22 de julio, 2015

OJ-077-2015

 

Licda. Ericka Ugalde Camacho

Comisión Permanente Especial de

Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio CPEM-263-2015 de 23 de marzo del 2011. Memorial a través del cual se nos consulta  el texto sustitutivo del proyecto de Ley tramitado bajo el número de expediente 18.001 denominado “Primera Ley Especial de Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”

 

A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, se analizará en primer lugar, lo relativo a los recursos provenientes de la Ley N.° 8114, y luego, nos referiremos a la eventual inconstitucionalidad de que una Ley ordinaria modifique una Ley de Presupuesto.

 

     I.               EN ORDEN A LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA LEY N.°8114

 

El texto sustitutivo que se nos somete a consulta no es, en su sustancia, disímil al proyecto de Ley original, por lo que conviene reiterar lo ya señalado en la Opinión Jurídica OJ-55-2011 de 8 de setiembre de 2011 en relación con el texto original del proyecto de Ley N.° 18.001.

 

No obstante, debe advertirse que el texto sustitutivo, que se ha sometido a consulta, innova en cuanto incorpora un artículo que establece la fuente de financiamiento para las competencias que se deberían trasladar a las municipalidades, sea la atención plena y exclusiva de la Red Vial Cantonal.

 

En este sentido, el nuevo artículo 6 del proyecto de Ley modificaría la regulación del destino específico del artículo 5 de  la Ley N.° 8114 de 4 de julio de 2001 de tal forma que la participación de las municipalidades en la asignación de recursos provenientes del impuesto a los combustibles, eventualmente, aumentaría.

En este sentido, debe tomarse nota de que el artículo 5 de la Ley N.° 8114 contempla un destino específico para el impuesto de combustibles de tal forma que se asigna un 29%   a favor del Consejo Nacional de Vialidad.

 

Luego, por disposición expresa del inciso b del artículo 5 en comentario, la Ley vigente ha establecido que el 25% de ese destino asignado al Consejo Nacional de Vialidad debe ser, a su vez, asignado y girado directamente a las municipalidades   exclusivamente para la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal. Sobre este destino específico del impuesto a los combustibles, cabe citar el dictamen C-337-2014 de 14 de octubre de 2014:

 

De la norma transcrita, interesa destacar el inciso b) del artículo 5°, por cuanto es mediante dicha norma que se asigna un 25% de la totalidad del impuesto que por disposición del párrafo primero del artículo 5° le corresponde al CONAVI, a favor de las entidades municipales, exclusivamente para la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de vías cantonales, así como para construir obras viales nuevas una vez cumplidos los objetivos primarios Es decir, el legislador no solo le impone un destino específico a los ingresos que por ley deben ser transferidos a las municipalidades, sino que también establece los parámetros de inversión que debe acatar la entidad municipal, y ordena a quien corresponde direccionar los fondos, al disponer en forma expresa que el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.

 

Como corolario se tiene entonces que el legislador no solo, transfiere fondo a las entidades municipales derivados del impuesto que pesa sobre los combustibles, sino que les asigna un fin específico y a quien corresponde proponer la inversión.

 

   Ahora bien, el proyecto de Ley pretende aumentar el porcentaje de ese destino específico que actualmente ya se debe girar a las municipalidades, para que en lugar el 25% actual se eleve hasta un 40%.

 

De acuerdo con el proyecto de Ley, este aumento se realizaría gradualmente por un plazo máximo de 4 años.

 

En este orden de ideas, conviene advertir que, de conformidad con la técnica legislativa, es necesario agregar al expediente legislativo los estudios técnicos necesarios para determinar la viabilidad de la disposición y el impacto que pueda tener sobre el financiamiento del mantenimiento de la red vial nacional, el cual es la finalidad del resto del destino específico en comentario.

 

Al respecto, debe advertirse que la Dirección de Presupuesto Nacional, por disposición del numeral 177 de la Constitución y el artículo 32 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es el órgano con la competencia técnica para realizar los estudios necesarios para evaluar el impacto que pudiera tener el proyecto de Ley en el financiamiento del Consejo Nacional de Vialidad.

 

 

  II.          UNA LEY ORDINARIA NO PUEDE MODIFICAR NI REFORMAR UNA LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL.

 

De otro extremo, el texto sustitutivo del proyecto de Ley N.° 18.001, otra vez en ese nuevo artículo 5, establecería una modificación a la Ley de Presupuesto Nacional al establecer que debe modificarse el destino del 16%  de los recursos actualmente presupuestados en el programa presupuestario N.° 327 – Ministerio de Obras Públicas y Transportes -, subpartida 2.03.02 (materiales y productos minerales). Esto como una transferencia de capital a favor de los gobiernos locales.

 

Es decir que el nuevo 5 del proyecto de Ley pretende que una Ley ordinaria modifique la Ley de Presupuesto vigente.

 

En este sentido se impone indicar que, claro está que la Asamblea Legislativa puede modificar el destino de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal correspondiente, pero es evidente también  que  esa modificación no puede ser efectuada por medio de una ley ordinaria. Por el contrario, se requiere de una modificación de la Ley de Presupuesto, que contemple el nuevo gasto en contra del Estado

 

Al respecto, conviene señalar que el principio constitucional de especialidad en materia presupuestaria reserva en favor de la Ley de Presupuesto la potestad para regular lo referente a los gastos públicos dentro del año fiscal correspondiente. Los artículos 176 y 180 de la Constitución Política deben ser entendidos como creadores de una norma competencial que excluye, entonces, la potestad de la Asamblea para regular por ley ordinaria el destino de los recursos previstos para un año fiscal determinado.

 

Debe insistirse. La autorización, cuantificación y limitación contable del gasto estatal sólo pueden ser establecidas por la ley presupuestaria. De forma que existe una reserva absoluta de ley en favor de dicha ley para la regulación de estas materias. Reserva que se impone al propio legislador. Por lo que éste no se encuentra constitucionalmente legitimado para regular por ley ordinaria la autorización, cuantificación y destino del gasto. Dada esa ausencia de legitimación para regular materia presupuestaria por ley ordinaria, la ley de presupuesto prevalece sobre la ley ordinaria en orden a la autorización y disposición del gasto.

 

Corresponde, así, exclusivamente a la Ley del Presupuesto el determinar los gastos a realizar y, por ende, el destino de los ingresos previstos para el año fiscal correspondiente. Consecuentemente, en el año fiscal determinado, sólo pueden ser realizados los gastos previstos y autorizados por la Ley de Presupuesto en vigor. Sobre este tema, conviene citar el dictamen C-128-1994 de 9 de agosto de 1994:

 

A-. EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA

El Presupuesto es una autorización para gastar, pero una autorización que se sujeta a ciertos principios. Uno de ellos es la especialidad de la ley presupuestaria.

1-. La ley ordinaria no puede autorizar erogaciones

La especialidad de la Ley de Presupuesto está en función de su contenido. El principio de especialidad reserva en favor de la Ley de Presupuesto la potestad para regular lo referente a los gastos públicos dentro del año fiscal correspondiente. Los artículos 176 y 180 de la Constitución Política deben ser entendidos como creadores de una norma competencial que excluye, entonces, la potestad de la Asamblea para regular por ley ordinaria el destino de los recursos previstos para un año fiscal determinado. Así, de la misma forma que una ley presupuestaria no puede regular materia ordinaria, la ley ordinaria no puede regular la materia presupuestaria:

"Cuando, en cambio -y a diferencia de los casos de legitimación derivados de mayorías calificadas-, se trata de procedimiento especial la situación es muy distinta, dada la configuración del trámite en función directa de la materia. En tales casos es evidente que el procedimiento y el legislador especiales para una materia reservada no son capaces para regular materia ordinaria a través del mismo procedimiento especial. Y ello por una muy clara razón: hay aquí una correlación entre materia reservada y especialidad de la ley correspondiente, en virtud de la cual tal materia sólo puede ser regulada por tal ley especial y tal ley especial sólo puede servir para regular tal materia. Es decir: la correlación es bi y no unilateral, y se da tanto entre la materia y la especialidad de la ley como entre ésta y la materia. Es la índole de esta última y la de los intereses que pone en juego su regulación, lo que exige una ley especial al efecto, en términos tales que esta ley, a su vez, sólo sirve para esa materia y resulta implícita, pero necesariamente inadecuada para otra distinta...Lo que lleva a concluir en que la ley especial de materia reservada es la única posible para ésta no sólo en el sentido de que cualquier otra sería inconstitucional e inadecuada para la regulación que se busca, sino también en el sentido de que tal ley sólo puede servir para tal materia, fuera de la cual es tan inconstitucional e inadecuada como lo sería la ley común en la suya propia...", E, ORTIZ: "El presupuesto de la República: una doble reserva de ley especial", en Revista Judicial, N.33- 1985, pp. 20-21.

 

En ese sentido, cabe señalar que la ley ordinaria puede ser fuente de las obligaciones a cargo del Estado, pero no fuente de la obligación de gastar y pagar en un período X. Las obligaciones que la ley ordinaria cree podrán ser impuestas al Estado desde su promulgación, pero su efectiva liquidación requiere de un presupuesto que las cuantifique y que contemple su pago: que sea, entonces, autorización para gastar y pagar. Presupuesto que no puede ser sino posterior a la creación legal de la obligación.

 

2-. Una jerarquía por legitimación

 

En virtud del principio de especialidad, la autorización, cuantificación y limitación contable del gasto estatal sólo pueden ser establecidas por la ley presupuestaria. De forma que existe una reserva de ley "absoluta" en favor de dicha ley para la regulación de estas materias. Reserva que se impone al propio legislador. Por lo que éste no se encuentra constitucionalmente legitimado para regular por ley ordinaria la autorización, cuantificación y destino del gasto. Dada esa ausencia de legitimación para regular materia presupuestaria por ley ordinaria, la ley de presupuesto prevalece sobre la ley ordinaria en orden a la autorización y disposición del gasto.

Corresponde, así, exclusivamente a la Ley del Presupuesto el determinar los gastos a realizar y, por ende, el destino de los ingresos previstos para el año fiscal correspondiente. Consecuentemente, en el año fiscal determinado, sólo pueden ser realizados los gastos previstos y autorizados por la Ley de Presupuesto en vigor.

 

B-. LA ESPECIALIZACION DE LOS CREDITOS PRESUPUESTARIOS

 

Por otra parte, de conformidad con el principio de especialización de los créditos presupuestarios, la autorización presupuestaria determina el destino de los ingresos previstos en la Ley de Presupuesto. Por lo que el crédito presupuestario autorizado sólo puede tener como objeto aquél establecido por la Ley de Presupuesto. Ese destino de los créditos es también reserva de ley presupuestaria, de lo que se deriva que establecido el objeto del gasto, ese objeto sólo puede ser modificado por otra ley presupuestaria; no por la ley ordinaria.

 

Incluso si no se realizasen gastos o si de la ejecución presupuestaria se derivasen recursos sobrantes, la disposición de esos recursos requeriría una ley presupuestaria. Es decir, sólo la ley presupuestaria puede incidir respecto de las autorizaciones del gasto, la asignación y afectación de recursos y créditos realizada por la Ley de Presupuesto para un período determinado.

 

 

C-. EL PRINCIPIO DE ANUALIDAD

 

Dispone el artículo 1º de la Ley N. 7386 de 18 de marzo de 1994:

 

 

"Reformase el párrafo primero del artículo 3 de la Ley N. 6450 del 15 de julio de 1980 y sus reformas, cuyo texto dirá:

 

"Artículo 3º.- De los ingresos alcanzados con el impuesto sobre la renta, Ley del Impuesto sobre la Renta, N. 7092 del 21 de abril de 1988, se destinarán las siguientes sumas para 1993: ciento treinta millones de colones (C 130.000.000), para el Instituto Tecnológico de Costa Rica; doscientos sesenta millones de colones (C 260.000.000), para la Universidad de Costa Rica, que se distribuirán de la siguiente forma: setenta y cinco millones de colones (C 75.000.000), para la Sede de Paraíso de Cartago y los ciento ochenta y cinco millones de colones restantes (C 185.000.000), para programas de desarrollo; doscientos sesenta millones de colones (C 260.000.000), para la Universidad Nacional, los cuales se distribuirán así: doscientos millones de colones (C 200.000.000), para la Sede Central, treinta millones de colones (C 30.000.000), para la Sede Brunca y treinta millones de colones (C 30.000.000), para la Sede Regional Chorotega.

Los montos constituirán rentas propias e independientes de cada Institución a partir del período fiscal del año de 1994 y, en lo sucesivo, según el índice de inflación, se actualizarán anualmente, mediante un procedimiento similar al utilizado en la recalificación del Fondo para la Educación Superior".

 

Se contemplan así dos situaciones: el cambio de destino de ingresos previstos por la Ley de Presupuesto para 1993, por una parte y el establecimiento de una "renta propia" en favor de las universidades a partir de 1994, por otra parte.

 

1-. La ley no puede cargar obligaciones a presupuestos expirados

 

El Presupuesto es una autorización al Poder Ejecutivo de carácter limitativo. Este carácter limitativo de la autorización presupuestaria se expresa, entre otros aspectos, en su naturaleza temporal:

 

 

"El presupuesto, como programa u ordenación racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo, que se traduce en una expresión cuantitativa de ingresos y egresos pública, operando como instrumento de control." J.R, DROMI: Presupuesto y cuenta de inversión, ASTREA, Buenos Aires, 1988, p. 18.

 

La autorización para gastar está, así, referida a un período de tiempo determinado, tal como lo establece el artículo 176 de la Constitución Política y lo reafirma el segundo párrafo del artículo 31 de la Ley de la Administración Financiera, al disponer:

 

"Son obligaciones exigibles del Estado únicamente las que comprenda el presupuesto anual ordinario y extraordinario y las ampliaciones a los mismos que autorice posteriormente el Poder Legislativo por razones muy calificadas con arreglo a la Constitución y a la ley".

 

Empero, la reforma que nos ocupa rige a partir de su publicación, lo que significa que es eficaz desde el 6 de abril de 1994.

 

No obstante lo cual regula el destino de los ingresos producidos por concepto del Impuesto sobre la Renta para 1993. Sea que impone que de los montos percibidos efectivamente en ese año por concepto del citado impuesto en el año 1993 se destinen -ahora en 1994- ciertas cantidades a las universidades públicas.

 

La ley impone una obligación no hacia el futuro sino hacia el pasado, con el agravante de que esa obligación debe ser cubierta con fondos de un presupuesto expirado y concretamente, con los ingresos derivados -en ese año- del Impuesto de la Renta. Lo que obviamente desconoce los principios de universalidad, anualidad, de especialidad de la ley presupuestaria y de especialización de los créditos presupuestarios. Estos últimos por las razones ya indicadas. El de universalidad, porque todos los ingresos públicos están destinados a financiar indistintamente los egresos públicos. En cuanto al de anualidad, porque, como se indicó, el presupuesto tiene una vigencia anual, expirada la cual, expira la posibilidad de autorizar o imponer nuevos gastos y asignar créditos presupuestarios con cargo al presupuesto que expira.

En aplicación del principio de anualidad, las obligaciones que se impusieren al Estado y que no pudieron, por ende, ser oportunamente previstas en el presupuesto del año correspondiente, deberán ser contempladas por leyes presupuestarias posteriores, con ingresos generados en el período fiscal correspondiente. El presupuesto predetermina las erogaciones que se realizarán durante su vigencia, lo que significa, incluso, que el presupuesto vigente no puede autorizar gastos que debieron realizarse bajo un presupuesto anterior, a menos que se contemplen las partidas pertinentes.

 

Lo anterior reafirma, además, que una ley ordinaria posterior a la expiración de la Ley de Presupuesto para el año X no puede modificar el destino de los ingresos previstos, o los gastos autorizados en ese presupuesto X. Máxime si ya ha tenido lugar la liquidación del presupuesto, conforme lo disponen los artículos 181 de la Constitución y 54 de la Ley de la Administración Financiera.

 

2-. La necesidad de una modificación presupuestaria

 

La Ley N. 7386 establece que las sumas allí previstas constituyen "rentas propias" de las universidades para 1994. No obstante, los ingresos provenientes del Impuesto sobre la Renta fueron presupuestados por medio de la Ley de Presupuesto Ordinario para 1994, conforme lo establecía el ordenamiento vigente en ese momento y todo con anterioridad a la fecha de emisión de la Ley N. 7386.

 

Ciertamente, la Asamblea Legislativa puede modificar el destino de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal correspondiente. Pero esa modificación no puede ser efectuada por medio de una ley ordinaria.

Por el contrario, se requiere de una modificación de la Ley de Presupuesto, que contemple el nuevo gasto en contra del Estado; esa ley, por su contenido, debe ser de iniciativa del Poder Ejecutivo, tal como señala el criterio legal de esa Dirección. En tanto dicha modificación presupuestaria no se dé, el Estado carece de una autorización que le permita realizar el gasto en favor de las universidades y, por ende, pagar las sumas previstas por la Ley 7386 antes mencionada. Lo que significa que la citada Ley no es directamente ejecutable, sino que requiere de la Ley presupuestaria.

 

            Así las cosas, el texto sustitutivo del proyecto de Ley N.° 18001 podría tener vicios de inconstitucionalidad.

 

 

   III.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N:° 18.001.

 

 

                                                                     Atentamente,

 

 

 

 

                                                                     Jorge Oviedo Alvarez          

                                                                     Procurador Adjunto