28 de agosto de 2015

C-232-2015

Señora

Sandra García Pérez

Alcaldesa de San José

Estimada señora:

            Me refiero a su atento oficio N. Alcaldía-2916-2015 de 9 de junio último, mediante el cual expone la situación que se presenta con el Parque Central y consulta “si los parques del cantón ubicados en propiedades a nombre del Estado, generan alguna obligación de mantenimiento –chapea y semejantes, pago de los servicios de luz y agua- para la Municipalidad de San José o si “esas obligaciones pesan sobre el propietario”.

            Adjunta Ud. oficio N. DICG-0662-14 de 22 de septiembre de 2014 del Departamento de Información Catastral y Geográfica, que indica que la finca correspondiente al Parque Central está identificada en el mapa de uso del suelo del distrito Hospital de los Reglamentos de Desarrollo Urbano como Áreas Verdes y Comunales.

Asimismo, ha remitido Ud. el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, oficios N. DAJ-0666-2015 de 10 de marzo del presente, DAJ-2691-13-2014 de 30 de septiembre 2014.

Mediante el primero de esos dictámenes, la Asesoría Jurídica de la Municipalidad manifiesta que la solución óptima al problema que se presenta con un financiamiento para obras en el Parque Central, que no pertenece a la Municipalidad, es que el Estado traspase la finca correspondiente a la Municipalidad.  Donación que se fundamentaría en que es una de las obras constructivas más emblemáticas del Cantón y que en la conciencia de visitantes y pobladores el Parque Central se identifica como propio del Gobierno Municipal, así como que la Municipalidad ha asumido su mantenimiento. Por lo que, estima, debe la Procuraduría determinar si mantiene el dictamen C-162-2004 de 27 de mayo de 2004. Por oficio 2691-2014, la Asesoría había especificado que un posible fundamento para invertir en el kiosco del Parque Central se encuentra en el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana. No obstante, agrega que no se tiene Mapa oficial, sino reglamento de uso de suelo y que registralmente el Parque es un bien estatal. Concluye que se debe determinar si el Parque Central se financia con la tasa de parques y pedirse una revisión del dictamen C-162-2004.

La autorización del legislador para que las municipalidades inviertan sus fondos para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales bajo convenio con otros organismos públicos, les permitiría financiar el mantenimiento de parques, que no siendo de propiedad municipal, son de beneficio común y permiten también la satisfacción de intereses locales.

A-               PARQUE CENTRAL DE SAN JOSE: UN BIEN DEL ESTADO     

En relación con la naturaleza de los bienes, el artículo 261 del Código Civil dispone que:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

            Así el demanio puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, sea al uso común general que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin necesidad de título especial, como sucede con calles, jardines, plazas públicas. O bien, esté destinado a la prestación de un servicio público o afectos por ley a un fin público determinado.

Carácter público por naturaleza que puede predicarse de los parques públicos, en cuanto se encuentran entregados al uso público, según lo dispone el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, a cuyo tenor:

“Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible.

Al efecto, no deberán:

a) Destruir los prados, arbustos o árboles que en los mismos se encuentren plantados.

b) Destruir las obras de ornato que en los mismos se hallen colocados.

c) Maltratar ni molestar a los animales domésticos o silvestres que en ellos viven.

En general, se prohibe hacer uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquél para el que fueron creados”.

Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohibe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.

El Parque Central de San José es un espacio abierto al público, que puede no solo circular libremente en él, sino que en él puede descansar, sentarse en sus asientos, aprovechando el bien en su condición de Parque. Además, ha sido utilizado como lugar de reunión, de manifestación y también de celebraciones cívicas, culturales y sociales. Se trata, entonces, de un bien del cual cualquier persona puede aprovecharse en el sentido indicado, “por estar destinado al uso público”. Un espacio que permite transitar, estar, pasearse, sentarse a leer, reflexionar, como posibilidades abiertas a todos por igual, de manera no excluyente: nacionales o extranjeros, adultos, adolescentes o infantes. Por ende, josefinos o no. El límite es el respeto al derecho de uso de los demás y el respeto al orden público, así como a las regulaciones administrativas dirigidas a mantenerlo en condiciones idóneas, garantizando un buen uso y, por ende, un uso común.

            El carácter demanial del Parque se refleja en su inscripción en el Registro Público. El Parque ha sido registrado bajo la matrícula 75525 y expresamente se ha indicado que su naturaleza es la de un terreno destinado a parque. Es decir, registralmente es un bien de dominio público o demanial.

            La Asesoría Jurídica ha hecho referencia a la donación. El artículo 62 del Código Municipal autoriza al Estado a donar directamente a las municipalidades pero su tercer párrafo preceptúa que: “Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa”. En tanto que el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa autoriza al Poder Ejecutivo para donar los inmuebles no afectos a un fin público.  Aspecto que se menciona en razón de lo argumentado por la Asesoría Jurídica de la consultante.

            Consulta que se plantea porque a pesar de la titularidad estatal sobre el Parque, la Municipalidad de San José ha realizado el mantenimiento del inmueble y ha asumido respecto del mismo, la prestación de servicios municipales. Para lo cual ha utilizado recursos públicos locales. Situación que, considera, no se ajusta al dictamen C-162-2004 de 27 de mayo de 2004 de la Procuraduría. Por lo que solicita se aclare si los parques del cantón ubicados en propiedades a nombre del Estado, generan alguna obligación de mantenimiento –chapea y semejantes, pago de los servicios de luz y agua para la Municipalidad o si las obligaciones pesan sobre el propietario.

B-.  UN CONVENIO CON EL ESTADO PARA INVERTIR FONDOS LOCALES EN TERRENO ESTATAL

            Señala la Municipalidad de San José que en el dictamen C-162-2004 de cita, reafirmado por el Dictamen C-004-2011 de 11 de enero siguiente, la Procuraduría indicó que el mantenimiento de parques no corresponde, en principio, a un servicio municipal.

            Compete a la municipalidad administrar y prestar los servicios municipales, entre los cuales se encuentra el cuido y mantenimiento de los parques y plazas. En efecto, de las disposiciones del Código Municipal se deriva que el aseo, conservación, mantenimiento de plazas y parques constituye un servicio público municipal. Para lo cual están autorizadas a cobrar tasas, de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal.

            En el dictamen C-162-2004 de 27 de mayo de 2004, la Procuraduría manifestó sobre ese mantenimiento:

“Es servicio municipal el mantenimiento de parques. Pero, qué parques. El término “mantenimiento de parques” está referido a los parques que son de dominio local o comunal. El carácter municipal del mantenimiento de los parques no puede predicarse si está en presencia de un bien demanial estatal o a cargo de una entidad descentralizada, así como tampoco si el parque constituye un bien patrimonial ya sea de un organismo público o de un organismo privado. De modo que para que la Municipalidad asuma como un poder-deber el mantenimiento de un parque, de una plaza se debe estar ante un bien local. De lo contrario, no podría establecerse una obligación de cuido y mantenimiento del bien, porque esas obligaciones pesan sobre el propietario. Puesto que la Plaza de la Democracia no es un bien municipal, no puede entenderse que pesa sobre la Municipalidad el mantenimiento de ese bien”.

Así, el mantenimiento de los parques se considera un servicio municipal cuando éstos son de demanio local o comunal. Indicó la Procuraduría que este sería el supuesto que justificaría que el costo del servicio municipal sea asumido por los distintos vecinos, en aplicación del numeral 74 del mismo Código Municipal. Lo anterior partiendo de que corresponde al titular de un bien un deber de conservación y mantenimiento:

“La circunstancia de que se esté ante un bien demanial no excluye dichos deberes. Por consiguiente, la organización que asume la “propiedad” del bien, debe administrarlo para los fines correspondientes, así como velar por su conservación y mantenimiento”.   

            El Parque Central es un bien demanial estatal, por lo que en aplicación de ese criterio su mantenimiento debería correr a cargo del Estado.

            Dicha conclusión no excluye, empero, que la Municipalidad de San José asuma dicho mantenimiento como consecuencia de un convenio interinstitucional.

            Tres elementos contribuyen a esta consideración.  En primer término, el Código Municipal fue modificado por la Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, Ley N. 8801 de 28 de abril de 2010, para permitir a las municipalidades invertir fondos públicos con otras administraciones públicas para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.

Antes de esa reforma legal, la municipalidad estaba facultada para suscribir convenios con otros organismos públicos. En efecto, el artículo 7 del Código Municipal disponía desde su emisión que las municipalidades podían celebrar convenio con entes u órganos públicos competentes para llevar a cabo, conjunta o individualmente servicios en su cantón. Una posibilidad que se amplía por la Ley N. 8801 de cita para que dichos convenios se celebren con otras municipalidades. Pero, además, para que los convenios satisfagan otros fines más allá de los servicios en el cantón. El artículo 3 del Código autoriza a las municipalidades a invertir fondos públicos para fines locales, regionales y fines nacionales. Dispone el párrafo final del artículo 3:

“La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba”.

En segundo término, el principio de coordinación, el cual puede manifestarse a través de estos convenios interinstitucionales. Principio de coordinación presente en el artículo 6 del Código Municipal:

 “Artículo 6. - La municipalidad y los demás órganos y entes de la   Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar”.

Recordemos que para evitar conflictos entre las esferas nacional y local, desde sus inicios, la Sala Constitucional afirmó la necesidad de que coordinaran sus acciones para lograr un cumplimiento efectivo de los fines públicos. Esa necesidad se presenta en la jurisprudencia como un imperativo impuesto por la propia Constitución Política. Se afirma así el carácter constitucional del deber de coordinar. En la resolución N° 5445-99 de 14:30 hrs. De 14 de julio de 1999, la Sala manifiesta:

“Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto…” El énfasis es del original.

            A partir de esta resolución, la Sala Constitucional ha venido reafirmando que existe un deber constitucional de coordinación que vincula tanto a las Administraciones estatales como a las locales. La coordinación se presenta como el medio para lograr la unidad de acción y dirección entre el poder estatal y el poder local. 

            De estas disposiciones se deriva la competencia legal de la municipalidad para negociar y concluir acuerdos con otros entes públicos a efecto de desarrollar obras en el cantón o bien, para prestar servicios locales, pero también regionales o nacionales. Lo cual implica reconocer que en determinado momento se hace necesario integrar la acción estatal y la acción local para el cumplimiento de los fines públicos. Así como que en determinados ámbitos no es posible trazar una línea divisoria entre lo local y lo nacional.

De hecho, la posibilidad de suscribir convenios para la prestación de servicios de mantenimiento en un parque estatal está reconocida en el dictamen C-062-2004 de cita. No obstante, allí se indicó que el convenio no puede conducir a que los vecinos tengan que contribuir a financiar los servicios que se presten por la Municipalidad, que tenían que ser asumidos por el titular del inmueble; criterio que a partir de la reforma al artículo 3 no puede sostenerse. En efecto, conforme el texto vigente de dicho numeral, la Municipalidad puede invertir fondos (que derivan de las tasas e impuestos municipales) para la realización de fines nacionales o bien, para la construcción de obras públicas, como lo puede ser el kiosco del Parque Central.

            El tercer elemento hace referencia al Parque Central. Es propio de la municipalidad el dedicarse a los asuntos en que la colectividad local tenga interés y no existe duda de que el mantenimiento del Parque Central, al igual que puede suceder con otros parques propiedad del Estado, es un asunto que interesa no solo al Estado sino también a la Municipalidad de San José. No solo por lo que dichos espacios pueden representar para los vecinos del cantón en términos de recreación, solaz e identidad sino también desde el punto de vista del paisaje urbano y del “ornato” que tradicionalmente compete a la Municipalidad. Máxime cuando se trata de un lugar emblemático como lo es el Parque Central, según se deriva de la documentación que se ha adjuntado a la consulta. Se toma nota del oficio DAJ-0666-2015 de la Asesoría Jurídica en el cual se indica que en la conciencia de los visitantes y pobladores el Parque Central es un bien de la Municipalidad. Así como que la Municipalidad ha financiado el Parque, por lo que “no solo en la percepción sino en su relación tributaria, los vecinos han asumido como propio el Parque Central”.

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA                                                                 

MIRCH/gap