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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 285
 
  Dictamen : 285 del 15/10/2015   

15 de octubre de 2015


C-285-2015


 


Doctor


Edgar Gutiérrez Espeleta


Ministro


Ministerio de Ambiente y Energía


 


Estimado señor:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su Oficio No. DM-901-2015 de 1° de octubre de 2015, recibido el 7 de octubre último, donde nos remite para los efectos del dictamen exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, “expediente conformado por el órgano Director encargado de instruir y brindar el debido proceso, nombrado mediante resolución administrativa número R-168-2015-MINAE, de las catorce horas con quince minutos del cuatro de junio de dos mil quince, con el fin de  determinar si existe o no, una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las resoluciones Nos. RVLA-0093-SETENA, RVLA-0094-SETENA y RVLA-0095-SETENA, todas de fecha 6 de febrero de 2014”.


 


            Con su solicitud nos remite la siguiente documentación:


 


1.      Expediente original del Órgano Director del Procedimiento Administrativo que consta de 176 folios, rotulado “órgano director del Procedimiento Administrativo. Proyectos Torres de Telecomunicaciones. Expedientes D2-11988-2013-SETENA, D2-11989-2013-SETENA y D2-11990-SETENA.


 


2.      Expediente original del Segundo Órgano Director del Procedimiento Administrativo que consta de 120 folios, rotulado “Segundo órgano Director del Procedimiento Administrativo. Procedimiento Ordinario para determinar la existencia de nulidad de la viabilidad ambiental. Expedientes administrativos D2-11988-2013-SETENA, D2-11989-2013-SETENA y D2-11990-SETENA.


 


3.      Expediente original de la SETENA número D2-11988-13 que consta de 226 folios.


 


4.      Expediente original de la SETENA número D2-11989-13 que consta de 205 folios.


 


5.      Expediente original de la SETENA número D2-11990-13 que consta de 200 folios.


 


El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978 establece que “cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República”; dictamen que es obligatorio y vinculante.


 


En su aparte tercero, el mismo numeral dispone que “previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley”.


 


Dentro de ese debido proceso, consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política, se encuentran los principios de intimación e imputación, a los que la Sala Constitucional se ha referido en los siguientes términos:


 


a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara clasificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Resolución No. 632-99 de las 10 horas 48 minutos del 29 de enero de 1999).


 


“El debido proceso en materia administrativa integra, entre otros, el derecho de intimación, es decir, que todo acusado debe ser instruido de los cargos que se le imputan. Con el traslado de cargos se pretende que la persona intimada comprenda el carácter de los actos que se le atribuyen desde el primer momento de la iniciación del procedimiento administrativo” (Resolución No. 812-2000 de las 18 horas 15 minutos del 25 de enero del 2000).


“…la Sala ha señalado que toda persona investigada debe ser puesta desde un inicio del procedimiento en conocimiento y que debe intimársele mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos y sus consecuencias legales, lo que no ocurrió en el presente caso, produciéndole indefensión a la amparada durante el resto del procedimiento” (Resolución No. 5100-99 de las 17 horas 30 minutos del 30 de junio de 1999).


 


Criterios compartidos también por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:


 


“La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien, porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución No. 21-97 de las 14 horas 15 minutos del 9 de abril de 1997).


 


A su vez, la Procuraduría General de la República ha señalado en los casos en que haya de seguirse un procedimiento administrativo de un acto declaratorio de derechos, según los términos del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública:


Es de rigor que desde el inicio del procedimiento administrativo se indique correctamente el objeto, carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respetivo expediente administrativo, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta. (Véase, entre otros, los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 09 de setiembre, ambos del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero y C-391-2005 del 15 de noviembre, ambos del 2005).


Asimismo, resulta necesario que el órgano decisor establezca desde el principio –en la resolución de nombramiento del órgano director- los reproches jurídicos, es decir los motivos por los cuales considera que el acto que se pretende anular contiene vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación (sobre el particular  - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio y C-263-2004 del 9 de setiembre, ambos del 2004; C-013-2005 del 14 de enero, C-075-2005 del 18 de febrero, C-118-2005 del 31 de marzo, C-277-2005 del 4 de agosto, C-337-2005 del 27 de setiembre y C-348-2005 del 7 de octubre y C-391-2005 del 15 de noviembre, del año 2005).” (Dictamen No. C-072-2006 de 27 de febrero de 2006).


            No debe perderse de vista que una deficiente intimación podría conllevar la nulidad del procedimiento administrativo, sin olvidar otro tipo de responsabilidades, a tenor del artículo 173.5 de la Ley General de la Administración Pública:


  5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.”    


En el caso que nos ocupa, la resolución No. ODII-007-2015 de 8 horas de 3 de agosto de 2015 que da apertura al procedimiento administrativo por parte del Órgano Director nombrado al efecto, es omisa en indicar los reproches jurídicos, es decir, los motivos por los cuales se considera que los actos que se pretenden anular contienen vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.


            Dicha resolución se limita a enumerar una serie de normas jurídicas (artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente; y 2, 3, incisos 38, 44, 64 y 122 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, y 11 y 45 de la Ley de Biodiversidad); pero sin explicar cómo las resoluciones cuya nulidad absoluta se acusa violentan dichos numerales.


            Indica que “tales omisiones formales y que tienen incidencia directa en la Evaluación Ambiental pueden devenir en la Nulidad Evidente y Manifiesta de las Viabilidades Ambientales (las resoluciones RVLA-00093-2014-SETENA, RVLA-00094-2014-SETENA y RVLA-00095-2014-SETENA), otorgadas por la Comisión Plenaria de la SETENA en las resoluciones de cita”; pero no detalla tampoco en la resolución a qué “omisiones formales” está haciendo referencia; y mucho menos, por qué el defecto es de tal gravedad o contundencia que su nulidad resultaría evidente y manifiesta:


            Sobre este tema hemos expresado con anterioridad:


Se nota con facilidad que no se dio ninguna motivación jurídica de la supuesta ilegalidad del acto que se pretende anular. Tampoco se hizo ninguna precisión razonada del por qué la Administración considera que en el caso concreto puede concurrir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


Podemos corroborar que se comunica el objeto del procedimiento reprochando la supuesta ausencia de uno de los requisitos que presuntamente es imperativo según el Manual de Puestos del Ministerio de Agricultura y Ganadería pero se hace ninguna fundamentación jurídica (naturaleza jurídica de ese cuerpo normativo, carácter imperativo, normas legales presuntamente infringidas...). Menos aún se hace un reproche sobre las características de la nulidad investigada, características que supuestamente la adecuan a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, para delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.”   (Dictamen No. C-046-2004, la negrita no es del original).


 


“Como puede verse, este órgano consultivo ha interpretado el numeral 249 de la LGAP en el sentido de que, en los casos de la potestad administrativa de anulación, las formalidades de la citación, acto que contiene la intimación, exige que en ella se exprese con claridad las razones y fundamentos jurídicos relativos al carácter absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad del acto.


Así, en la medida en que la anulación en vía administrativa es sólo para actos cuyo vicio de legalidad es especialmente grave por dar lugar una nulidad absoluta que, además, debe ser evidente y manifiesta, no es suficiente indicar en que consiste la ilegalidad que aqueja al acto.  Si en la citación no se dan las razones y fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se considera que el vicio de legalidad da lugar a una nulidad absoluta del acto con las razones por las cuales se estima que tal nulidad es evidente y manifiesta, la intimación es defectuosa al punto de provocar indefensión al administrado. Ello es importante porque en este tipo de procedimiento el administrado ejerce la defensa de sus derechos frente a tales razonamientos y argumentos jurídicos, no frente a aquellos referidos a cualquier tipo de ilegalidad. 


En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en que razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación. 


En el caso subexámine, la citación explica cuál son los actos que pretende anular por la vía dispuesta en el numeral 173 de la LGAP y señala que tales actos son ilegales por contravenir las disposiciones normativas sobre zonificación dictadas por la municipalidad de San José. Incluso, de la citación queda claro que la administración estima que el vicio que aqueja dichos actos da lugar a una nulidad absoluta que además, supone evidente y manifiesta, puesto que enmarca el procedimiento ordinario cuya instauración comunica al administrado dentro del proceso regulado por el citado numeral 173. Pero, en ningún momento explica por qué considera que los actos que pretende anular adolecen de nulidad absoluta y por qué considera que dicha nulidad es, además de absoluta, evidente y manifiesta. En este sentido, la intimación contenida en la citación es defectuosa y genera indefensión al administrado lo que constituye un vicio que da lugar a la eventual nulidad de la citación (artículo 254, LGAP) y, con ello, del procedimiento seguido, razón por la cual resulta improcedente emitir el dictamen solicitado.”  (Dictamen No. C-072-2006 de 27 de febrero de 2006, la negrita es del original).


            Curiosamente el único razonamiento que se observa en la resolución ODII-007-2015 de 8 horas de 3 de agosto de 2015, proviene de una cita de los alegatos de un tercero al formular recursos de nulidad contra las resoluciones RVLA-00093-2014-SETENA, RVLA-00094-2014-SETENA y RVLA-00095-2014-SETENA; pero en ningún momento se aclara si las manifestaciones contenidas en dichos recursos fueron asumidas como propias por la Administración para ordenar el procedimiento administrativo, ni se hace un análisis de ellas. En todo caso, no resulta apropiado que la cita de manifestaciones de un tercero venga a sustituir la debida fundamentación que por sí misma la Administración debe hacer para dar sustento a la apertura de un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos y a su completa intimación en el acto de apertura de dicho procedimiento.


            Valga agregar que el vicio aquí enunciado alcanza también a la resolución No. R-168-2015-MINAE, de las 14 horas 15 minutos del 4 de junio de 2015, que nombró al órgano director del procedimiento. En su considerando sétimo sólo se menciona que “del análisis del expediente se desprende que las diversas actuaciones y omisiones señaladas por el incidentista, mismas que se conocen en este mismo acto y que afectan el otorgamiento de las viabilidades ambientales referidas, pudieran ser indicios suficientes para ordenar el inicio del procedimiento administrativo ordinario, que servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, así como la verificación de la verdad real de los hechos que pudieran motivar la anulación de los viciados”, y en el Por Tanto se designa a los integrantes del Órgano Director, “a fin de iniciar el procedimiento administrativo para valorar la existencia de posibles vicios generadores de nulidad de los oficios RVLA-00093-2014-SETENA, RVLA-00094-2014-SETENA y RVLA-00095-2014-SETENA, todos de fecha 6 de febrero de 2014 y verificar la verdad real de los hechos, mismos que pudieran resultar en la anulación de los mencionados actos administrativos generadores de derechos, para proceder como lo establece el artículo 173.3 de la Ley General de la Administración Pública, es decir como Órgano Director del Procedimiento Administrativo que determine la existencia o no de nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta”.


            Y es que, como lo hemos advertido en otras oportunidades, “necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director”; ya que son que esas precisiones del órgano decisor las que  delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del primero” (ver Dictamen No. C-072-2006 de 27 de febrero de 2006).


 


Así las cosas, y existiendo un vicio grave en la instrucción del procedimiento administrativo, que incide en el derecho de defensa y debido proceso, nos vemos imposibilitados para emitir el dictamen que se solicita, hasta tanto se subsane por ese Ministerio el defecto puntualizado.


 


Se devuelve, adjunto a este dictamen, los expedientes administrativos remitidos en su momento.


 


                                                             De usted, atentamente,


 


 


 


                                                             Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


                                                             Procurador Agrario


VBC/hga