3 de setiembre de 2015

OJ-101-2015

Sra. Hannia M. Durán

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio AMB-356-2015 de 11 de agosto de 2015, donde se consulta el proyecto “Ley de gestión de la subcuenca del río Peñas Blancas”, expediente legislativo 19486 (Alcance 52 a La Gaceta No. 127 de 2 de julio de 2015).

Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.  Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está comprendido dentro de los órganos y entidades en él previstas.  Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes observaciones.

La iniciativa busca planificar la ejecución y control de las actividades de conservación y uso del agua y demás recursos naturales, mediante una “Comisión para la Gestión y Manejo para la Subcuenca del río Peñas Blancas (Comcupeñas)”, como ente de máxima desconcentración del Ministerio de Ambiente y Energía, que contaría con una Junta Directiva compuesta por 10 miembros, así como un “Comité consultivo” con al menos 17 miembros y una “Gerencia de cuenca” constituida por personal técnico aportado o contratado por las instituciones representadas. El financiamiento provendría de partidas anuales o donaciones de instituciones y empresas estatales, gobiernos locales y organizaciones internacionales, así como el 5% del canon de agua recaudado por la Dirección de Agua, y se autoriza la incorporación de los costos en las tarifas de los entes usuarios y que presten servicios públicos en la provincia de Alajuela.

Al respecto, valga acotar que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental a órganos administrativos tiende a dotarlos de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente indispensables, a fin de que puedan cumplir eficientemente sus funciones delegadas. Ello, bajo el principio de reserva de ley (artículos 11 y 121 incisos 1) y 20) Constitucionales; votos constitucionales 4588-97, 3629-2005, 9563-2006, 14391-2009, 8889-2012, entre otras; pronunciamientos C-122-99, C-042-2001, C-084-2004, C-208-2005, C-435-2005, C-439-2006, C-037-2008, OJ-077-2012 y OJ-137-2014).

No obstante, la creación de este tipo de órganos-persona debe ponderarse en función del fin, pues la atomización del Poder Ejecutivo en distintos centros con cierta independencia de gestión financiera y administrativa podría menoscabar el principio de universalidad presupuestaria y las facultades para disponer cómo se invierten los recursos públicos, al flexibilizar los principios de caja única y disposiciones en materia contractual, sujetos al ordenamiento sobre la administración financiera (opiniones jurídicas OJ-050-2003 y OJ-137-2014).

Ante ello, ha de realizarse un análisis de costo beneficio que determine la conveniencia de crear nuevas dependencias administrativas para la organización y manejo de una determinada cuenca hidrográfica, o si estos fines podrían alcanzarse a través de los órganos con competencia en el manejo y planificación del recurso hídrico (artículos 17 y 177 de la Ley de Aguas; 2 de la Ley 2726; 3 inciso e) y 4 de la Ley 6877; 35 de la Ley Orgánica del Ambiente; 22 de la Ley de Biodiversidad; entre otros), y evitar la duplicidad de funciones, e incluso, evaluar si sería más beneficioso que el tema sea abordado de manera integral (opinión jurídica OJ-10-2015).

El proyecto es similar a las propuestas sobre la cuenca del río Coto Colorado (expediente legislativo 18664), y la del río Parrita (expediente 18695).

Al referirse al proyecto de ley 18664, la Contraloría General de la República señaló la inconveniencia de la fragmentación sectorial institucional y duplicidad de competencias, por debilitar los esfuerzos para la gestión integral del recurso hídrico y crear órganos cuyo ámbito de acción sea una cuenca en particular (oficio DFOE-AE-0358 de 12 de julio de 2013).

El dictamen negativo de mayoría en los citados expedientes 18664 y 18695, consideró que éste tipo de propuestas individuales no resuelve de manera eficaz el problema integral del manejo de cuencas, al no contemplar acciones para cumplir los objetivos planteados ni medidas correctivas, la posible invasión de competencias, por generar una conformación tan compleja; además de omitir la relación con normativa atinente, entre otras, planes reguladores (Leyes 4240 y 6043); planes de manejo, conservación y recuperación de suelos por áreas (Ley 7779); planes de manejo en áreas silvestres protegidas (Ley 7554); las disposiciones sobre emergencias y prevención de riesgos (Ley 8488); y, sobre comunidades indígenas (Convenio 169 de la OIT) (Comisión Permanente Especial de Ambiente, acta de sesión ordinaria No. 9 de 23 de julio de 2015).

Sobre el articulado del proyecto 19486, hacemos ver que de acuerdo al artículo 14 incisos c) y n), es repetitiva la participación del Instituto Costarricense de Electricidad en el Comité Consultivo.

El artículo 22, relativo al monto por cánones de recurso hídrico que la Dirección de Aguas giraría a la COMCUPEÑAS, omite indicar que sería lo recaudado dentro de la subcuenca del río Peñas Blancas.

Además, no se explica cuál es la naturaleza jurídica del plan de manejo de la cuenca a ser aprobado, cómo se aplicaría, y sus efectos sobre las funciones de otras instituciones con competencia en el territorio planificado (artículos 1, 2 inciso c), 3, 5, 6, 7, 13, 15, 19 y 26).  En similar sentido, ver la opinión jurídica OJ-10-2015.

Con base en lo expuesto, estimamos que la propuesta de ley no es acorde con los fines esbozados en la exposición de motivos, y presenta eventuales problemas de fondo y de técnica legislativa, por lo que respetuosamente solicitamos no adoptar el proyecto en los términos propuestos, observando que su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

Atentamente,

MSc. Silvia Quesada Casares                                Licda. Karla Valenciano Vargas

        Procuradora                                                       Área Agraria y Ambiental

SQC/KVV/hmu