidente Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma, “autorizado para aceptar este traspaso en acuerdo tomado por la Junta Directiva de este Instituto en artículo 5°, sesión 2007 del 25 de agosto de 1976” y “el señor Tosi (sic)  Bonilla fue autorizado para ese operación en oficio número 001245 de fecha 3 de septiembre de 1976 del Ministerio de Gobernación. Este traspaso se hace en cumplimiento de la ley número 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas, cuyo inmueble será destinado al Proyecto de Parcelación de Coto Sur”. Así consta de 3 escrituras otorgadas en San José, ante el Notario Enrique Ocampo Vargas, según testimonios presentados al Diario del Registro bajo los asiento 2482, tomo 304; 14082, tomo 311, 14078, tomo 311. Octubre de  1978.

 

 

 

            V.3.1.1) DICTAMEN 002-1976

 

Respecto de la finca 6-8323, la Procuraduría, en dictamen 002  del 08/01/1976 (2-PA-76) consideró:

“El 15 de octubre de 1971, el Instituto de Tierras y Colonización adquirió de la Compañía Bananera de Costa Rica un inmueble situado en la Cuesta, distrito segundo, cantón décimo de la provincia de Puntarenas, divido en dos porciones: uno, con una medida de 38 hectáreas, 8092 metros, 84 decímetros cuadrados, y otro, de 478 hectáreas, 4349 metros, 81 decímetros cuadrados, inscrito en el Registro de la Propiedad, Partido de Puntarenas, al tomo 2075, folio 385, finca N° 18303, asiento I.

            El inmueble se formó de la segregación de un lote del resto de la finca N° 8323 inscrita por primera vez a nombre de la Chiriquí Land Company, el 16 de noviembre de 1944. Esta inscripción se hizo en aplicación a lo dispuesto en la Cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá de fecha N° 12 de 20 de mayo de 1941 (…). Dicho inmueble se inscribió previo estudio cuidadoso del Ministerio Público y con la debida autorización extendida por el Ministerio de Justicia de ese entonces, según se desprende de los oficios que se indican en la citada consulta.

            El Instituto de Tierras y Colonización adquirió el terreno con el objeto de realizar un asentamiento campesino, y de acuerdo con lo establecido en su propia ley constitutiva, todo con el fin de efectuar el traspaso en propiedad de las parcelas a los respectivos adjudicatarios.

            En cuanto a las razones expuestas por usted en dicha consulta en el título denominado “LA PREMINENCIA DE LOS TRATADOS PUBLICOS”, este Despacho los acoge en todas sus partes, por considerarlo que se ajusta en un todo a las normas legales citadas, pues realmente se debe tomar en cuenta que  (…) al adquirir la Chiriquí Land Company el referido inmueble en el año 1944, lo fue con el dictamen favorable del Ministerio Público y con la debida autorización del Ministerio de Justicia, ya que se hizo con fundamento en lo establecido en la cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá. Además en este caso, es aplicable lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 7° de la Constitución Política (…).

Por otra parte tenemos que el artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización ya citado, establece que son inalienables entre otros, los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá; pero obsérvese que a su vez hace la salvedad en cuanto a los  terrenos que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo.

            En el presente caso se ha demostrado que el Instituto de Tierras y Colonización adquirió el inmueble en el año 1971, legítimamente, el cual ya estaba debidamente inscrito a nombre de la Chiriquí Land Company en el año 1944, sea con anterioridad a la promulgación de la Ley de Tierras y Colonización, cuyos terrenos fueron desafectados a la inalienabilidad en virtud de lo dispuesto en las tantas veces citada Cláusula VI del Tratado de Límites entre Costa Rica y Panamá.

            Por las razones expuestas, en esta  procuraduría considera que el traspaso en propiedad que haga el Instituto de Tierras y Colonización de las parcelas a los beneficiarios del asentamiento campesino, no extraña ninguna violación de la inalienabilidad de los terrenos que forman la zona fronteriza en la República de Panamá, los cuales pueden ser inscritos en el Registro Público”.

            De oficio, se modifica la expresión “desafectados a la inalienabilidad” por “excluidos de la inalienabilidad”. La desafectación es una manifestación del órgano o entidad competente del Poder Público, de sustraer un bien del demanio e incorporarlo al dominio privado, con pérdida del régimen jurídico que lo caracteriza. No puede desafectarse lo que no ha estado antes en el dominio púbico.

Por el acto de desafectación “el bien pierde los atributos de protección que le dota su incorporación al régimen en cuestión (de dominio público), estos son la inalienabilidad, la imprescriptibilidad, la inembargabilidad y la sujeción al poder de policía; con lo cual, regresan al comercio de los hombres, pudiendo ser transformados, embargados, vendidos y traspasados a tercero sin ninguna limitación sobre ellos” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2063/2007, cons. VII).

V.3.2) FINCA 8324.

(Inscrita en los tomos 1239 y 2577.

 

En el tomo 1239 están:                                

 

a folio 243, los asientos 1, 2, 3 y 4.

a folio 478, los asientos 4, 5 y 6

a folio 332, los asientos 6, 7, 8

a folio 444, los asientos 8, 9 y 10

y a folio 332, los asientos 6, 7, 8

 

A tomo 2577, folios 14 y 16, el asiento 10, continuación).

INSCRIPCION NÚMERO UNO: (Comparecen el Jefe del Ministerio Público, Rafael Ortiz Céspedes, “debidamente autorizado para el otorgamiento de la escritura”, y el apoderado generalísimo, Reginal Holt Hamen Turnbill, de la Compañía Coronas, S. A., domiciliada en Panamá. Describe un terreno compuesto de seis fincas rústicas, inscritas a nombre de esa compañía, con números, tomos y asientos, en el Registro de la Propiedad de Panamá, Partido de Chiriquí, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá. Colinda al norte, con baldíos nacionales, en parte, y en otra, de la Compañía Bananera de Costa Rica; sur, con la línea fronteriza en medio, de la Compañía Coronas S. A., situada en la República de Panamá; este, de la Chiriquí Land Company y en parte línea fronteriza en medio de la Compañía Coronas, S. A., situada en la República de Panamá; y oeste, de la Compañía Bananera de Costa Rica y baldíos nacionales).

Los comparecientes “dijeron: que con fecha 19 de setiembre último, el segundo, en el carácter dicho, presentó a la Secretaría de Relaciones Exteriores un memorial en el que expuso: que en la región de Chiriquí Viejo, precisamente en donde se acaba de practicar el amojonamiento definitivo de la línea fronteriza entre esta República y la de Panamá, en cumplimiento y ejecución del Tratado de límites celebrado entre ambos países, aprobado por Decreto Legislativo número 12 de 20 de mayo de 1941, su representada es dueña y como tal disfruta de la plena propiedad y posesión de las siguientes fincas rústicas inscritas en el Registro de la Propiedad de dicha República de Panamá, Partido de Chiriquí, que se describen así (…); (fincas números 750, 967, 914, 919 y 948, adquiridas por su primitivo dueño del Gobierno Nacional de Panamá).  (…) “que como prueba de lo expuesto presentó, debidamente autenticadas, certificaciones literales de los asientos de inscripción de cada una de las fincas relacionadas, y además puso a la disposición como documento anexo al memorial, el plano en el cual consta la localización en el terreno de los mismos inmuebles, con indicación en rojo de la línea fronteriza tal como quedo (sic) en esa región fijada por las Cancillerías de ambos países limítrofes, plano que comprueba en forma cierta e indiscutible que como consecuencia del amojonamiento practicado, las tierras que corresponden a las relacionadas fincas números 750, 967, 914, 919 y 948, han pasado, totalmente a jurisdicción de esta República, y de la última, sea la número 2481, ha pasado una porción de la misma, constante de 1587 hectáreas, 3838 metros cuadrados, y que linda: Norte, Compañía Caronas, S.A.; Sur, línea fronteriza, Este, Chiriquí Land Company en parte la línea fronteriza; y Oeste, terrenos de la Compañía Bananera de Costa Rica; tanto la porción dicha como las cinco fincas antes citadas, que pasan a jurisdicción de Costa Rica, quedan situados como se dijo al describir la presente finca. Y que en esa virtud, en nombre y representación de la “Compañía Caronas, S.A.” propietaria de los inmuebles descritos, pidió al Supremo Gobierno por medio de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que de conformidad con lo ordenado en la Cláusula Sexta del Tratado de Límites antes citado, sirviera impartir instrucciones al Jefe del Ministerio Público para que en representación del Estado concurriera con él ante notario a hacer los otorgamientos necesarios para la debida inscripción en este Registro de los inmuebles referidos anteriormente, tanto por el hecho mismo de haber pasado ellos a jurisdicción de este país a consecuencia del amojonamiento practicado, como porque en esa forma quedan cumplidas las disposiciones recíprocas contenidas en la Cláusula Sexta dicha, en la cual las altas partes contratantes se obligan a respetar y amparar los derechos reales, de los cuales el de propiedad es por excelencia uno de ellos, en cualquiera de las regiones que en virtud del Tratado deben pasar de una a otra jurisdicción, comprometiendo para ello el honor nacional; que por oficio número 266 de 6 de octubre último, y la Secretaría de Estado en el Despacho de Justicia pasó la anterior solicitud al primero de los otorgantes de la escritura que se dirá para que se sirviera estudiarla cuidadosamente y adoptara el camino que corresponde a su tramitación, y éste informó en los términos contenidos en nota número 1021 que textualmente dice: “Jefatura del Ministerio Público.– San José, 31 de octubre de 1944.  Señor Secretario de Estado en el Despacho de Justicia. Su Despacho. Muy estimado señor Secretario de Estado: Me refiero a su atenta nota número 266 fecha 6 de los corrientes con la que, siguiendo instrucciones del Señor Presidente de la República, usted se sirve enviarme, en dos cartapacios diferentes, para su estudio y trámite que corresponda, la gestión formulada ante la Secretaría de Relaciones Exteriores por el Señor Reginald H. Hamer en su doble concepto de apoderado generalísimo de la “Chiriquí Land Company” y de la “Compañía Caronas, Sociedad Anónima”, en la que , con fecha 19 de Septiembre último y de acuerdo con la cláusula sexta del Tratado de Límites celebrado entre la República de Costa Rica y la de Panamá y aprobado por Decreto Legislativo número 12 de 20 de mayo de  1941, el solicitante pide que se inscriban en el Registro de la Propiedad de nuestro país, las fincas y partes de las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de Panamá, que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza entre ambos países, han pasado a nuestra jurisdicción. Realizado un cuidadoso estudio de la documentación aportada y de lo convenido en el pacto limítrofe citado y demás antecedentes legales atinentes, llego a la conclusión de que la solicitud es procedente y de que para su ejecución se debe autorizar al Jefe del Ministerio Público para comparecer ante notario y hacer junto con el personero de dichas compañías solicitantes, los otorgamientos necesarios a efecto de que los inmuebles enunciados se inscriban en el Registro Público de la Propiedad Partido de Puntarenas, en nombre de sus respectivos dueños. En efecto, de cada una de las fincas se acompaña certificación librada por el funcionario legalmente autorizado en la Oficina del Registro Público de la República de Panamá, comprendiendo todos y cada uno de los asientos allí inscritos hasta la reciente fecha en que se expidieron tales certificaciones. Todas ellas han sido legal y debidamente autenticadas de modo que no cabe duda acerca de su certeza. En cuanto a la personería del solicitante en su doble carácter referido, obra en los expedientes certificación de nuestro Registro Público, Sección Mercantil, que acredita la capacidad de representación del compareciente y la circunstancia de que tales sociedades están a derecho en nuestro país. (…) Es muy posible también que se haga reunión de fincas de lo que a cada compañía queda perteneciendo en territorio costarricense, pues es el deseo de tales empresas. A estos respectos me permito manifestar: que el plano que me ha sido acompañado como base para la operación, está suscrito por el Ingeniero don Antonio Vestri, que se dice incorporado en Costa Rica; que coincide en sus medidas con lo que expresan los títulos de propiedad; y que según se me informa por las Empresas propietarias, va a ser registrado en la Oficina de Catastro de nuestra Secretaría de Fomento. (…) de Usted muy atentamente, Rafael Ortiz C., Jefe del Ministerio Público, y que con vista del anterior informe y de acuerdo con los términos del Oficio número 266 antes referido, la Secretaría de Justicia dirigió al Jefe del Ministerio Público la siguiente nota confiriéndole la autorización respectiva para el otorgamiento de la escritura que se inscribe: “Secretaría de Justicia. Número 295. San José, Costa Rica, 7 de noviembre de 1944. Señor Jefe del Ministerio Público, Su Despacho.- Con instrucciones del Señor Presidente de la República y de acuerdo con el informe favorable enviado por usted, me dirijo a usted con el objeto de autorizarlo expresamente para comparecer ante notario y hacer, junto con el personero de la “Chiriquí Land Company” y la Compañía Caronas, Sociedad Anónima”, los otorgamientos necesarios para la inscripción en el Registro Público de los inmuebles a que se refieren las diligencias promovidas por dichas compañías, y cuyos documentos acompañan a la presente nota. Muy atentamente. Julio Acosta, Secretario de Estado”, y que el primero, en virtud de la autorización que se le otorgó en la nota número 295 antes transcrita, y el segundo con la personería dicha, con el objeto de que los inmuebles antes descritos que con motivo de la demarcación definitiva de la línea fronteriza de esta República y la de Panamá han pasado a esta jurisdicción se inscriban en este Registro, en acatamiento de lo dispuesto en la Cláusula Sexta del Tratado de Límites antes mencionado, acuerdan, por estar contiguos, reunirlos, como en efecto los reúnen formando la finca antes descrita, estimada en 1.008.452 colones 25 céntimos, y la que según plano recientemente levantado por el ingeniero José Fabio Góngora, debidamente catastrado, del cual viene agregada copia al testimonio de la escritura que se inscribe, mide: 6485 hectáreas, 2.024 metros cuadrados. Así consta de escritura otorgada en esta ciudad a las 16 del 11 del mes en curso ante los notarios Porfirio Góngora Umaña y Félix Ortiz Céspedes, según testimonio presentado ante el Registro a las 14 y 4 del 13 del corriente; asiento  961, tomo 188 del Diario. San José, noviembre 16 de 1944”. 

 

INSCRIPCIÓN N° 10: “Esta finca pertenece según los asientos 6, 8 y 9 anteriores a la Compañía Bananera de Costa Rica”, la que, representada por su apoderado generalísimo y especial, Carlos Enrique Roesch Davila, “vende el presente resto de finca al ESTADO”, representado por el Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla, “autorizado en oficio número 4924 del 29 de agosto de 1975 del señor Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Gobernación. “Dueño ya el Estado del presente resto de finca” lo ”traspasa gratuitamente” (…) “al INSTITUTO DE TIERRAS Y COLONIZACIÓN”, representado por José Manuel Salazar Navarrete, Presidente Ejecutivo con facultades de apoderado generalísimo sin limitación de suma, “autorizado para aceptar este traspaso en acuerdo tomado por la Junta Directiva de ese Instituto en artículo 5°, sesión 2007 del 25 de agosto de 1976”, y “el señor Tosi Bonilla fue autorizado para esta operación en oficio número 001245”, del 3 de setiembre de 1976 del Ministerio de Gobernación. ”Se advierte que este traspaso se hace en cumplimiento a la Ley número 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, cuyo inmueble será destinado al Proyecto de Parcelación de Coto Sur”. Así consta de tres escrituras otorgadas ante el Notario Enrique Ocampo Vargas, según testimonios presentados al Diario del Registro, asiento 2482, tomo 304; asiento 14882, tomo 311; asiento 14078, tomo 311. Octubre de 1978. (Refundida esta finca  en la número 27503, folio 3, y la Sección Norte en la finca número 27505, ambas del mismo tomo, en virtud de reunión en cabeza de su dueño).

 

 

V.3.3) DIVISIÓN DEL ASENTAMIENTO COTO SUR

 

En afirmación de la asesoría legal adjunta a la consulta (pg. 38), el Asentamiento Coto Sur se dividió en varios sectores: Roble Naranjo, Cenizo, Bambito, Laurel, Caucho, Jobo-Peral y Control.-

 

 

V.3.4) OTROS DOCUMENTOS EN OFICINAS PÚBLICAS QUE CONFIRMAN LA FINALIDAD DE LOS TRASPASOS HECHOS AL ITCO

 

No fue posible obtener en el Ministerio de Gobernación, ni en el Archivo Nacional, copias de los Oficios  4924, del 29 de agosto de 1975, y 1245, del 3 de setiembre de 1976, que envió el Ministro de Gobernación de ese tiempo, Lic. Edgar Arroyo, al entonces Procurador General de la República, Lic. Alfredo Tossi Bonilla, autorizándole a traspasar los inmuebles al ITCO, para destinarlos al Proyecto de Parcelación de Coto Sur, a fin de conocer los términos precisos de su contenido. Pero sí se localizaron en el Archivo Nacional los siguientes documentos, que contextualizan y confirman el propósito de los traspasos hechos al ITCO:

 

1)      FONDO: MINISTERIO DE GOBERNACIÓN. SIGNATURA 5692913 COPIAS:

 

 

1.1) Oficio N° 04767, del 20 de agosto de 1975, dirigido por Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Gobernación, Policía y Gracia, a Carlos E. Roesch, representante de la Compañía Bananera de Costa Rica, en que le comunica que el Poder Ejecutivo “necesita adquirir las tierras propiedad de su representada en la Zona Sur, para establecer nuevos Asentamientos Campesinos y para Centros de Explotación y Desarrollo Agrario”, por lo que le otorga un plazo de veinte días para que manifieste su conformidad. Las fincas son las números 8323, 8324, 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas. El precio de la adquisición es “el resultante de los avalúos practicados por la Tributación Directa”.

 

1.2)  Contestación del 26 de agosto de 1975 al Oficio 4767, del Ministro de Gobernación y Policía, por C. E. Roesch, apoderado generalísimo de la Compañía Bananera de Costa Rica, donde le manifiesta estar de acuerdo con sus  términos y en que el Notario del Estado prepare las escrituras para su firma, con intervención del Procurador General de la República.

 

1.3) Oficio del 28 de agosto de 1975, del Ministro de Gobernación al Procurador General de la República, Alfredo Tossi Bonilla, en que le comunica que la Compañía Bananera de Costa Rica manifestó su aceptación de traspasar al Estado las fincas 8323, 8324, 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas, en los términos del Oficio 4767/1975, por lo que le solicita comparecer, en representación del Estado, al otorgamiento de la escritura de compraventa. Agrega que una vez otorgada la escritura, se dispondrá lo conducente para que las fincas “sean traspasadas a su vez al Instituto de Tierras y Colonización”.

 

 

2)       FONDO: ACTAS DE CONSEJO DE GOBIERNO. SIGNATURA: 15 (8 COPIAS):

                   

 

Acta N° 25 de la sesión celebrada por el Consejo de Gobierno, a las 16 horas del 2 de setiembre de 1975, en la Casa Presidencial.  Asisten: el Presidente de la República, Lic. Daniel Oduber y los Ministros de Estado: Lic. Edgar Arroyo Cordero, de Gobernación, etc., y el Lic. Alfredo Tossi Bonilla, Procurador General de la República. Artículo octavo. El Presidente manifiesta la posibilidad de adquirir tierras de la United Brands, de la Chiriquí Land Co. o sus subsidiarias; que se ha negociado con la United Brands, y el día de ayer se concretó un convenio para la compra de varias fincas en la zona sur y atlántica; en total, el Estado adquiere 28.562 hectáreas por el precio total de trece millones ochenta y tres mil colones. Continúa expresando el señor Presidente que nacionalizadas las tierras incultas de la Compañía Bananera, “el Estado se hará cargo de las fincas poniendo en  práctica programas de asentamientos campesinos, cuya ejecución asumirá el I.T.C.0. (…), para la “protección de aquellos agricultores que deseen producir”.

 

            (Sobre la Compañía Bananera en Costa Rica, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, sentencia N° 127-2012, cons. VII).

 

 

V.3.5) RESTANTES FINCAS A QUE ALUDE EL OFICIO 4767/1975, DEL MINISTRO DE GOBERNACION

 

 

En el estudio registral de las otras tres fincas: 8327, 20447 y 20431, Partido de Puntarenas, a que alude el Oficio 4767/1975 del Ministerio de Gobernación, no consta una referencia expresa a la franja fronteriza, ni que se hayan inscrito al amparo del Tratado Echandi-Fernández. Compete al Inder hacer las investigaciones técnicas, catastrales y registrales, de todos los antecedentes para esclarecer esos aspectos.

 

 

FINCA 8327

 

(Inscrita en los tomos 1239 y 2577

asientos 1, 2 /folio 255 /tomo 1239

asiento s/n /folio 18 /tomo 2577).

 

 Se inscribió con base en el Decreto Legislativo N°  46 del 28/12/1943, a nombre de Daisy Madriz Jiménez, quien la vendió a la Compañía Bananera de Costa Rica, y ésta al Estado, el que la traspasó gratuitamente al ITCO, para destinarla “al Proyecto de Parcelación Coto sur”. Mide: 7 Has, 7508 m² (asientos 1°, 2° y 3°).

 

FINCA 20447

 

(asiento 1/ folio 131 /tomo 2200)

 

Es producto de la reunión del lote número diecisiete, constante de 468 has, 9000 m², parte de la finca 14.563, folios 153 y 124, tomos 18017 y 1733, y un lote constante de 703 has, 3200 metros², parte de la finca número 5842, folio 381, tomo 1105, y 417, tomo 990, en cabeza de su dueña, Compañía Bananera de Costa Rica, la que la vendió al Estado, y este lo traspasa, a título gratuito, al ITCO  (asientos 1 y 2).

 

FINCA 20.431

(asiento 1/ folio 115 / tomo 2200)

 

Es un lote de la finca 14.563, inscrito en sus inicios a nombre de la Compañía Bananera de Costa Rica, que lo vendió al Estado, y éste la traspasó gratuitamente al ITCO, para que lo destinara “al Proyecto de Parcelación de Coto Sur” (asientos 1 y 2). 

 

FINCA 14563 (Partido de Puntarenas)

 

(Inscrita en los tomos 1817 y  1733:

asientos 1, 2, 3, 4 / folio 153 /tomo 1817

asientos 4, 5  /folio 444 /tomo 1817

asientos 5-9 /folio 123 / tomo 1733

asientos 9-11 /folio 309 /tomo 1733

asientos 11-14 / folio 319 /tomo 1733

asientos 14-15 /folio 336 /tomo 1733

asientos 15-18 /folio 338 / tomo 1733

asientos 19-24 /folio 345 /tomo 1733

asientos 24-28 /folio 352 / tomo 1733)

 

Es el lote quinto de la finca número 5710,  con medida de 24.237 Has, 9.029 mts. 92 dm2, ubicada en Golfito, Coto y Corredores. Colinda, entre otros, al norte, con baldíos  nacionales y la Compañía Bananera de Costa Rica. Sur, Río Coto, milla marítima e ITCO. Este, con baldíos nacionales y la  Chiriquí Land Company. Oeste, baldíos (asiento 1°).

 

La finca 5710, Partido de Puntarenas, proviene de la reunión de las fincas 5492, 4890, 5423, 5485, 5058, 5484, 5486, 5488, 4883, 4902 y 5675. Mide “27.598, más dos por ciento para caminos, salvo en los doscientos ocho hectáreas de la finca número 48023” (asiento 1°).

 

 

CONCLUSIONES:

 

De lo expuesto se concluye:

 

1)                  El Instituto de Desarrollo Rural es competente para administrar la franja fronteriza sur, excepto los bienes demaniales que la misma comprenda y que estén a cargo de otros entes u órganos administrativos con competencia exclusiva, atribuida por leyes especiales, como el Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, la zona marítimo terrestre, aguas de dominio público y perímetros legales de protección de las fuentes que surtan de agua o puedan surtir en el futuro a una población, los recursos minerales del Estado, el patrimonio nacional arqueológico, etc., o los bienes de régimen especial, como las reservas indígenas.

 

En la franja fronteriza norte el Inder sólo tiene la competencia que se indica en el punto 4 de estas conclusiones.

 

2)                  La respuesta a la segunda pregunta, sobre la incompetencia del Inder para administrar la franja fronteriza sur, carece de interés, debido a que parte del supuesto contrario a la respuesta dada a la primera pregunta. En el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo, franja fronteriza norte, administrada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio del Ambiente y Energía, el Inder, antes IDA, está inhibido para otorgar “arrendamientos” después de su creación, lo que contraviene la regla de la competencia, con los vicios legales consiguientes.

 

En cuanto a determinar si son válidos todos y cada uno de los contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto en la franja fronteriza, cuyos términos se desconocen, se recuerda que los casos concretos no son consultables a la Procuraduría, la que no sustituye a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias. (Ley 6815, art. 5° y jurisprudencia administrativa que lo informa).

 

3)                  El Inder tiene competencia para otorgar arrendamientos (concesiones) en la franja fronteriza sur, a fin de lograr los fines legales para los que fue creado, lo que se extiende a predios con vocación comercial o habitacional, y no sólo los de vocación agrícola.

 

La titulación de terrenos inalienables de la franja fronteriza estatal es absolutamente nula.  El Inder no debe realizarla.

 

 

4)                 El Inder mantiene la competencia de dar en “arrendamiento” terrenos urbanos, construidos o no, dentro del área segregada del Refugio Nacional de Vida Silvestre de la Frontera Norte, por Ley 7774/1998, para lo que es conveniente la coordinación con la Municipalidad de La Cruz, a la que compete su administración y la planificación del territorio local, y puede entregar en concesión la prestación de servicios o la realización de actividades productivas que ahí se lleven a cabo.  

 

En la franja fronteriza norte, téngase en cuenta la creación del puesto fronterizo Las Tablillas y los terrenos en uso del MAG para la prevención y control de las importaciones de animales, vegetales y sus productos (pto. IV.3 supra).

 

5)                  Constituyen una excepción al régimen de demanialidad de la franja fronteriza sur las fincas que estaban ubicadas e inscritas en Panamá y pasaron legalmente, de manera total o parcial, a formar parte del territorio costarricense, como resultado de la definición de límites hecha por el Tratado Echandi Montero-Fernández Jaén; y, por ende, los que teniendo esa procedencia sean propiedad del INDER, a menos que, por su naturaleza, califiquen como áreas del Patrimonio Natural del Estado. El Inder, con ajuste a los mecanismos que el ordenamiento jurídico le autoriza, a efecto de cumplir los fines para los que fue creado puede traspasar a terceros esos terrenos de su propiedad, siempre que su cabida esté comprendida dentro de la superficie de la finca madre y no incorporen áreas demaniales, de lo cual debe  cerciorarse a través de un estudio, riguroso y exhaustivo, de antecedentes de dominio y catastrales.

 

6)                 Previo a cualquier “arrendamiento” (concesión) y acto o contrato dispositivos, el Inder ha de asegurarse que el inmueble está fuera de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, en sus dos componentes, y debe someterlo a la previa calificación del MINAE prevista en el artículo 15 de la Ley Forestal. Si  forma parte del Patrimonio Natural del Estado no podrá traspasarlo a particulares; su administración compete al MINAE-SINAC.

 

De oficio, en el Dictamen 002-1972 se modifica la expresión “desafectados a la inalienabilidad” por “excluidos de la inalienabilidad”; y en el Dictamen C-098-2009, último párrafo, se corrige el error involuntario en el sentido de que el Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, con rango legal (Ley 2/1915), declaró indenunciable “la zona de cincuenta kilómetros –no metros- a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá”.

 

Atentamente,

 

 

 

 

José J. Barahona Vargas                                        Yamileth Monestel Vargas

Procurador Asesor                                                  Abogada de Procuraduría

                                    

 

 

 

 

 

 

 

JBV/YMV/lfa

 

c.            Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía

Concejo Municipal de La Cruz