C-117-78

San José, 4 de setiembre de 1978

Señora Licenciada

Giovanna Bianchini

Directora Asesoría Jurídica

Ministerio de Agricultura y Ganadería

S. O.

Estimada Licenciada Bianchini:

Con autorización del señor Sub-Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio Nº 546 D.A.J. del 25 de agosto pasado, en el cual consulta varios puntos relacionados con la situación jurídica de varios órganos "adscritos" al Ministerio de Agricultura y Ganadería, cuales son los Centros Agrícolas Cantonales, la Junta de Fomento Avícola y el Registro Genealógico de Ganado. Manifiesta asimismo su estimable criterio en cuanto a que dichos organismos son órganos desconcentrados que deben regirse por las normas que emanan del Ministerio en cuanto a cumplimiento de sus funciones y uso de los bienes del Estado, así como que los empleados de esos órganos están sujetos a las normas y al Reglamento de Trabajo que dicte ese Ministerio.

Para determinar si son o no órganos desconcentrados, veamos primero la diferencia entre la descentralización y la desconcentración, para luego analizar cada uno de los casos consultados. Sin entrar en detalles que, aunque muy importantes, no son indispensables en este caso, nos basaremos en el Curso de Derecho Administrativo del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, Tomo III, pág. 6 y se., de donde se extracta los conceptos que siguen, por ser, en nuestra opinión, los directamente aplicables a Costa Rica:

"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo el elemento primario y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada. La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento ...

El ente descentralizado no está sometido a órdenes ni instrucciones en el desempeño de su competencia exclusiva. La relación que lo liga con el Estado, es la llamada "tutela administrativa", que incluye, a lo sumo, una potestad directiva y de contralor, nunca equiparable a la de dictar órdenes o instrucciones...

La desconcentración opera en el ámbito de un mismo ente jurídico, a favor de órganos inferiores del mismo. Consiste en transferir legalmente una competencia a un órgano distinto del jerarca, siempre dentro de la organización de un ente determinado. El beneficiario de la desconcentración es un órgano, no un ente, aunque tenga competencia también exclusiva. En esto radica su principal diferencia respecto de la descentralización: hemos visto que la misma supone no sólo competencia exclusiva sino también personalidad jurídica en el centro descentralizado. El titular de la competencia exclusiva que se descentraliza es otro ente distinto del Estado, no un órgano inferior de éste...

El órgano desconcentrado está sometido a jerarquía, lo que quiere decir a órdenes del superior jerárquico. El mayor grado de libertad que ostenta, en relación con un subordinado común, radica en que sus actos agoten la vía administrativa, sin posibilidad de recurso al superior; pero éste puede, en todo caso, cursar órdenes, instrucciones y circulares que limiten la discrecionalidad del inferior en el uso de su competencia exclusiva, aunque no pueda sustituirlo en su gestión..." (Los subrayados no son del Texto)

Nuestra jurisprudencia está de acuerdo en los conceptos anteriores. El Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, en resolución Nº 972 de las 9:15 hs. del 25 de junio de 1974, resumió los requisitos que matizan e informan a las instituciones descentralizadas: a) Personería jurídica propia; b) patrimonio propio; c) independencia administrativa o funcional y d) fines propios asignados por ley.

Debemos así radicar el concepto de la descentralización en el de personalidad pública menor, puesto que, una vez otorgada la personalidad, hay descentralización, sea cual sea el grado de dirección o de contralor del ente menor por el Estado. La personalidad conlleva la autonomía patrimonial. Entendido como la mera posibilidad de tener y disponer de bienes, corporales o incorporales, el patrimonio es parte de la capacidad de todo ente público. La medida de ese patrimonio es parte irrelevante para la existencia de la personalidad, que es más bien condición y causa de aquél.

Todo ente menor es creado por el Estado que le da, al menos nombre, competencia y cometidos. La creación misma del ente supone necesariamente un marcado interés del Estado en que sea alcanzado cabalmente el fin del ente. Anteriormente, nuestros entes autónomos gozaban tanto de autonomía de gobierno como de administración. Sin embargo, la Ley Nº 4123 de 31 de mayo de 1968, que reformó el artículo 188 de la Constitución Política, les dejó únicamente la autonomía administrativa.

Por otra parte, establece la Ley de Planificación Nacional, Nº 5525 de 2 de mayo de 1974, que la Presidencia de la República está facultada para establecer los lineamientos de política económica, por lo que puede hacer uso de su potestad de TUTELA que los principios generales de derecho público atribuyen a la Administración.

Ejemplos de descentralización tenemos en las instituciones autónomas y semi-autónomas; de desconcentración, en la Dirección General de Aduanas, el Registro Nacional y la Dirección General de Correos.

A la luz de los principios dados, sobre los cuales creemos innecesario ampliar, para no hacer este estudio interminable, examinemos ahora los casos consultados, teniendo en cuenta especialmente los requisitos establecidos por el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo para que se dé la descentralización:

1) CENTROS AGRICOLAS CANTONALES.

a) Fueron creados por Ley Nº 4521 de 26 de diciembre de 1969, adic. por Ley 5320 de 17 de agosto de 1973; que les concede en su artículo 18, personería jurídica propia "para el mejor cumplimiento de los fines que (la) ley persigue. El Presidente de cada uno de dichos organismos tendrá la representación judicial y extrajudicial con las facultades que para el apoderado generalísimo determina el Código Civil".

b) Cuentan con patrimonio propio (art. 8º y 9º de la Ley) y autorización para depositar sus fondos en una cuenta especial, fondos que dedicarán al cumplimiento de los objetivos que establece la ley, y para el gasto de los cuales están sujetos a la Ley de Administración Financiera de la República. Su presupuesto debe ser aprobado por la Contraloría General de la República.

c) Tienen personería jurídica propia y el Presidente de cada uno de ellos lo representan judicial y extra-judicialmente (art. 18); pueden comprar, vender, constituir hipotecas sobre sus bienes, dirigirse directamente a la Procuraduría General de la República para que se les designe un Notario que lleve a cabo las operaciones jurídicas que requieran y para asesoramiento jurídico (art. 12). Pueden asociarse para constituir una federación y eventualmente una confederación (art. 13).

d) Tienen fines propios asignados por ley (artículos 1º y 7º) entre los cuales vemos claramente la "tutela" que la Administración ejerce sobre ellos.

Todo lo anterior indica independencia, competencia propia para decidir definitivamente determinadas cuestiones. (Cfr. "La descentralización administrativa", Fernando Garrido Fallas, 1967, pág. 19).

Es nuestra opinión que los Centros Agrícolas Cantonales son entes descentralizados, y específicamente, semi-autónomos, tomando en cuenta que en Costa Rica el criterio de autonomía y de semi-autonomía se debe aplicar según se haya cumplido un requisito procesal, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría de las dos terceras partes de la totalidad de los votos de la Asamblea, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión a la tutela del Estado.

2) JUNTA DE FOMENTO AVICOLA.

Fue creado por Ley 4981 de 26 de mayo de 1972 (ref. por Ley 5012 de 30 de junio de 1972); reglamentada por Decreto Ejecutivo Nº 5261 de 23 de setiembre de 1975.

La ejecución de la ley y su reglamentación correspondería al Ministerio de Agricultura y Ganadería (art. 40). La Junta es un "organismos adscrito a ese Ministerio (art. 9º); tiene fines propios establecidos por ley (art. 11); debe presentar su presupuesto al Ministerio de Agricultura (no a la Contraloría General de la República), y los gastos y dietas de la Junta serán incluidos en el presupuesto de gastos del Ministerio (art. 11 inc. j).

Así vemos que no tiene personería jurídica ni patrimonio propios; tiene fines propios asignados por ley, pero su independencia administrativa y funcional no es absoluta.

Es nuestro criterio, en consecuencia, que la Junta de Fomento Avícola es un órgano desconcentrado.

3) REGISTRO GENEALOGICO DE GANADO.

Fue previsto en la Ley Nº 13 de 7 de diciembre de 1929, en cuyo artículo 2º inciso i) se estableció que "EL GOBIERNO POR MEDIO DEL DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA", establecería este registro. Posteriormente se emitió el Decreto Ejecutivo Nº 2f de 19 de enero de 1946, estableciendo el registro como institución de la Asociación Nacional de Ganaderos; pero por Ley Nº 1693 regresó al Ministerio de Agricultura de donde, en nuestra opinión, no debería haber salido. La administración del registro está a cargo del Departamento de Servicios Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, según lo dispone el Decreto Ejecutivo Nº 6 de 9 de junio de 1965. Sus empleados se encuentran dentro del Régimen del Servicio Civil.

Consideramos que el Registro Genealógico de Ganado no es un ente descentralizado. No podríamos tampoco fácilmente encuadrarlo como órgano desconcentrado, pues con él se operó otra clase de transferencia de funciones, menor que en los casos anteriores. Como consideramos que no es del caso entrar a estudiar en detalle este punto del verdadero "status" de este organismo, concluimos que sí depende del Ministerio de Agricultura y Ganadería en relación al cumplimiento de sus labores, uso de sus vehículos, etc.

Resumiendo, los bienes de los Centros Agrícolas Cantonales no forman parte del Patrimonio del Poder Ejecutivo, y sus vehículos no están afectos a las disposiciones del Decreto Ejecutivo Nº 3820 del 24 de mayo de 1974 (Reglamento para regular el uso de los vehículos del Poder Ejecutivo), pero sí se les aplica lo dispuesto por Ley 5691 de 19 de mayo de 1975, que establece, entre otros, que todas las instituciones estatales que tengan a su servicio vehículos cuyo costo haya sido sufragado con dineros del Estado, deberán dictar reglamentaciones tendientes a racionalizar el uso de esos vehículos o revisar las que existieren.

En cuanto a la Junta de Fomento Avícola y al Registro Genealógico de Ganado, sus bienes son parte del patrimonio del Poder Ejecutivo, sus vehículos están afectos a las disposiciones del Reglamento para regular el uso de los vehículos del Poder Ejecutivo y sus empleados están sujetos a las normas y Reglamento de Trabajo que dicte el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Deberán también estar dentro de Régimen del Servicio Civil.

Atentamente,

Lic. Liliana García de Davis

Procuradora Específica