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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 209
 
  Dictamen : 209 del 12/08/2015   
( RECONSIDERA PARCIALMENTE )  

12 de agosto de 2015


C-209-2015


 


Licenciada


Dalia Pérez Ruíz


Auditora Interna


Municipalidad de Zarcero


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, damos respuesta a su oficio MZAI-97-2014, del 30 de octubre de 2014 –cuya atención nos fue reasignada el 28 de julio recién pasado−, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con el tema de vacaciones.


 


 


I.                   Alcances de la consulta


 


            Se nos indica en la gestión consultiva que de conformidad con el artículo 146 del Código Municipal, los servidores municipales que han trabajado de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, tienen derecho a disfrutar quince días hábiles de vacaciones; los que han trabajado de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, tienen derecho a disfrutar veinte días hábiles de vacaciones; y los que han trabajado durante diez años y cincuenta semanas o más, tienen derecho a disfrutar treinta días hábiles de vacaciones.


 


            Agrega que a pesar de lo anterior, el Código Municipal no regula lo relativo al procedimiento que ha de seguirse para otorgar las vacaciones, ni lo relacionado con la posibilidad de fraccionar su disfrute, por lo que consulta si la Administración Municipal está obligada a aplicar los artículos 155 y 158 del Código de Trabajo.  El primero de ellos en tanto dispone que el patrono señalará la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones; y, el segundo, en la medida en que establece que los trabajadores deben gozar sin interrupciones de su periodo de vacaciones, pudiéndose dividir en dos fracciones, como máximo, cuando así lo convengan las partes, y siempre que se trate de labores de índole especial, que no permitan una ausencia muy prolongada.


 


            Se nos consulta además si una resolución unilateral del Alcalde señalando la obligación de disfrutar un día de vacaciones por semana, podría encontrar respaldo en el artículo 155 del Código de Trabajo, el cual dispone que corresponderá al patrono señalar la época en que el trabajador disfrutará de sus vacaciones, y en el artículo 156 del mismo Código, en tanto establece que “… el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente”.


 


            En esa misma línea, se nos consulta si “¿Al aceptar un empleado, la disposición del patrono de tomar un día de vacaciones a la semana, estará afectando su irrenunciabilidad al derecho de disfrutar del periodo de sus vacaciones sin interrupciones?"; y si ¿Al indicar a los empleados que tomen un día de vacaciones semanales estará el patrono restringiendo los derechos que el trabajador tiene conforme a la ley?”.


 


 


II.                Consideraciones en torno al tema del fraccionamiento de las vacciones


 


En criterio nuestro, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule en el Código Municipal el fraccionamiento de las vacaciones, la noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la materia en el empleo público.


 


Recuérdese que por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el Derecho Privado –en este caso, el Código de Trabajo− solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo (dictamen C-007-2011 de 14 de enero de 2011), pues la primera fuente supletoria a que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación concreta de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público (dictamen C-025-98 de 16 de febrero de 1998). Y según hemos admitido, la  posibilidad de fraccionar las vacaciones hasta en tres tantos, dispuesta en el citado artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, va dirigida específicamente al servidor bajo el régimen de empleo estatutario (dictamen C-313-2011 de 14 de diciembre de 2011).


 


En lo que interesa a lo consultado, el ordinal 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil establece:


 


“Artículo 32.- Los servidores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el artículo 158 del Código de Trabajo; los jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período.  Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código”. (El subrayado y el destacado no son del original).


 


Así, hemos reconocido que el fraccionamiento de vacaciones en hasta tres tractos no está, en principio,  destinado a cualquier tipo de servidor, sino a aquellos que por la índole especial de las labores desplegadas no permitan su ausencia prolongada al trabajo; concepto jurídico indeterminado que no es posible reducirlo a una única definición, ni enlistar taxativamente los elementos que lo integran.  Por el contrario, la delimitación de sus alcances debe responder, caso por caso, a lo que el concepto en sí mismo evoca y a la razonabilidad jurídica.  De modo que esta Procuraduría, desde hace años, al analizar ese concepto ha sostenido que hace referencia a aquellos servidores que por sus condiciones particulares deban permanecer en funciones aun cuando ya tengan derecho a vacacionar, por la dificultad que tiene el patrono para reemplazarles (dictamen C-021-93 de 9 de febrero de 1993).


 


E insistimos en que la limitación de ese fraccionamiento se justifica en nuestro ordenamiento jurídico, por la finalidad misma que se persigue con las vacaciones en beneficio del trabajador; pues, sin lugar a dudas, la flexibilidad plasmada en la citada normativa, conlleva a un eventual aprovechamiento del concepto vacacional, cuando así lo requiere el servidor o servidora en ciertas circunstancias especiales de su vida personal o familiar, tal que amerite fraccionar el disfrute de las vacaciones anuales en la forma allí regulada; siempre y cuando convenga con la Administración, a fin de no verse quebrantada la continuidad, eficiencia y eficacia del servicio público prestado, al tenor del artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.  En ese sentido, la autorizada doctrina coincide en que, “Lo que sí parece deseable es que, en lo posible, la época de vacación sea fijada por acuerdo entre las partes.  Ellas, pueden mejor que nadie, armonizar las justas aspiraciones del trabajador para disfrutar mejor el descanso, y los razonables intereses del patrono para no perjudicar la empresa…”. (Véase, Caldera (RAFAEL), “Derecho del Trabajo”, 2ª edición 1960, 7ª reimpresión 1981, Tomo I, Librería “El Ateneo”, Editorial, Buenos Aires, p. 4).” (Dictamen C-313-2011 op. cit.).


 


En consecuencia, aun cuando las vacaciones anuales supongan, en principio, el disfrute “ininterrumpido de un tiempo libre y de descanso remunerado, es jurídicamente factible, a modo de excepción, su fraccionamiento consensuado en hasta tres tractos (pronunciamiento OJ-109-2004 del 06 de setiembre del 2004).


 


Según interpretamos en el dictamen C-415-2007 de 21 de noviembre de 2007, el fraccionamiento aludido de las vacaciones hace referencia “al periodo actual” que se está disfrutando, y no a los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el trabajador y están, por ende, acumulados.


 


Y por no haberse definido en aquella oportunidad aquel concepto de “período actual de vacaciones”, al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de ese dictamen, que jamás puede producir un efecto de invariabilidad o inmutabilidad en la interpretación normativa, estimamos necesario y procedente determinar el alcance normativo de aquella acepción en el empleo público.


 


En aquella oportunidad se sostuvo que el artículo 158 del Código de Trabajo hace referencia expresa a la imposibilidad de interrumpir el periodo de vacaciones, por lo que debemos entender que la prohibición está dirigida a obligar al trabajador a disfrutar de forma ininterrumpida de su “periodo actual de vacaciones”.


 


Ahora bien, tal y como lo señalamos en el dictamen C-090-2015 de 17 de abril de 2015, “Una particularidad innegable de las fuentes normativas del derecho del trabajo es su pluralidad o superposición de normas para la regulación de un mismo aspecto de unas determinadas relaciones laborales. Y entre las relaciones posibles entre normas jurídicas interesa en este caso la suplementariedad o concurrencia no conflictiva (pacífica por divergencia y no por contradicción) entre normas de distinto rango que podrían funcionar con independencia a la hora de la aplicación prevalente, especialmente cuando existe una regulación de mínimos que deja abierto el camino para que otra instancia normativa incremente los niveles o cuantías que dicha regulación establece; relación de suplementariedad que se da con frecuencia entre ley y reglamento o entre normas estatales y normas de origen profesional en la regulación de condiciones de trabajo (convenciones colectivas)” [1].


 


Y según advertimos en aquel dictamen, conforme a la doctrina: “El Derecho del trabajo es, seguramente, el sector del ordenamiento donde se produce de una manera más sistemática el fenómeno de la regulación de condiciones mínimas. La mayoría de las condiciones de trabajo son reducibles, en su totalidad o en determinados aspectos, a una expresión numérica; lo que quiere decir que pueden ser objeto de una normativa de mínimos; lo que, a su vez, abre la posibilidad, habida cuenta de la pluralidad de fuentes en el ordenamiento laboral, para una regulación superadora de tales niveles mínimos, es decir, para una norma suplementaria”. [2]  Lo que innegablemente –según se analizará− mutatis mutandis resulta aplicable al Derecho de las vacaciones remuneradas.


 


En estos casos no es necesario recurrir a ningún criterio externo a la lógica que el de la norma más favorable para explicar la aplicación de la norma suplementaria y para decidir la preferencia de una norma sobre otra a la hora de la aplicación.


 


            Así, la regulación normativa de las vacaciones anuales remuneradas en nuestro medio deja entrever una específica articulación o interrelación de suplementariedad de normas de distinto grado de imperatividad o de rigor normativo. Por un lado, tenemos su reconocimiento constitucional (art. 59) y su regulación básica legal (art. 153 del Código de Trabajo), cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas al servicio de un mismo patrono. Y por el otro, el desarrollo que en nuestro medio se ha permitido de regulaciones normativas de rango legal –como el artículo 146, inciso e), del Código Municipal y 37, inciso b), del Estatuto de Servicio Civil− que, desvinculándose lícitamente de aquellas normas de innegable contenido mínimo, disponen una mejora  cuantitativa en cuanto un número mayor de días de vacaciones en relación al tiempo servido acumulado [3].


De modo tal que podríamos afirmar que las normas jurídicas que regulan en nuestro medio las vacaciones anuales remuneradas, no gozan de una imperatividad absoluta, sino relativa, pues sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, mediante normas incluso de menor rango jerárquico, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma.  Son entonces “normas mínimas” en cuya aplicación ha de respetarse tanto el mínimo prescrito, como la mejora introducida por otra fuente normativa; prevaleciendo lo regulado en esta última en cuanto la mejora progresiva adoptada.


 


Entendida de esa manera la articulación normativa aludida, podríamos afirmar entonces que en materia del fraccionamiento de las vacaciones, dicha limitación aplica con respecto al mínimo de las dos semanas previsto constitucional y legalmente, no así al resto de días añadidos a diversos colectivos del empleo público, a modo de mejora de condiciones por sobre aquel mínimo.


 


La interpretación expuesta está orientada en la dirección más racional; es decir, en la que mejor se corresponde a la satisfacción del interés público y sobre todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (arts. 8  de la L.G.A.P).


 


En ese sentido se adiciona el dictamen C-415-2007 op. cit. y se reconsideran parcialmente y en lo conducente, el dictámenes C-217-2008 de 25 de junio de 2008 y el pronunciamiento OJ-206-2003 de 23 de octubre de 2003, en cuanto establecen que “no es posible fraccionar la vacaciones de los funcionarios públicos, más de tres períodos, tal y como lo establece el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en plena concordancia con el artículo 158 del Código de Trabajo”.


 


Interesa advertir que según hemos interpretado, las denominadas “vacaciones colectivas” programadas unilateralmente por la entidad patronal por razones de conveniencia y de utilidad pública, no se configuran dentro de las hipótesis de fraccionamiento a que se refiere el mencionado artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, pues como ya se apuntó, lo que se prevé en esta norma es la posibilidad de que el servidor o funcionario fraccione sus vacaciones hasta en tres partes, con la previa anuencia de la Administración, supuesto este último que no se da en el primer caso (dictamen C-313-2011 op. cit.).


 


Y con respecto a los periodos de vacaciones acumulados, se reitera que el principio de continuidad y eficiencia en el servicio público nos obliga a interpretar que sí podrían fraccionarse los periodos anteriores, de manera que el trabajador no se ausente por periodos prolongados si las necesidades del servicio público así lo requieren.   En efecto, recordemos que el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública contempla un principio general según el cual “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios y beneficiarios.”  Bajo esta inteligencia, en el caso de periodos de vacaciones acumulados, la Administración deberá tomar las acciones pertinentes para que los empleados disfruten de los periodos acumulados por encima del máximo permitido, considerando en cada caso que la acción tomada no tenga como efecto una desmejora o paralización en el servicio público que brinda la institución.  No obstante, debe insistirse en que la acumulación únicamente es permitida por un único periodo, por lo que las medidas adoptadas deben procurar regularizar este instituto de manera que los trabajadores disfruten de su derecho a vacaciones de conformidad con lo establecido por el ordenamiento jurídico.


 


Recuérdese que el hecho de que un funcionario, por diversas circunstancias, no haya podido disfrutar las vacaciones, y éstas se encuentran acumuladas, en modo alguno autoriza al patrono a omitir o desconocer el otorgamiento de ellas. (Dictamen C-503-2006 de 21 de diciembre de 2006).


 


Por ello, en virtud del carácter que posee el instituto vacacional en nuestro ordenamiento jurídico, es dable que la Administración, en el ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, pueda obligar de manera planificada a  los servidores que poseen vacaciones no disfrutadas en años anteriores (acumuladas),   para que procedan a disfrutarlas en su propio beneficio. Ello, bajo una programación racional y ordenada, tal que puedan disfrutarse sin menoscabo del servicio público que allí se presta, habida cuenta que ese derecho no prescribe mientras subsista la relación de servicio −artículo 602 del Código de Trabajo, y doctrina que lo informa−. (Pronunciamiento OJ-173-2001 de 20 de noviembre de 2001; dictámenes C-503-2006 de 21 de diciembre de 2006, C-001-2012 de 02 de enero de 2012).


 


No está demás reiterar que el cumplimiento de la obligación de otorgar las vacaciones a cada uno de los servidores, al tenor de los parámetros legales mencionados, evitaría además que ante una eventual liquidación se tenga que cancelar cuantiosas sumas de dinero por concepto de indemnización, al encontrarse el trabajador dentro de la hipótesis del inciso a), del artículo 156, del Código en referencia (dictamen C-001-2012 de 02 de enero de 2012).


 


En síntesis, de lo expuesto hasta aquí se puede afirmar que el “periodo actual” de vacaciones puede fraccionarse hasta en tres periodos, sin tomar en cuenta las vacaciones colectivas que lleguen a decretarse; mientras que las vacaciones acumuladas −es decir, las que no fueron disfrutadas oportunamente por el servidor− así como las vacaciones que excedan el plazo mínimo de dos semanas constitucional y legalmente reconocido, sí podrían fraccionarse en más períodos con el fin de atender, por una parte, las necesidades particulares de cada servidor y, por otra, la continuidad y la eficiencia en la prestación del servicio público.  En caso de que no exista acuerdo en cuanto a la fecha en que ha de disfrutarse el periodo de vacaciones (tanto en lo relativo al “periodo actual” como en lo concerniente a los periodos acumulados), corresponderá a la Administración definir esa fecha, con sujeción a los parámetros expuestos.


 


 


III.             Conclusiones



Con base en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:


 


1.                  Ante la ausencia de norma especial  que regule en el Código Municipal el fraccionamiento de las vacaciones,  bajo la égida del principio de autointegración del Ordenamiento Administrativo (art. 9 LGAP) y considerando la relación jurídico administrativa de sujeción especial existente entre esa corporación municipal y sus servidores, estimamos que la noma aplicable es el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que regula la materia en el ámbito del empleo público.


 


2.                  De manera que es posible dividir el periodo de vacaciones en  tres fracciones, especialmente en aquellos casos en que, por sus condiciones particulares, los servidores deban permanecer en funciones aun cuando ya tengan derecho a vacacionar, por la dificultad que tiene el patrono para reemplazarles, y debe existir un acuerdo entre el servidor y el patrono para realizar dicha actuación.


 


3.                  El fraccionamiento de las vacaciones hace referencia al “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de las dos semanas constitucional y legalmente previsto, no así al resto de días añadidos a diversos colectivos del empleo público, a modo de mejora de condiciones por sobre aquel mínimo, ni a los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el trabajador disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.


 


4.                  Se reconsideran parcialmente y en lo conducente, el dictámenes C-217-2008 de 25 de junio de 2008 y el pronunciamiento OJ-206-2003 de 23 de octubre de 2003, en cuanto establecen que “no es posible fraccionar la vacaciones de los funcionarios públicos, más de tres períodos, tal y como lo establece el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en plena concordancia con el artículo 158 del Código de Trabajo”.   


 


5.                  Con base en la doctrina administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Auditoría consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, respuestas concretas a cada una de sus interrogantes y, subsecuentemente, aplicar lo aquí interpretado y sugerir a lo interno de la Administración activa la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


 


Cordialmente,


 


 


 


 


Luis Guillermo Bonilla Herrera                             Julio César Mesén Montoya


Procurador                                                              Procurador


 


 


LGBH/JCMM/Kjm




[1]           El prototipo de la concurrencia no conflictiva sería el existente entre la norma de establecimiento de mínimos y la norma suplementaria que supera su nivel”. Antonio Martín Valverde,  Concurrencia y articulación de Normas Laborales, en Revista de política Social , Nº 119, 1978, pág.5 y ss. http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2496482


 


[2]           Ibídem, pág. 25.


[3]           En la resolución Nº 2014005798 de las 16:33 hrs. del 30 de abril de 2014, el Tribunal Constitucional sostuvo que la existencia de diversos regímenes vacacionales para diferentes grupos poblacionales no implica un tratamiento discriminatorio ni mucho menos resulta inconstitucional.