PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C 201-89

24 de noviembre de 1989

Licenciado

Luis Paulino Salas Rodríguez

Jefe Asesoría Legal del

Instituto Costarricense de Turismo

Ciudad

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el agrado de dar curso a la consulta, que por acuerdo de la Junta Directiva de esa Institución, tomado el día 12 de setiembre anterior, y por su digno medio, se formula a la Procuraduría General. La consulta se refiere a la cancelación del status de residente pensionado o residente rentista de aquellos extranjeros que adquieran o hayan adquirido la nacionalidad costarricense; y a la interpretación correcta de las disposiciones reglamentarias de la Ley Nº 4812 de 28 de julio de 1971 que regulan dicha situación. Asimismo se incluye la cuestión de una eventual lesión de derechos adquiridos, por presunta aplicación retroactiva de la disposición reglamentaria.

La consulta involucra varios aspectos de interés jurídico que se hace necesario abordar, con el fin de dar cumplida respuesta al problema planteado y ofrecer, al mismo tiempo, los medios para su solución. Esto haremos a continuación:

1.- SITUACION JURIDICA DE LOS EXTRANJEROS EN COSTA RICA:

La disposición normativa de mayor rango que define el status jurídico de los extranjeros en Costa Rica es el artículo 19 de nuestra Constitución Política, según la cual, éstos tienen los mismos derechos y deberes que los nacionales, pero con las limitaciones que la propia Carta y las leyes establecen.

De conformidad con dicho principio constitucional, se dictó en nuestro país, no hace mucho tiempo -04 de agosto de 1986- la Ley General de Migración y Extranjería que regula todo lo concerniente al ingreso, permanencia y expulsión de los extranjeros en Costa Rica y en especial, las categorías migratorias en que se agrupan.

La Ley Nº 4812 de 28 de julio de 1971, por su parte, había creado las categorías migratorias de los "Residentes Pensionados" y de los "Residentes Rentistas", atribuyéndoles algunos derechos o privilegio e imponiéndoles ciertas limitaciones. Asimismo aunque dicha ley no lo establece expresamente, existía y existe la posibilidad, para los extranjeros que ingresan o hubieren ingresado al país bajo las mencionadas categorías migratorias, de adquirir la nacionalidad costarricense en los términos y condiciones establecidas por la ley respectiva. Sobre este aspecto tratará el siguiente punto.

2.- ADQUISICION DE LA NACIONALIDAD COSTARRICENSE POR EXTRANJEROS AMPARADOS AL REGIMEN DE RESIDENTES PENSIONADOS O RESIDENTES RENTISTAS:

Como ya lo adelantamos, existe la posibilidad efectiva para los extranjeros que hubieren ingresado al país bajo la categoría de "Residentes Pensionados o Residentes Rentistas", de adquirir la nacionalidad costarricense, en las condiciones y términos establecidos por la correspondiente legislación, para cuyos efectos le son computables los años resididos en Costa Rica, bajo dicha condición.

Ahora bien, tomando en cuenta que la citada Ley 4812 no reguló de manera expresa la situación, cabría formularse la siguiente pregunta: ¿Qué sucede cuando un extranjero amparado a dicha normativa adopta la nacionalidad costarricense?. La primera observación que cabe formular, de conformidad con un principio general del Derecho Internacional Privado, adoptado por la casi totalidad de las naciones, es que el extranjero pierde automáticamente su condición de tal al perder su nacionalidad originaria, pues se considera "que nadie debe tener simultáneamente mas de una" (Elisa Pérez Vera: "Derecho Internacional Privado", Ed. Tecnos. Madrid, 1980, pág. 19-69); luego, que una vez perdida su condición de extranjero, ya no le son aplicables las disposiciones de la Ley 4812.

En efecto, la intención básica y fundamental de la Ley 4812 es que cierta clase de individuos extranjeros (Pensionados o Rentistas) se establecieran en nuestro país de un modo permanente ya fuera que simplemente gastaran aquí los ingresos de su pensión o jubilación o que realizaran -en su caso- determinadas inversiones. Para conseguir dicha finalidad la ley de comentario ofrece determinados beneficios o privilegios de índole principalmente fiscal y administrativa. Como por ejemplo la posibilidad de importar sin el pago de impuestos el menaje de casa y un automotor; el poder obtener un documento de identidad y viaje ahora suprimido- y el gozar de exención del pago del impuesto sobre la renta por los ingresos que tuvieren provenientes del exterior, en los montos establecidos por la ley.

Como puede observarse fácilmente, toda la normativa de la ley 4812 se estructuró bajo el supuesto de que sus beneficiarios deben ser extranjeros residentes en Costa Rica con carácter permanente -pese a que el Reglamento a la Ley en su artículo 31 ha falseado el segundo aspecto de esta premisa -con la única salvedad de lo dispuesto en su artículo 7 cuya finalidad es incentivar la repatriación de los nacionales radicados en elexterior, junto con sus  capitales. De lo anterior se deduce que cuando una persona amparada al régimen migratorio establecido por la ley de comentario, pierde la condición de extranjero, automáticamente queda excluído de sus previsiones, pues de lo contrario se estaría dando lugar a una doble condición jurídica de nacional y de extranjero simultáneamente. lo cual es del todo inaceptable y ha sido repudiado en forma unánime por la doctrina y el Derecho Internacional Privado.

Cabe hacer la acotación en este punto, acerca del fenómeno conocido como "Doble Nacionalidad" que es una ficción jurídica, según la cual un individuo puede adoptar una segunda nacionalidad, sin perder la suya de origen. Esto es posible por medio de tratados suscritos entre Estados que tienen nexos políticos, históricos o culturales muy estrechos; (v.g España y las naciones iberoamericanas); mediante los cuales se reconocen, recíprocamente, el derecho de obtener la nacionalidad de un estado, sin perder la del país originario. sin embargo aún en estos casos, no es posible el ejercicio simúltaneo de las dos nacionalidades, sino que se habla de una "nacionalidad dominante", cual es la del país donde se es residente, que es la que se aplica, mientras que los derechos inherentes a la otra nacionalidad se mantienen en suspenso. (Vid. Pérez Vera E. Op. Cit. pág. 68-74).

3.- PERDIDA DE LA CONDICION DE RESIDENTE PENSIONADO O RENTISTA; NECESIDAD DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARARLA:

El procedimiento administrativo ordinario establecido por la Ley General de la Administración Pública por el artículo 308 y siguientes se aplica en aquellos acoso en que le acto final pueda causar grave perjuicio al administrado, ya sea imponiéndole obligaciones o denegándole derechos subjetivos, o bien lesionándole intereses legítimos.

Si como resulta obvio de lo expuesto hasta ahora, es la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones la que concede la nacionalidad costarricense la que priva al extranjero de su condición de residente, que ello conlleva; resulta que cualquier resolución dictada por un órgano de la Administración, llámese Instituto Costarricense de Turismo o Dirección General de Migración, deviene inócua toda vez que si alguna lesión se produjere en la esfera de los derechos subjetivos del extranjero, la misma no tendría su origen en la resolución administrativa sino en el acto del Tribunal Supremo de Elecciones, cuyos efectos se producen "ipso iure" e "ipso facto", sin que sea necesario ningún acto o resolución ulterior para su eficacia, en todo caso, conviene resaltar en este punto que es a la propia decisión del extranjero, materializarla en la resolución del Organo Electoral, la que produce el cambio de su estatuto jurídico y la consecuente su pérdida inmediata de los beneficios futuros que para él hubieran podido derivarse de la aplicación de la Ley 4812; por las razones apuntadas antes.

Claro está, que siempre es importante que la cesación de la condición de residente pensionado o residente rentista, por adopción de la nacionalidad costarricense, sea conocida por las dependencias involucradas en el asunto (Instituto Costarricense de Turismo, Dirección General de Hacienda, y Dirección General de Migración y Extranjería) para que procedan a tomar las medidas del caso y disponga la cancelación de las respectivas credenciales ya sea por medio de una simple orden o si se prefiere, por medio de una resolución interna, sin la intervención del interesado, a quien únicamente se le comunicará.

4.- LOS DERECHOS ADQUIRIDOS Y LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY:

El tema de los derechos adquiridos aparece generalmente unido al de la irrectroactividad de la ley; ello es así por cuanto el fenómeno se enmarca dentro del campo de la aplicación de la ley en el tiempo, de manera que al entrar en vigencia una nueva legislación, sucede a veces, que podría afectar situaciones consolidadas durante la regencia del precepto derogado o modificado tácita o expresamente por la nueva norma.

Ahora bien, la cuestión de los derechos adquiridos en materia de exenciones fiscales que nos parece ser -aunque no se dice- la razón que motiva el asunto, ha sido considerada anteriormente por la Procuraduría General de la República, manteniéndose el criterio de que no puede hablarse de "derechos adquiridos" en esta materia, sino cuando se hubieren producido todos los hechos o presupuesto que la norma legal establece como requisitos para obtener el beneficio fiscal, o mejor aún; hemos dicho que se puede hablar de un derecho adquirido de exoneración de impuestos cuando el órgano administrativo competente (del Ministerio de Hacienda) hubiere dictado el correspondiente acto administrativo que la concede, perfeccionándose de esa manera el derecho del beneficiario.

En el caso que nos ocupa no se ha producido el fenómeno de aplicación retroactiva por dos razones fundamentales: Primera: porque no se trata de una modificación o derogación de la norma legal que concede el beneficio que pudiera ser aplicada con carácter retroactivo en perjuicio de derechos adquiridos. En efecto, los decretos ejecutivos números 2.545-H de 20 de setiembre de 1972 y 13.014-P de 30 de setiembre de 1981, lo que hacen es reglamentar la ley de los residentes pensionados y rentistas y jamás podrían modificarla ni complementarla, sino desarrollar las disposiciones contenidas en ella, para una mejor y correcta aplicación de las mismas, Esto constituye lo que la doctrina del Derecho Administrativo denomina "Límites de la Potestad Reglamentaria".

Segunda razón: El acto que produce la pérdida de los beneficios derivados de la Ley 4812 es la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, que concede la nacionalidad costarricense, en razón de producirse "ipso iure" e "ipso facto" la pérdida del status de residente, según dejamos explicado supra. En consecuencia, la promulgación de los decretos ejecutivos de cita,+ en tanto modifican el artículo 28 del Reglamento a la Ley de Pensionados y Rentistas, en nada afectan la situación jurídica del extranjero ya naturalizado costarricense.

Valga la oportunidad para anotar que lo dispuesto por el artículo 28 de comentario, tanto en la redacción que tiene en el decreto 2.545-H como posteriormente en el decreto 13-014-P, en modo alguno viene a modificar la situación jurídica de aquellos residentes pensionados o rentistas que antes o después de su vigencia, hubieren adoptado la nacionalidad costarricense, puesto que no es el reglamento al norma que podría determinar el momento de la cesación de los efectos de la propia ley, aún en la ausencia de disposición expresa de la misma, en cuyo caso más correctamente se recurriría a los principios generales del derecho para encontrar la interpretación correcta.

De todos modos, con la aplicación del artículo 28 del reglamento, en cualquiera de sus dos versiones, aún en el caso del texto que tenía en el decreto 2.545-H que es un tanto ambiguo, no podría decirse que se lesionan derechos adquiridos, pues la interpretación correcta de cualquiera de ellos y con mucha mayor razón, del segundo, es que al obtener la nacionalidad costarricense los residente pensionados o rentistas perderán tal condición y junto con ella los derechos futuros correspondientes, como es lógico y acorde con el ordenamiento jurídico; y en virtud del principio de respeto a las situaciones jurídicas consolidadas, conservarían los derechos que hubieren adquirido hasta ese momento al amparo de la normativa que los regía anteriormente.

Habría lesión de derechos adquiridos si, por ejemplo se obligara al residente pensionado o residente rentista, en el momento de adoptar la nacionalidad costarricense, a pagar los impuestos correspondientes a la importación del menaje de casa introducido al país cinco o seis años atrás; o bien al pago de los impuestos causados por la importación de un automóvil realizada durante el tiempo en que ostentaba su anterior status migratorio; o en suma, a devolver el pasaporte que había obtenido con base en la ley 4812 que hasta ese momento lo regía. Aunque esto último sería aún más absurdo, puesto que en su nueva condición de costarricense, uno de los derechos que adquiere -aparte de ocupar ciertos cargos públicos, participar en actividades políticas, desempeñar labores remuneradas, realizar ciertas actividades mercantiles, etc., que hasta entonces le estaban vedadas- es el viajar con el pasaporte costarricense.

5.- CONCLUSIONES

1.- La adopción de la nacionalidad costarricense, causa automáticamente -salvo casos de doble nacionalidad por convenio Internacional- la pérdida de la nacionalidad original y del status de extranjero residente en Costa Rica;

2.- La resolución del Tribunal Supremo de Elecciones que concede la nacionalidad costarricense produce "ipso facto" e "ipso iure", la exclusión del extranjero residente pensionado o residente rentista, del régimen establecido por la Ley Nº 4812 de 28 de julio de 1971 y consecuentemente la pérdida de los derechos futuros que pudieran derivarse de la misma;

3.- El procedimiento ordinario -y cualesquiera otro- establecido por la Ley General de la Administración Pública es inaplicable a la "cancelación del status" del extranjero residente pensionado o residente rentista por adopción de la nacionalidad costarricense, por innecesario; y la resolución final que dentro del mismo se dictare resultaría inócua, incapaz de producir efectos jurídicos.

4.- No existe lesión alguna de derechos adquiridos, en virtud de la aplicación del artículo 28 del Decreto Ejecutivo 13-014-P de 30 de setiembre de 1981, no obstante que el acto de la adopción de la nacionalidad costarricense por el residente pensionado o rentista se hubiera producido antes de la promulgación del citado reglamento.

Sin otro particular, con toda consideración, me suscribo,

atentamente,

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

FEVG/mbb

cc: Dirección General de Hacienda

Dirección General de Migración y Extranjería