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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 275
 
  Dictamen : 275 del 28/09/2015   

C-275-2015


28 de septiembre de 2015


 


 


 


MBA. Sirelda Blanco Rojas


Gerente General


Instituto Nacional de Seguros


 


 


Estimada señora:


 


            Me refiero a su atento oficio N. G-04099-2015 de 7 de setiembre último, mediante el cual consulta en relación con la “posibilidad excepcionalmente de aplicar de forma retroactiva una norma para situaciones acontecidas durante la vigencia de la misma”. Consulta que está relacionada con el Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores. Al respecto señala que “si durante la vigencia de la primera norma se omite el cumplimiento del mandato legal cuando dicho cumplimiento es requerido forzosamente ya la norma no se encuentra vigente y además cuenta con normativa específica (contraria o diferente) para el tratamiento del tema, ¿cuál norma deberá aplicarse? ¿La que estaba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos o la vigente al momento posterior en que se exige su cumplimiento?”.


 


            La consulta la plantea porque al someter el INS a aprobación las tarifas del seguro obligatorio automotor del período 2016, la SUGESE determina que la normativa vigente es aplicable a una situación que se presentó con el cobro del seguro obligatorio en los años 2007 y 2008.


 


Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica del Instituto de Seguros, oficio DJUR-01342-2015 de 2 de julio del presente año. En dicho criterio se afirma que los decretos 1842-H y 31773-MP-H fueron derogados tácitamente por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y el Reglamento sobre solvencia. Se refiere a los cambios operados en la norma de la Ley de Tránsito que regula los excedentes de la reserva de capital del Seguro obligatorio de automóviles. Señala al efecto que el monto que se encuentra en esa reserva, que corresponde a excedentes de los años 2007 y 2008 debe ser aplicado según indicaba la Ley de Tránsito vigente en ese momento. Lo que implica hacer un ajuste hacia abajo en las primas, pudiendo aplicarlo de forma prorroteada o como se defina administrativamente considerando que no fue aplicado en el período correspondiente.


 


            Asimismo, remite Ud. el oficio PDJ-SGS-005-2015 de 1 de julio de 2015 de la División de Asesoría Jurídica de la Superintendencia General de Seguros. Para la Asesoría los artículos 251 y 252 de la Ley de Tránsito N. 9078 obligan a examinar cada norma previa para determinar si fue o no derogada tácitamente. Por lo que si formalmente la Ley 7331 se mantiene vigente, las normas que se opongan a la Ley 9078 se entienden derogadas. Sostiene que desde el 23 de diciembre de 2008 hasta el 26 de octubre de 2012 estuvieron vigentes las reformas a la Ley 7331 establecidas por la Ley 8696. Añade que esta ley establece que la potestad para definir las tarifas de prima del SOA corresponde a cada una de las entidades aseguradoras que los comercialicen, por lo que el INS puede establecer primas diferenciales para cada clase de vehículos existentes. En cuanto a la aplicación de los excedentes en exceso del 25% del artículo 44 de la Ley de Tránsito considera la Asesoría que no es posible aplicar normas legales derogadas. Existe incompatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley de Transito de 7331 y lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 9078, por lo que la versión anterior debe considerarse derogada y cualquier tratamiento a los excedentes con posterioridad a la reforma debe tratarse con la ley 9078. Agrega que de acuerdo con la legislación vigente al momento de generarse los excedentes en exceso del 25% del artículo 44 de la Ley de Tránsito, el INS debió aplicar esas sumas al ajuste hacia la baja de las primas para el período siguiente a aquel en que se generaron. No obstante, el INS no procedió conforme a la Ley. Por lo que ahora se pretende aplicar a los excedentes normas derogadas y derogar la Ley de Tránsito vigente. Fundamenta su posición en el artículo 129 de la Constitución Política y los artículos 7 y 8 del Código Civil, así como del principio de legalidad. Agrega una imposibilidad práctica de aplicación del ajuste que previa la norma derogada porque los períodos para los cuales se podía aplicar el ajuste hacia abajo ya fueron superados y aplicar rebajo en la actualidad implicaría una restitución de dineros masiva con una enorme y costosa complejidad operativa. Concluye en lo que interesa que la propuesta del INS de invertir los llamados excedentes en exceso del 25% del artículo 44 de la Ley de Tránsito para disminuir la prima del SOA del 2016 y del 2017 resuelta improcedente, porque aplicaría normas legales derogadas en lugar del artículo 56 de la Ley de Tránsito vigente.


 


            De los criterios legales remitidos se desprende que existe una divergencia entre el INS y la Superintendencia General de Valores en orden a la aplicación del último párrafo del artículo 43 de la Ley de Tránsito vigente en los años 2007 y 2008. Por ende, respecto de la norma aplicable a los excedentes de la reserva de capital del seguro obligatorio de automóviles. Aspecto que incide en la solicitud de autorización de tarifas en trámite ante la SUGEVAL. Al existir un procedimiento de aprobación en curso, la Procuraduría se pronunciará en términos generales sobre el punto objeto de la consulta, la cual encuentra solución en los principios generales en orden a la aplicación de las disposiciones jurídicas en el tiempo. Materia que resulta informada por el principio de seguridad jurídica.


 


A-. CONFIDENCIALIDAD DE LOS CRITERIOS JURÍDICOS REMITIDOS


 


            En su consulta, la Gerente General del INS manifiesta que tanto el oficio DJUR-1342-2015 de la Dirección Jurídica del INS como el PDJ-SGS-005-2015 de la Dirección Jurídica de la SUGESE se encuentran protegidos de confidencialidad por tratarse de materia interna que contiene fórmulas de cálculo e información que han sido catalogadas como confidenciales. Por lo que pide se les dé ese tratamiento.


 


            Cabe indicar que el criterio jurídico remitido por esa Institución no contiene ninguna fórmula de cálculo. La sola información financiera remitida es acerca del origen de la reserva de capital del SOA para los años 2007 y 2008. En cuanto al oficio de SUGESE, este indica expresamente que el dictamen es confidencial por incluir información comercial del INS, que solo puede ser conocido por los funcionarios de la Superintendencia en cumplimiento de sus funciones y las autoridades del INS, “salvo que estas últimas, como responsables de la información decidan lo contrario, o alguna autoridad con competencias legales para ello lo exija”. La Procuraduría ha conocido del oficio PJD-SGS-005-2015 por remisión del Instituto. Fundamentalmente este es un estudio jurídico en relación con la derogación de distintas normas, legales y reglamentarias, que regulan el SOA. No obstante, en la página 6 se hace una referencia a la nota técnica propuesta por el INS para justificar las tarifas del SOA en 2016, referencia que se encuentra también en las páginas 10 y 11 del criterio legal.


 


            El artículo 12 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, dispone en lo que interesa:


 


“Artículo 12.- Manejo de información confidencial


 


(….)


 


También, es confidencial la información, relacionada con cualquiera de las actividades del INS, calificada por este como secreto industrial, comercial o económico, cuando por motivos estratégicos, comerciales y de competencia no resulte conveniente su divulgación a terceros.  Este tipo de información solo deberá ser divulgada cuando lo considere conveniente la administración, o cuando alguna autoridad legalmente competente así lo solicite.


 


Toda la información que se genere a partir de las tratativas, los contratos y la ejecución de contratos de seguros ofrecidos por el INS, es propiedad de este último.  Los funcionarios del INS o cualquier tercero que tenga acceso a esta, deberán observar lo dispuesto en este artículo; además, deberán contar con autorización expresa del INS para divulgar esa información o darle un uso distinto al autorizado por el INS."


 


La Sala Constitucional mediante la resolución 1453-2013 de 30 de enero de 2013 manifestó:


 


“…En lo que respecta al Seguro Obligatorio de Automóviles, deben indicarse los procedimientos, fórmulas y parámetros con que se calculan las provisiones aplicables al seguro obligatorio. Los métodos correspondientes a las provisiones tienen que registrarse conforme a la normativa aplicable para su constitución, debiéndose documentar en el contenido de la nota técnica. En el contenido de la nota técnica tienen que aparecer asentados expresamente todos los procedimientos y parámetros utilizados. Asimismo, podrán hacerse referencias bibliográficas con la finalidad de respaldar  y fundamentar algún procedimiento,  teorema o teoría especial que pretenda aplicar en el seguro obligatorio sometido a registro, pudiendo anexar a la nota técnica imágenes del fragmento de documento o libro al cual hace referencia. Como puede observarse, el objeto de la nota técnica es una revelación por parte de la aseguradora de la forma de cálculo y la información utilizada para la determinación de las primas, que permite al regulador valorar la razonabilidad y sostenibilidad del producto. En ese sentido, se considera que la determinación de la prima es un tema de estrategia comercial que como tal, se encuentra fuera del conocimiento público. Sobre el particular, el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros explicó bajo juramento al Tribunal que las notas técnicas son documentos de alta confidencialidad, en los que se incluyen todos los datos que componen las primas de los seguros. Según aclaró, las  notas  técnicas  contienen  los  secretos  industriales  y  comerciales  de  la aseguradora,  y  por  ello,  de  hacerse  públicos  podría  afectar  seriamente  la operatividad de la empresa en relación con sus competidores. La Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformada mediante el artículo 52 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, señala que es confidencial la información relacionada con cualquiera de las actividades del INS, calificada por este como secreto industrial, comercial o económico, cuando por motivos estratégicos, comerciales y de competencia no resulte conveniente su divulgación a terceros.   Por su parte, el artículo 28 hace referencia al deber de confidencialidad de la Superintendencia General respecto a la información que maneja. El deber de confidencialidad consiste en una protección jurídica en relación a una determinada información documentada, que impide su acceso a terceros por un tiempo determinado legalmente. En la especie, queda claro que la información solicitada por la parte recurrente a la Superintendencia General de Seguros es de carácter confidencial y privada, toda vez que como se ha podido comprobar las notas técnicas que contienen la composición de la prima del seguro obligatorio de vehículos contienen secretos estratégicos comerciales sensibles tales  como  hipótesis técnicas, financieras, procedimientos y fundamentos, etc. La información a la que pretende acceder el recurrente, que está relacionada con datos y estrategias comerciales en esa materia, podría ser utilizada por otros agentes competidores para  sacar ventaja, colocando   a esa entidad aseguradora  en una posición desfavorable”.


 


            Carácter confidencial que reiteró en la sentencia N. 2320-2015 de 9:20 hrs. de 22 de febrero de 2013.


 


            Tomando en cuenta estos elementos y a efecto de garantizar la confidencialidad de esa información, se procede a devolver tanto el oficio PDJ-SGS-2015-2015 como el DJUR-1342-2015, sin que la Procuraduría conserve copia de dichos documentos.


 


 


B-. LA EFICACIA DE UNA NORMA DEROGADA


 


El Instituto de Seguros consulta a la Procuraduría porque considera que una norma derogada puede continuar rigiendo los hechos ocurridos durante su vigencia. Por lo que no es procedente que la situación de esos hechos sea regulada por una nueva ley.


 


La derogación es la pérdida de vigencia de una norma jurídica como consecuencia de la entrada en vigor de otra norma, la derogatoria. Este es el supuesto de la derogación expresa. Bajo este supuesto, se requiere la existencia de un acto normativo de igual o superior jerarquía dirigido expresamente a eliminar la vigencia de una norma anterior.


 


Pero la derogación puede ser tácita y lo será cuando se presenta un supuesto de antinomia normativa.


 


La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de una de esas normas, problema que alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de hecho recibe un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico (L. PRIETO: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, 2005, p. 131). Puesto que resultaría incoherente que subsistan simultáneamente dos consecuencias jurídicas que se excluyen, se sigue que solo una de las normas jurídicas puede ser aplicable.


 


Resulta importante recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de vigencia de la norma anterior. Se trata de un problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional". Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en supuestos muy concretos.


 


  Cabe recordar que el artículo 251  de la Ley de Tránsito  por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N. 9078, estableció una derogación de los artículos 1, 2 y 3 del capítulo I y los artículos 4, 6 incisos a) y c), 11 y 12 del capítulo II de la Ley N.º 8696, Reforma Parcial de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley N.° 7331, y Normas Conexas, de 17 de diciembre de 2008, agregando que se deroga toda otra norma penal, de tránsito y administrativa que se oponga a la nueva ley. Derogación por antinomia que reafirma el numeral 252, al disponer que se derogan las disposiciones en materia de tránsito y administrativa que se opongan o resulten incompatibles con la nueva ley.


 


 Ahora bien, es preciso recordar que vigencia y eficacia de una norma no son lo mismo y no siempre son simultáneas. La vigencia de una norma es la pertenencia activa al ordenamiento jurídico, en tanto que la eficacia es la idoneidad para producir efectos jurídicos. Si bien normalmente vigencia y eficacia jurídicas van unidas, pueden presentarse disociaciones entre ambos institutos. Así, una norma puede estar vigente pero no es susceptible de producir efectos jurídicos, lo que puede deberse -entre otros factores- a que su eficacia queda condicionada al acaecimiento de determinadas circunstancias. Por el contrario, una ley derogada, no vigente puede ser eficaz por cuanto puede continuar rigiendo las situaciones nacidas durante su período de vigencia, con lo cual se modula el efecto derogatorio (fenómeno de supervivencia del derecho abolido). Lo que significa que la derogación no necesariamente produce la pérdida de la vigencia y la cesación de la eficacia, máxime si hay una situación en curso de ejecución. Caso en el cual, al sucederse la derogación, la situación está surtiendo efectos jurídicos. Esta circunstancia explica que contra una norma derogada pueda ejercerse control de constitucionalidad. En una reciente resolución la Sala Constitucional refiere a esa posibilidad:


 


“Como aclaración preliminar, la Sala debe indicar que la situación jurídica de la norma impugnada por los accionantes varió en el transcurso de la tramitación de este proceso constitucional. En efecto, el artículo 242 de la Ley General de Aduanas, objeto del sub lite, surge a partir de la reforma a la ley Nº 8373, publicada en La Gaceta Nº 171 del 5 de setiembre de 2003. Empero, dicho artículo fue modificado mediante la ley Nº 9069 del 10 de setiembre de 2012. A pesar de esta situación, se analiza su constitucionalidad pues, como ha ocurrido en otras oportunidades, la acción de inconstitucionalidad procede aun contra normas jurídicas derogadas, en razón de que sus efectos subsisten, lo que se conoce como ultraactividad de las disposiciones derogadas. Así, esta Sala estima procedente referirse al fondo del asunto, puesto que la norma impugnada desplegó todos sus efectos durante el periodo en que estuvo vigente. Consecuentemente, esta sentencia no se referirá al juicio de constitucionalidad de la redacción vigente del citado ordinal 242, según la reforma de la ley Nº 9069 del 10 de setiembre de 2012, publicada en La Gaceta No. 188 de 28 de setiembre de 2012, el cual permanece incólume para todos los efectos”. Resolución N. 11079-2015 de 10:31 hrs. de 22 de julio de 2015.


 


Por principio, la nueva norma no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la norma vigente al momento en que la situación surge (supervivencia del derecho abolido). La norma nueva, por el contrario, tiene la pretensión de regir las condiciones de constitución de las situaciones jurídicas que no se habían presentado durante la vigencia de la norma derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme la norma anterior. La nueva norma carece de posibilidad de influenciar las situaciones ya extinguidas o consolidadas. Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. En consecuencia, los efectos jurídicos ya consolidados o en curso de ejecución no pueden ser modificados por una norma posterior (dictámenes N° 169-89 de 10 de octubre de 1989, C-165-92 de 14 de octubre de 1992, C- 60-99 de 24 de marzo de 1999 y C-075-2001 de 19 de marzo de 2001, OJ-124 - 2008 del 14 de noviembre de 2008).


 


            Cabe recordar que el fundamento de esta aplicación se encuentra en el principio de seguridad jurídica y está presente en el artículo 34 de la Constitución Política. Ordena este numeral:


 


“ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”.


 


La certeza  y previsibilidad del ordenamiento se afectan cuando una norma se aplica retroactivamente incidiendo sobre situaciones consolidadas: el principio general en materia de aplicación de las normas jurídicas es que la norma jurídica se aplica hacia el futuro, cuando se produce el presupuesto de hecho previsto por la norma. De allí que sea importante para la Administración determinar si existen situaciones en curso de ejecución y por ende, si debe continuar aplicándose la norma derogada.


 


            El INS hace referencia al principio de irretroactividad de las normas. La retroactividad se presenta cuando una norma jurídica nueva pretende invadir el dominio de aplicación de la anterior, aplicándose a hechos que se han producido antes de su entrada en vigor. Por el contrario, la irretroactividad implica que la ley nueva se ajuste a su período de vigencia, de modo que solo se aplique a los hechos que se produzcan tras su entrada en vigor, pero no a los anteriores, que habían surgido bajo el dominio de la ley derogada.  De allí que para establecer si una norma es retroactiva debe establecerse si su aplicación es hacia el futuro o bien, si pretende incidir en hechos o situaciones ya acontecidos o, en su caso, en curso de ejecución.


 


Lo anterior no significa que el legislador no pueda regular mediante normas de derecho intemporal las situaciones jurídicas nacidas al amparo de la ley derogada y que se encuentren pendientes de ejecución al momento de entrada en vigor de la nueva ley, sea que disponga que esas situaciones continuarán rigiéndose siempre por ella, o bien dicte para situaciones pendientes una nueva regulación, distinta tanto de la nueva ley como de la anterior, estableciendo así una regulación material distinta por un período determinado (derecho transitorio material). Circunstancia que, ciertamente, no ocurrió respecto de la regulación del seguro obligatorio de automóviles, regulado originalmente en el artículo 43 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N. 7331 de 13 de abril de 1993 y actualmente en el artículo 56 de la Ley vigente.


 


           


CONCLUSION:


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1-. La derogación no siempre tiene como efecto la pérdida de eficacia de la norma derogada. Los efectos que está haya producido se mantienen pero, además, la norma derogada es susceptible de ser aplicada a situaciones en curso de ejecución.  Para lo cual deberá estarse a los elementos constitutivos y extintivos de la situación.


 


2-. La norma nueva, por el contrario, tiene la pretensión de regir las condiciones de constitución de las situaciones jurídicas que no se habían presentado durante la vigencia de la norma derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme la norma anterior. La nueva norma carece de posibilidad de influenciar las situaciones ya extinguidas o consolidadas.


 


3-. Lo que es consecuencia de que, por principio, la norma jurídica se aplica hacia el futuro, cuando se produce el presupuesto de hecho previsto por la norma. De allí que sea importante para la Administración determinar si existen situaciones en curso de ejecución, que ameriten que continúe aplicándose la norma derogada.


 


Atentamente,


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


 


C. Lic. Tomas Soley Soler, Superintendente General de Seguros


 


Adjunto: Oficio N. PJD-SGS-005-2015 de la Dirección Jurídica SUGESE