C-236-2015

07 de setiembre, 2015

 

 

Dr.German Rojas Hidalgo

Presidente

Colegio de Médicos Veterinarios de Costa Rica

 

 

Estimado Señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio CMV-JD-388-14 de fecha 28 de agosto de 2014, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

 

“ACUERDO JD N° 25/1408-14

SE ACUERDA REALIZAR UNA CONSULTA A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE LA LEGALIDAD DE LA MULTA QUE SE SEÑALA EN EL ARTÍCULO 20 DEL REGLAMENTO A LA LEY ORGÁNICA DEL COLEGIO DE MEDICOS VETERINARIOS DE COSTA RICA”.

 

Se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal del 16 de mayo del año 2014, elaborado por el Licenciado Alejandro Delgado Faith, en el cual se concluyó que: 

 

“Para evacuar la consulta lo primero que debe de señalarse es que, como es pacíficamente aceptado los colegios profesionales tiene una naturaleza eminentemente pública, pese a los intereses gremiales o corporativos que también defienden y justifican la afiliación de sus miembros, lo que permite considerarlos parte de la Administración Pública (artículos 1 Ley General de la Administración Pública y 1.3.c) del Código Procesal Contencioso Administrativo) y sujetos por lo mismo, al principio de legalidad, de forma tal que "actuara sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes" (artículo 11.1 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con sus numerales 12 y 13, y 11 de la Constitución Política).

Consecuente con lo anterior lo primero que debe analizarse es si la ley permite el cobro de esa cuota extraordinaria, que en la práctica deviene en una sanción por la ausencia, sobre el particular no encuentra, esta asesoría, norma alguna que justifique el mencionado cobro, ese sólo hecho justifica el se considere que ilegal el cobro, pues como se señala en el párrafo anterior, los colegios profesionales están sujetos al principio de legalidad y establecer un cobro como el descrito, sin sustente en una norma legal, violenta groseramente el ordenamiento jurídico.

En abono a lo anterior debe señalarse el "multar" al colegiado por abstenerse de participar en las sesiones de asamblea general, mediante una norma reglamentaria, puede atentar contra la libertad de reunión, en la medida en que se está coaccionado, de forma indirecta, la participación del agremiado. Es por todo lo señalado que esta asesoría recomienda que el Colegio promueva una reforma al decreto indicado, para eliminar el cobro de una cuota extraordinaria por ausencia a las asambleas generales.”

 

De previo a rendir el criterio requerido, solicitamos disculpas por la tardanza en la emisión del mismo, todo motivado en el alto volumen de trabajo de este Despacho.

 

 

I.              SOBRE EL COLEGIO DE MÉDICOS VETERINARIOS.

 

Los colegios profesionales son entes públicos menores de carácter corporativo, pues han sido creados con ocasión de un acto de imperio del Estado, para atender fines especiales que de otra manera le corresponderían al Estado como ente público mayor. Sobre el particular ha destacado el autor argentino Agustín Gordillo:

 

“11.2.1. Corporaciones públicas.

Son corporaciones públicas, en general, asociaciones (organizadas en base a la cualidad de miembro o socio de sus integrantes) que han sido compulsivamente creadas por el Estado para cumplir determinados objetivos públicos y sometidas a un régimen de derecho público, particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de la corporación sobre sus asociados. Hay distintos tipos de corporaciones públicas:

a) Colegios profesionales: Colegios de abogados, colegios médicos, de veterinarios, ingenieros agrónomos, etc., cuando tienen asociación compulsiva determinada por la ley, control de la matrícula, poder disciplinario sobre sus miembros, etc. Su régimen jurídico tiene muchas influencias del derecho público, en particular en lo que hace a su facultad de dictar actos administrativos.

b) Sindicatos, cooperativas, cámaras comerciales o industriales, etc., cuando tienen un régimen de derecho público. Es necesario destacar que, al igual que en lo que se refiere a las órdenes o colegios profesionales, estas entidades pueden existir tanto como asociaciones puramente privadas (caso en el cual no corresponderá incluirlas dentro de las corporaciones públicas), con agremiación libre y en general atribuciones comunes de derecho privado, o estar creadas compulsivamente por el Estado, con afiliación obligatoria y ciertas facultades de poder público.

Es solamente en este último caso y de acuerdo, pues, con los criterios diferenciales enunciados al referirnos a la distinción entre personas públicas y privadas, que corresponderá eventualmente considerarlas “corporaciones públicas.”[1]

 

Sobre la naturaleza de los colegios profesionales la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha acotado lo siguiente:

 

“IV.- En este punto, es menester traer a colación lo dispuesto por este Órgano decidor en cuanto a los colegios profesionales: “IX.-…son entidades de derecho público de base corporativa. Sus miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios de una determinada profesión. Velan por el respeto de los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, luchan contra el ejercicio indebido de la profesión y la competencia desleal, procuran la mejora de las condiciones del ejercicio profesional, de las condiciones personales y familiares de sus agremiados, así como la cooperación y el mutuo auxilio entre éstos. Sin embargo, adicionalmente a estos fines eminentemente privados y sectoriales, el ordenamiento jurídico o la Administración por delegación legal expresa, le atribuyen funciones que son propias de ésta última. Se trata de facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros, como lo son el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración”. No. 794-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004. Por ende, es claro, los colegios profesionales son corporaciones privadas (que entre otras cosas, defienden intereses propios del grupo, luchan contra el ejercicio ilegal de la profesión y la competencia desleal) con funciones de carácter administrativo por delegación legal expresa (afiliación y régimen disciplinario internos). Además poseen la potestad de auto regulación mediante la promulgación de reglamentos y el dictado de pautas de ingreso, ejercicio profesional y fijación de emolumentos”.(SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 000625-F-S1-2013 de las 08:50 horas del 21 de mayo de 2013. Subrayado no es del original).

 

Asimismo, el Tribunal Contencioso Administrativo respecto al tema, ha indicado en consonancia a lo dictaminado por la Sala Primera, que:

 

“IV.- SOBRE LA NATURALEZA JURIDÍCA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES:

En Derecho Administrativo se reconocen diversas clasificaciones de los entes públicos. Una de ellas atañe a los entes corporativos o corporaciones públicas. Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter imperativa. En efecto, para ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la satisfacción del interés común. En doctrina el ejemplo típico de las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios Profesionales. En consecuencia, los Colegios profesionales son corporaciones de Derecho Público que participan en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados Administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo”. (SECCIÓN QUINTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia N° 00039-2013 de las 13:00 horas del 17 de abril de 2013. Subrayado no es del original)

 

En este sentido tenemos que la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios (Ley N° 3455 del 14 de noviembre de 1964) crea ese ente con la finalidad primordial de que la profesión de la Medicina Veterinaria se ejerza de acuerdo con las normas de la ética profesional y que los miembros del Colegio y quienes dependan de él se ajusten a los reglamentos y leyes vigentes.  Dispone al respecto, el artículo 3 del cuerpo normativo, lo siguiente:

 

Artículo 3º.- El Colegio tiene por finalidades principales:

 

a) Velar por que la profesión de la Medicina Veterinaria se ejerza de acuerdo con las normas de la ética profesional;

 

b) Prohijar las asociaciones Médico Veterinarias de las distintas especialidades que se formen con fines científicos;

 

c) Promover el intercambio científico entre sus miembros; y el de éstos con los centros y autoridades científicas nacionales y extranjeras;

 

d) Velar por que los miembros del Colegio y quienes dependan de él se ajusten a los reglamentos y leyes vigentes;

 

e) Promover el mejoramiento del ejercicio de la profesión;

 

f) Evacuar las consultas que se le hagan en materia de su competencia con fines administrativos o judiciales;

 

g) Regentar los establecimientos que las leyes o reglamentos hayan puesto o pongan bajo su dirección;

 

h) Velar porque no se ejerza la profesión ilegalmente; e

 

i) Impulsar las actividades sociales entre sus miembros.

De acuerdo a su Ley Orgánica, el Colegio es una corporación pública que tendrá personalidad jurídica propia y patrimonio propio, fondos que serán colectados y administrados por el Colegio en la forma que determinen los Reglamentos; y podrá autoregularse a través de su Asamblea General, órgano que tiene la competencia para emitir reglamentos e imponer sanciones. 

 

Al respecto, en lo que interesa, disponen los artículos 11 y 12, lo siguiente:

 

“Artículo 11.—La Asamblea General es el órgano máximo del Colegio y está compuesta por todos los miembros activos, entendidos como tales aquellos que no se encuentren suspendidos o retirados….(Resaltado no es del original)

 

“Artículo 12.- A la Asamblea General corresponde la suprema dirección del Colegio y sus atribuciones son:

a) Elegir la Junta Directiva en reunión anual ordinaria, conocer de las renuncias de sus miembros y designar a los sustitutos en caso de aceptarlas;

b) Conocer de los informes que rinda la Junta Directiva;

c) Aprobar o revocar las disposiciones de la Junta Directiva en caso de apelación;

d) Conocer de las quejas que se presenten contra los miembros de la Junta Directiva;

e) Dictar y modificar los reglamentos necesarios para que el Colegio cumpla sus funciones o logre sus fines, los cuales deberán interpretar fielmente el espíritu de la presente ley;

f) Imponer, cuando proceda, correcciones disciplinarias a los miembros del Colegio; y

g) Cumplir las demás disposiciones que le señalen esta ley, el Reglamento del Colegio y otras leyes.

La Asamblea se re unirá extraordinariamente cuando lo pidan no menos de diez miembros del Colegio”.(Resaltado no es del original)

 

Por su parte, el artículo 14 de la ley del Colegio de Médicos Veterinarios, dispone como una competencia de la Junta Directiva, el imponer las sanciones correspondientes.  Al respecto, señala la norma, lo siguiente:

 

Artículo 14.—Son atribuciones de la Junta Directiva:

 

a) Desempeñar las funciones públicas que constituyen el objeto del Colegio, en la forma que prescriben los Reglamentos.

 

b) Nombrar y remover a los empleados del Colegio.

 

c) Conocer de las solicitudes de permiso de sus miembros, motivadas por enfermedad u otra razón, y proceder a nombrar interinamente al suplente respectivo, de acuerdo con lo que señale el Reglamento.

 

d) Convocar ordinaria y extraordinariamente a la asamblea general y, en caso de muerte, renuncia o suspensión de un miembro de la Junta Directiva o del Tribunal de Honor, para que conozca de ello y, si es del caso, nombre el sustituto.

 

e) Administrar los fondos del Colegio.

 

f) Resolver sobre las sanciones disciplinarias que deban aplicarse a los miembros, con base en un informe presentado por el Tribunal de Honor.

 

g) Contestar las consultas que sean recibidas de miembros del Colegio, o autoridades u organismos administrativos o judiciales.

 

h) Formular el presupuesto de gastos para cada año y presentarlo para su examen y aprobación a la asamblea general.

 

i) Poner en práctica esta Ley, su Reglamento y cualquiera otra ley que le sea señalada.

 

j) Cualesquiera otras que le asignen la Ley o la asamblea general, o aquellas que por su naturaleza le correspondan.

 

k) Nombrar las comisiones y delegaciones que considere convenientes.

 

Cabe señalar que el artículo 18 establece dentro de los fondos del Colegio, aquellos que sean producto de multas impuestas por la Junta Directiva.  Dispone el artículo, en lo que interesa, lo siguiente:

 

De los Fondos del Colegio

Artículo 18.- Constituyen los fondos del Colegio:

a) Las sumas que se paguen por concepto de incorporación a él;

b) Las cuotas mensuales que deban satisfacer sus miembros;

c) Las multas que impongan la Junta Directiva;

d) Los impuestos o contribuciones que la ley le asigne; y

 

Cabe señalar que este artículo 18 ha sido analizado por el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, que en resolución 81-2015-VII de las diez horas veinte minutos del treinta de julio del dos mil quince, al establecer las posibles fuentes de financiamiento del Colegio, indicando:

 

“Es más, el ingreso de dineros por tal concepto no forma parte de los fondos del Colegio previstos por el legislador. Así, en el ordinal 18 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios de Costa Rica, fue expresa voluntad legislativa que los fondos del mencionado Colegio estuvieran constituidos por los siguientes ingresos…

Conforme a lo señalado por la mencionada norma, el Colegio se encuentra autorizado legislativamente: i) Para cobrar al profesional en Medicina Veterinaria el monto fijado para efectos de incorporarlo como agremiado a ese ente público no estatal. ii) Igualmente puede cobrarle a los profesionales debidamente incorporados, la llamada cuota mensual de colegiatura. iii) También se encuentra facultado para gestionar el cobro y percepción, de los montos que por concepto de multas haya impuesto su Junta Directiva. iv) Otra fuente de ingresos, es la derivada de los impuestos o contribuciones que la ley le asigne, obviamente de manera expresa. v) Puede recibir las donaciones legítimamente realizadas por parte de personas físicas o jurídicas. Así las cosas, de la norma bajo examen no se desprende ni siquiera de manera tangencial, que el referido Colegio pueda cobrar a los Médicos Veterinarios una cuota anual por el costo de fiscalización de la actividad de Regencia. Lo anterior, en el tanto el legislador ordinario estableció sus fuentes de ingreso para que pudiera sufragar el costo por el ejercicio de las competencias que le fueron asignadas y en ese sentido, es criterio de este Tribunal, que esa función fiscalizadora a cargo del Colegio, debe solventarse con las contribuciones de todos los agremiados. De ahí que la cuota ordinaria mensual que se paga al Colegio demandado, al igual que a los otros Colegios Profesionales, tenga como clara finalidad el dotarlo de los recursos económicos necesarios, para garantizar el óptimo cumplimiento de sus deberes de fiscalización. Por tal circunstancia, es que en caso de incumplimiento, se sanciona al agremiado con la inhabilitación en el ejercicio de la profesión, todo en resguardo del interés público que le ha sido encomendado por la ley a este tipo de Corporaciones Públicas. (Sobre el tema, sentencia No. 2001-06985, de las diecinueve horas con seis minutos del diecisiete de julio del dos mil uno, emitida por la Sala Constitucional). Así las cosas, no encuentra esta Cámara que el Colegio demandado cuente con fundamento jurídico de índole legal para cobrar a los Médicos Veterinarios el costo por la fiscalización de labores de Regencia.”

 

A partir de lo expuesto, debemos advertir que en nuestro criterio, existe una competencia general para la imposición de multas por parte de la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios, competencia que permitiría, en el marco de la autoregulación que le reconoce la ley a este tipo de órganos, el establecer las multas y sanciones aplicables en casos de incumplimientos a los deberes de los agremiados, establecidos tanto en la Ley del Colegio como en los reglamentos dictados por su Asamblea General a efectos de establecer la forma en que debe ejercerse la profesión. 

 

Sobre los Colegios Profesionales, han señalado tanto la Sala Constitucional como la Sala Primera, que estos poseen la facultad sancionadora de sus agremiados, pues:

 

“[…] cumplen un fin de interés público que el Estado les ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de esa profesión. Este control o labor de fiscalización la puede realizar sobre todos sus miembros, con el fin de que la actividad que se ejerce esté ajustada no solo a una adecuada preparación de estos, sino a normas de ética y decoro profesional. En el cumplimiento de este fin, el legislador otorga a los colegios profesionales facultad de conocer y sancionar las faltas de sus miembros, lo que puede implicar, inclusive, la afectación del ejercicio profesional (ver en este sentido sentencias número 2172-1994 de las 16:21 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 7343- 1997 de las 16:00 hrs. del 31 de octubre de 1997 de la Sala Constitucional).

En el caso concreto del Colegio de Abogados, este Tribunal, en sentencia número 7019-95 de las 16:37 horas del 21 de diciembre de 1995… …Al respecto se ha dicho que: No cabe duda a esta Sala que por principio y por disposición de su Ley Orgánica, el Colegio de Abogados bifurca su actuación en dos sectores: a) por un lado, cumple una función de interés público que el Estado le ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de la profesión; este control o fiscalización lo puede ejercer sobre todos sus miembros, por ser obligatoria la colegiatura. La actuación del Colegio de Abogados, y en general de todos los colegios profesionales, como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva No. OC-5/85 del 13 de noviembre de l985, encuentra su razón de ser (especialmente en aquellas profesiones que se denominan de carácter liberal) en el interés público existente a que exista una preparación adecuada de sus miembros, y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional. Para la Sala, es precisamente en cumplimiento de este fin de interés público, que la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, autoriza al Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus miembros (sentencia número 0493-93 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y tres).- Se reconoce así la constitucionalidad de la potestad disciplinaria del Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus agremiados”. (la negrita es suplida). Voto no. 11075 de 10 horas 13 minutos del 9 de julio de 2008”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 000550-F-S1-2010 de las 09:12 horas del 6 de mayo de 2010).

 

 Sobre la potestad para autoorganizarse de los Colegios Profesionales, ha sido desarrollada por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, señalando, en lo que a esta consulta interesa, lo siguiente:

 

“Ha sido consecuencia de diversas gestiones ante la Sala Constitucional que se haya logrado consolidar una jurisprudencia aclaratoria de diversas facetas que corresponden a la naturaleza jurídica y atribuciones de los colegios profesionales en nuestro medio. Abarcando temas que van desde la colegiatura obligatoria a las potestades disciplinarias sobre sus agremiados, el Tribunal ha perfilado una doctrina que subsana la ausencia de una regulación de rango legal que establezca los elementos básicos y aplicables a la generalidad de corporaciones públicas no estatales, que agrupan a diferentes profesionales de las ramas del saber científico.

Atendiendo al específico tema que nos ocupa, conviene recordar un voto de la Sala Constitucional que, por su importancia, amerita de transcripción literal:

"La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha sólido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. (…) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. (Voto 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Lo resaltado no corresponde al original)

El tema de la competencia para que las corporaciones profesionales emitan la reglamentación interna que norme su organización, fue reiterado en Voto N° .2251-96 de las quince horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, cuando se indicó que:

"… también conviene indicar que ya esta Sala ha externado criterio positivo en relación con la posibilidad de que los colegios regulen a través de normativa emanada de ellos mismos, cuestiones que tengan que ver con su régimen interno, en desarrollo de las que en principio contienen sus leyes orgánicas."

Igualmente, esta Procuraduría General ha emitido una abundante jurisprudencia administrativa en diferentes aspectos que se relacionan con los colegios profesionales. A modo de ejemplo, y atendiendo al tema de la presente consulta, nos permitimos la siguiente transcripción:

"La regulación profesional es una competencia del Estado que la expresa por medio de la ley. Al Estado corresponde, además, velar por el derecho al ejercicio de la profesión. Empero, el control sobre determinadas profesiones tituladas ha sido delegado en organizaciones corporativas: los Colegios Profesionales.

La configuración de los Colegios, en particular las funciones, composición y organización es determinada obligatoriamente por la Ley, sin perjuicio de que la corporación puede establecer también reglas de autoorganización y de regulación del ejercicio profesional (reglas deontológicas). (…)

Por consiguiente, está prohibido a todo ente público autoatribuirse, por vía reglamentaria o no, potestades de imperio. Estas sólo pueden ser concedidas por el legislador. De modo que la potestad reglamentaria y en general, un poder normativo interno sólo puede ser utilizado en los supuestos de habilitación previa, en aspectos previamente definidos en la propia ley o bien, respecto de puntos no relevantes." (Lo resaltado no corresponde al original) (C-054-2000 del 17 de marzo del 2000)

También se ha precisado que no cabe el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea en manos del Colegio Profesional, sea en manos del Poder Ejecutivo, en tratándose de materias propias de la ley, tales como los requisitos de incorporación, o similares que afecten o limiten el ejercicio del derecho fundamental al ejercicio de la profesión:

"Si bien es cierto que nuestra Constitución no consagra expresamente la libertad profesional, esa libertad fundamental, que tiene comocontenido esencial el derecho de elección de la profesión y el derecho de ejercicio de la actividad profesional escogida, puede deducirse de la conjunción armónica de varios derechos constitucionales; concretamente de lo dispuesto en los artículos 46 y 56 de la Carta Política, en virtud de los cuales se reconocen el derecho al trabajo y la libertad de empresa. (Véanse al respecto, los dictámenes C-054-2000 de 17 de marzo del 2000 y C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 hrs. del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 hrs. del 18 de marzo de 1997 y 7123-98 de las 16:33 hrs. del 6 de octubre de 1998, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). (C-200-2002 del 12 agosto del 2002.  Reiterado por el dictamen C-434-2014 del 28 de noviembre del 2014).

 

A partir de las consideraciones expuestas, procederemos a analizar el artículo 20 del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios.    

 

 

II.                SOBRE EL FONDO.

 

En el caso bajo examen, se nos consulta sobre la legalidad de la multa impuesta en el artículo 20 del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios. Dispone la norma consultada, lo siguiente:

 

“Artículo 20.-Los Miembros Activos están obligados a concurrir a las sesiones de Asamblea General. A los Miembros Activos que no justifiquen su ausencia hasta cinco días hábiles después de una sesión de Asamblea General, se les impondrá una cuota extraordinaria equivalente a un 50% de una Cuota Ordinaria”.

 

Ahora bien, es menester esbozar lo referente a otras normas que se encuentran en la Ley N° 3455, especialmente las concernientes a los deberes de los miembros colegiados. En este sentido se encuentra el numeral octavo de la Ley, el cual dicta:

 

“Artículo 8º.- Los miembros[2] del Colegio están obligados;

a) A asistir a las reuniones ordinarias y extraordinarias de la Asamblea;

b) A someterse al régimen disciplinario del Colegio; y

c) A aceptar las designaciones que en ellos recaigan para integrar cualquiera de los organismos del Colegio”.(Resaltado no es del original)

 

La obligación de asistir a las reuniones ordinarias y extraordinarias, fue impuesta por voluntad del legislador quien consideró que, para los fines del Colegio Profesional que nos ocupa, era un imperativo el que sus miembros asistieran a las reuniones ordinarias y extraordinarias de la Asamblea.  Se trata de una norma de rango legal, y por lo tanto, la obligación de asistencia no violenta el principio de legalidad.

 

Además de lo señalado, en el Código de Ética del Colegio de Médicos Veterinarios[3] se establece en el artículo 5° inciso g), el deber fundamental de los Médicos Veterinarios de vincularse a las entidades de la clase profesional, participando de sus reuniones. Asimismo el numeral 10, estatuye que:

 

“ARTÍCULO 10: El Médico Veterinario, con independencia del cargo que ocupe, tiene el deber de atender con la máxima diligencia las comunicaciones y citaciones, y en general cualquier llamamiento, emanados de los órganos de gobierno del Colegio o de sus miembros en el ejercicio de sus funciones. Además Comete grave infracción de ética el Médico Veterinario que dejare de atender las solicitudes del Colegio de Médicos Veterinarios para la institución de los procesos éticos profesionales”. (Resaltado no es del original).

 

Sin embargo, al analizar la Ley N°3455, no existe una norma que cree la multa establecida en el artículo 20 bajo análisis, razón por la cual, atendiendo al órgano del cual emana la disposición, en nuestro criterio, el artículo podría presentar un vicio por exceso en la potestad reglamentaria. 

 

 La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo se encuentra establecida en el artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, norma que al efecto dispone:

 

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: …

 

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento;   (…).

 

18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes; (…).” Lo subrayado no es del original.

 

Sobre la potestad en comentario, la Sala Constitucional, en sentencia n.° 243-93 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del 19 de enero de 1993, señaló:

 

“PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. (…).” Lo subrayado no es del original.

 

 

La potestad reglamentaria se encuentra sujeta, como cualquier otra potestad, al Principio de Legalidad establecido en el numeral 11 de la Carta Magna, el cual dispone que:

 

“ARTÍCULO 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.

La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas”.

 

De igual manera, en la Ley General de la Administración Pública se establece que:

 

“Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”.

 

Por lo tanto, según este principio las actuaciones y conductas desplegadas por la Administración Pública deben ajustarse y estar autorizados por la Ley, de forma expresa o al menos implícitamente razonable. Así lo ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

 

“VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".(SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 3410-92 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992).

 

Corolario del Principio de Legalidad se encuentra la Reserva de Ley, la  cual dicta que la potestad reglamentaria no puede invadir el ámbito de reserva legal, que es exclusiva del Poder Legislativo. Por ello:

 

“En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campos es casi absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de legalidad está consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del contexto de éste con el 28, que recoge el principio general de libertad -para las personas privadas- y garantiza la reserva de ley para regularla, con el 121, especialmente en cuanto atribuye a la Asamblea Legislativa competencias exclusivas para legislar (incisos 1, 4 y 17), para crear tribunales de justicia y otros organismos públicos (incisos 19 y 20) y para disponer de la recaudación, destino y uso de los fondos públicos (incisos 11, 13 y 15); potestades que no pueden delegarse ni, por ende, compartirse con ningún otro poder, órgano o entidad (artículo 9), y que generan consecuencias aun más explícitas como las que se recogen en la Ley General de la Administración Pública, principalmente en sus artículos 5 y 7 -que definen las jerarquías normativas-, 11 -que consagra el principio de legalidad y su corolario de regulación mínima-, 19 y 59.1 -que reafirman el principio de reserva de la ley para régimen de los derechos fundamentales y para la creación de competencias públicas de efecto externo-. Téngase presente, asimismo que en Costa Rica tal reserva de ley está confinada a la ley formal emanada del órgano legislativo, por estar prohibida constitucionalmente toda delegación entre los poderes públicos (art. 9), haciendo así impensables los actos con valor de ley, por lo menos en situaciones de normalidad”.(SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992).

 

En este sentido, los Principios de Legalidad y de Reserva Legal se erigen como límites al ejercicio de la actividad de la Administración Pública, de manera que en tratándose de materia sancionatoria, se tienen adicionalmente otros matices.

 

Ahora bien, en tesis de principio, en materia administrativa, también las disposiciones administrativas que establezcan sanciones deben respetar el Principio de Legalidad de las infracciones y sanciones, y por lo tanto, deben cumplir con el principio de tipicidad. Esto implica indubitablemente que constituye un derecho del administrado el que la norma de rango legal describa clara y exactamente la acción sancionable en todos sus elementos. En el caso particular de las multas, encontramos el artículo 124 de las Ley General de la Administración Pública, el cual reza:

 

“Artículo 124.-Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.(Resaltado no es del original)

 

La Sala Constitucional en el voto N° 8193-2000 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000, en torno a los principios del derecho penal aplicables a las sanciones administrativas, ha considerado lo siguiente:

 

“IV.- Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar –en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."(resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos”.

[…]

VI.- Potestad sancionatoria de la administración y proyección del principio de legalidad. El principio de legalidad en materia penal (artículo 39 de la Constitución), se traduce en la reserva absoluta de ley, de manera que la predeterminación de las conductas ilícitas y de las sanciones aplicables debe emanar de normas con rango de ley, la cual debe ser anterior a la comisión del hecho delictuoso, satisfacer plenamente el principio de tipicidad, que excluye la aplicación de la analogía desfavorable al acusado, así como la interdicción de la costumbre como fuente de derecho sancionador. Además, apareja la garantía del principio conocido como non bis in idem, consagrado en el artículo 42 constitucional. Y si bien el principio de legalidad en materia sancionatoria cobra su mayor entidad en el orden penal, es indudable que las garantías constitucionales que le acompañan también extienden sus alcances al campo de las infracciones administrativas, lo que no significa un automático traslado en idénticas condiciones, pues la especificidad de la actuación administrativa y la diversidad de las sanciones aplicables hacen que la aplicación de este sistema de garantía adquiera sus propios matices”.(Resaltado no es del original)

 

En el caso del artículo 20 del Reglamento en comentario, es claro que no existe una norma legal que autorice al Poder Ejecutivo para establecer las multas creadas, y por lo tanto, en nuestro criterio, no podría regularse por la vía del Decreto Ejecutivo, dicha potestad.

 

En efecto, como lo indicamos, existen normas en la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios que al parecer otorgan la competencia para imponer sanciones de multas a la Junta Directiva.  Asimismo, existe normativa en ese cuerpo legal, que permite a la Asamblea General autorregularse, y crear disposiciones en torno a los deberes y sanciones disciplinarias que sus agremiados deben cumplir.  

 

Sin embargo, no existe en la Ley bajo análisis ninguna disposición atinente a la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda establecer multas en el decreto ejecutivo que reglamenta la ley, por lo que en nuestro criterio, tal disposición resulta ilegal.  En relación con este tema, ya este órgano ha advertido la imposibilidad de que el Poder Ejecutivo reglamente cuestiones que no le han sido expresamente delegadas por el legislador:

 

“En esta misma línea de razonamiento, valga citar el siguiente voto de la Sala Constitucional:

"El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración puede dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el "orden jerárquico de las normas". (Sentencia Nº 6941-96 de las nueve horas treinta minutos del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, y en sentido similar, entre otros muchos, las resoluciones Nºs 2382-96 de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, y 5227-94 de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro)….

Con vista tanto en los criterios recogidos sobre la competencia de los colegios profesionales para darse las normas que regulen su organización interna, así como analizados los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, es dable concluir que, en el caso del Colegio de Abogados, existe una potestad delegada en su beneficio para darse el régimen interno que estime conveniente, sin que quepa admitir que deba contarse con la "promulgación" de dicha normativa a través de la emisión de un decreto ejecutivo por parte del Poder Ejecutivo. Igualmente, se comprueba que no es materia propia de un "reglamento ejecutivo" lo relacionado con el régimen interno del Colegio, tanto por las precisiones que se derivan de la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional, así como la que se ha producido a través de este Organo Asesor, ambas coincidentes en establecer los límites de esa potestad normativa, como también por la constatación de que el actualmente vigente texto legal del Colegio de Abogados no circunscribió la validez y eficacia de dicho régimen interno a la aprobación por parte del Poder Ejecutivo.

De lo anterior se puede afirmar, entonces, que el Colegio, por sí mismo, puede otorgarse esa reglamentación, respetando que su emisión provenga del órgano competente para tal fin (Junta General, artículo 18 inciso 1° de la Ley Orgánica). Amén de ello, es claro que el ejercicio de dicha competencia no alcanza otros aspectos que los estrictamente relacionados con la materia de organización interna, sin que pueda desconocerse la existencia y competencias de los órganos definidos por la propia Ley (Junta General, Junta de Gobierno o Directiva, y atribuciones específicas para miembros de esa Junta Directiva –artículos 5, 16, 18, 19, 22 y siguientes de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados). Asimismo, con vista en los antecedentes supra citados, tampoco procedería que fuesen objeto de reglamentación por parte del Colegio aspectos que involucran la regulación de derechos fundamentales (v.g., requisitos de incorporación) o bien que impongan cargas impropias a los agremiados, contrarias a los fines que persigue el Colegio (ver Voto de la Sala Constitucional N° 493-93 de las 9 horas 48 minutos del 29 de enero de 1993).” (Dictamen número C-200-2002 del 12 de agosto del 2002.  El resaltado no es del original)

 

 

III.             CONCLUSION

 

El artículo 20 del Reglamento de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios (Decreto Ejecutivo N° 19184 del 10 de julio de 1989) excede lo dispuesto por la Ley, por lo que no se ajusta al Principio de Reserva Legal, en tanto es un acto emanado del Poder Ejecutivo.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Karen Quirós Cascante                                          Grettel Rodríguez Fernández

Asistente de Procuraduría                                      Procuradora

 

 

 

GRF/KQC