C-146-2015

12 de junio, 2015

 

                                                                        

Licda. Mardeluz Mena León

Municipalidad de Buenos Aires

Auditora Interna

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio AI/MBA/45/2015 de 22 de abril de 2015.

 

Mediante oficio AI/MBA/45/2015 de 22 de abril de 2015   se nos consulta, de un extremo, si  la titulación de Maestría en Administración Educativa puede ser considerada una profesión liberal para efectos de aplicar el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública a un vicealcalde. De otro extremo, se consulta a cuál colegio profesional debe incorporarse un profesional en administración educativa.

 

Durante el trámite de la consulta se le otorgaron audiencias por ocho días tanto al Colegio de Licenciados  y Profesores como al Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas. Esto mediante oficios ADPb-4817-2015  de 20 de mayo de 2015 y ADPb-4814-2015 también de 20 de mayo de 2015.

 

El Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas respondió la audiencia conferida mediante su oficio CPCE-JD-S-005-2015 de 1 de junio de 2015, suscrito por la Secretaria de la Junta Directiva. En este criterio se indica que la carrera de Administración Educativa no se encuentra incluida expresamente dentro de las especialidades que deben estar colegiadas en esa corporación. Luego se indica que es necesario analizar caso por caso, pero que dicha especialidad puede inscribirse en el Colegio de Profesionales de Ciencias Económicas si la titulación tiene un 70% de materias relacionadas con las ciencias económicas. Finalmente, se nos informa que a la fecha, se han rechazado las solicitudes presentadas por  personas con titulación en administración educativa por cuanto al examinar sus atestados, éstos no reúnen el porcentaje mínimo de materias en ciencias económicas requerido.

 

El Colegio de Licenciados y Profesores, no contestó la audiencia conferida.

           

La consulta se formula al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General que permite a los auditores internos consultar directamente.

Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- La jurisprudencia administrativa ha señalado que la administración educativa es una profesión liberal, b.- En orden a la colegiación de los titulados en administración educativa.

 

           

A.                LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA HA SEÑALADO QUE LA ADMINISTRACION EDUCATIVA ES UNA PROFESIONAL LIBERAL.

 

Ya en el dictamen C-371-2006 de 18 de setiembre de 2006, este Órgano Superior Consultivo señaló que la administración educativa es una profesión liberal.

 

“Así las cosas, la profesión de Administración Educativa es una profesión que se puede ejercer en forma liberal, no solo a través de las modalidades que se indicaron, sino también por medio de los servicios de consultoría en el sector privado, de tal forma de que si un Alcalde cuenta con el título de Master en esa profesión, le corresponde la compensación económica que establece el numeral 15 de la Ley n.° 8422.”

 

Luego, en su dictamen C-205-2014 de 25 de junio de 2014, se reiteró el criterio del año 2006, indicando que si bien la administración educativa es una titulación con carácter interdisciplinario de reciente de desarrollo, lo cierto es que su práctica implica la aplicación del conocimiento dentro de un contexto de un servicio enfocado en la gestión, específicamente en el marco de las organizaciones educativas.

 

Asimismo, se indicó que el carácter liberal de la profesión en cuestión se evidenciaba de  su perfil de graduando el cual se sintetiza de la siguiente forma: es el profesional competente para gestionar en la práctica, el proceso administrativo de una organización educativa, deberá entonces: planificar, organizar, dirigir, coordinar, ejecutar, controlar, evaluar e investigar todas las cuestiones administrativas, con el fin de involucrar en sus labores al medio en el que se desenvuelve. Al respecto, se transcribe el dictamen C-205-2014:

 

“En efecto, se impone acotar que la titulación en administración educativa implica una disciplina, amén de reciente desarrollo, especializada en la organización educativa – sus características, estructura y funciones -. (Ver, SALAS MADRIZ, FLORA EUGENIA. LA ADMINISTRACION EDUCATIVA Y SU FUNDAMENTACION EPISTEMOLOGICA. EN: Revista Educación, N.° 27, 2003)

Luego, es importante notar que, a pesar de su carácter interdisciplinario (supone la intersección de lo jurídico, lo educativo, lo mercadológico y lo administrativo), la profesión que nos ocupa tiene por finalidad la administración, con criterio gerencial, de instituciones, sistemas y programas en todos los niveles y modalidades del sistema educativo. (Al respecto, ver: http://www.uned.ac.cr/posgrado/index.php/maestrias/100-administracion-educativa)

Así las cosas, es claro que la administración educativa implica una práctica, sea la  aplicación del conocimiento dentro de un contexto de un servicio enfocado en la gestión, específicamente en el marco de las organizaciones educativas. (Ver BATES, R. TEORIA CRITICA DE LA ADMINISTRACION EDUCATIVA. Universitat de Valencia, Servei de Publicaciones. 1989, p. 28)

Lo anterior se evidencia, incluso, de un breve examen del perfil de egreso que las diversas universidades públicas y privadas han diseñado para los titulados en administración educativa, el cual se puede sintetizar de la siguiente forma: es el profesional competente para gestionar en la práctica, el proceso administrativo de una organización educativa, deberá entonces: planificar, organizar, dirigir, coordinar, ejecutar, controlar, evaluar e investigar todas las cuestiones administrativas, con el fin de involucrar en sus labores al medio en el que se desenvuelve. (Al respecto puede verse el perfil de egreso correspondiente de la Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional y Universidad Latina)”

 

En consecuencia, es indudable que desde el año 2006, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que la administración educativa es una profesión liberal por lo que resulta aplicable, en su caso, lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en relación con la prohibición del ejercicio, en determinados cargos, del ejercicio liberal de la profesión.

 

 

B.                EN ORDEN A LA COLEGIACION DE LOS TITULADOS EN ADMINISTRACION EDUCATIVA

 

            Ahora bien, en relación con la colegiación de los titulados en administración educativa, conviene reiterar, en primer lugar, que la administración educativa es una disciplina de reciente desarrollo en nuestro país.

 

            De hecho, las universidades costarricenses comenzaron a ofrecer  la especialidad hacia finales de la década de 1970. (Ver http://www.facultadeducacion.ucr.ac.cr/recursos/docs/Contenidos/Historia-FacultadEducacion-UCR.pdf y http://www.uned.ac.cr/ece/carreras/8-carreras/32-administracion-educativa)

 

            En este sentido, conviene destacar que en la literatura especializada se ha reconocido la posibilidad de que se desarrollen nuevas y emergentes profesiones liberales. Esto como corolario del principio de libertad garantizado por el constitucionalismo. Al respecto, es importante citar a METZLER:

 

“2.8.

 

Una actividad también puede considerarse como profesión liberal si, a pesar de no estar presentes algunas de las anteriores características, se cumplen los criterios principales. Por tanto, la consideración de una actividad como profesión liberal en muchos Estados no se opone a que esta se lleve a cabo dentro de una relación contractual laboral, siempre que se conserve la independencia profesional. El CESE constata que se han diversificado tanto las profesiones liberales como las asociaciones y colegios que regulan la actividad en el sistema liberal en Europa. Las nuevas profesiones liberales –como pueden ser la de psicólogo, trabajador social, asesor fiscal, consultor financiero en casos de quiebra, geómetra o, incluso, mediador– son nuevas formas de ejercer profesiones en el sistema liberal que requieren un enfoque global. (…)

6.1.

 

Sería necesario fijar a escala europea una definición uniforme de la profesión liberal. Esta definición debería abarcar solo las características generales de la profesión liberal y enumerar las categorías de profesiones liberales. Una mera definición no puede impedir el surgimiento de nuevas profesiones liberales. Como ejemplo podría servir el proyecto de Carta de las Profesiones Liberales elaborado por diferentes organizaciones profesionales europeas bajo la dirección del Consejo de Dentistas Europeos. (METZLER, ARNO. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «El papel y el futuro de las profesiones liberales en la sociedad civil europea de 2020» (Dictamen de iniciativa) 2014/C 226/02 de 16 de julio de 2014)”

           

            Luego, debe insistirse en el carácter interdisciplinario de la administración educativa. 

 

            En este sentido, abonando a lo ya dicho en el dictamen C-205-2014, debe agregarse que, según la literatura especializada, la administración educativa se nutre de tres campos del conocimiento, a saber las ciencias de la educación, las ciencias de la administración y de las ciencias sociales. Al respecto, cabe transcribir lo escrito por SALAS MADRIZ:

 

“la teoría de esta disciplina se construye a partir de la confluencia de tres ejes disciplinares fundamentales: las Ciencias de la Educación, la teoría administrativa general, y otras disciplinas, como la Economía, la Psicología, la Sociología, las Ciencias Políticas y el Derecho, entre otras.”(SALAS MADRIZ, FLORA EUGENIA. LA ADMINISTRACION EDUCATIVA Y SU FUNDAMENTACION EPISTEMOLOGICA. EN: Revista Educación, N.° 27, 2003)

 

            Así  las cosas, no es extraño que se afirme que la carrera en administración educativa debe proveer de un enfoque interdisciplinario. (Ver, por ejemplo: http://www.marianuniversity.edu/academic-programs/adult-and-graduate/educational-administration-(ph-d-)/)

 

            En esta misma línea, entonces, debe destacarse que dado su carácter emergente, el Legislador no ha promulgado una Ley que establezca de forma integral la regulación profesional a la que deben someterse los titulados en administración educativa ni la corporación profesional a la que deben adscribirse. (Sobre este tema, nótese que en los últimos años el Legislador ha creado nuevos colegios profesionales para disciplinas profesionales emergentes, por ejemplo, la Ley N.° 7537 de 22 de agosto de 1995 – relativa al Colegio de Profesionales en Computación – Ley N.° 8676  de 18 de noviembre de 2008 – del Colegio de Profesionales en Nutrición – Ley N.° 8412 de 22 de abril de 2004  - del Colegio de Ingenieros Químicos y  del Colegio de Químicos – y Ley N.° 8989 de 13 de setiembre de 2011 – Ley del Colegio de Terapeutas-)

 

            No obstante, no es posible decir que el ordenamiento jurídico carezca, de forma absoluta, de normativa legal aplicable en materia de la colegiatura de los titulados en administración educativa.

 

            En efecto, debe destacarse, en primer lugar, que la Ley del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas establece  la incorporación a éste de las personas que tengan especialidades profesionales afines a la administración. Al respecto, conviene citar el artículo 17.a de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, N.° 7105 de 31 de octubre de 1988:

 

“ARTÍCULO 17.- Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:

 

a) ADMINISTRACION: Incluye a aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo, Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines.”

           

            Ahora  bien, tal y como lo desarrolla el artículo 23 del Reglamento de Admisión del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, aprobado por la  Asamblea General del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas número 77-2009 del 20 de junio del 2009,  se considerará una particular disciplina como afín a la Administración, si su plan de estudios contempla, al menos, un 70% de créditos relacionados con las ciencias de la administración.

 

“Artículo 23. Cuando el área de estudios del solicitante no se encuentre claramente descrita en las que detalla el Artículo 11 del Reglamento de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, de modo que exista duda en cuanto a que si se trata de un graduado en dichas áreas, el Colegio comprobará que el solicitante haya recibido un mínimo de setenta por ciento (70%) de créditos universitarios en materias propias de las Ciencias Económicas y correspondan en su conjunto a la columna vertebral de una carrera universitaria autorizada por CONARE o por el CONESUP. Caso contrario, el Colegio denegará la admisión.

El total de créditos sobre el que se calculará el porcentaje a que se refiere este artículo se establecerá para cada grado atendiendo a lo dispuesto en el Convenio para crear una Nomenclatura de Grados y Títulos de la Educación Superior, emitido por CONARE y CONESUP.”

 

            Es decir que, conforme el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, los titulados en administración educativa podrían colegiarse en esa corporación si cumplen con lo previsto en el artículo 23 de su Reglamento de Admisión.

 

            No obstante, debe señalarse que ese numeral 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas carece de la virtud para obligar a todos los titulados en administración educativa a incorporarse en dicho colegio.

 

            Al respecto, debe advertirse que por el carácter interdisciplinario de la administración educativa, el artículo 17 en comentario carece de la fuerza para excluir la legítima posibilidad de que otros profesionales de otras distintas disciplinas, no económicas, puedan especializarse como administradores educativos y ejercer dicha práctica, incluso de forma liberal.

 

            En este sentido, se impone insistir en que la administración educativa no solamente se informa de las ciencias administrativas sino que también se nutre  de conocimientos que han sido desarrollados por otras ciencias sociales y por las ciencias de la educación. Razón por la cual  otros profesionales provenientes de otras disciplinas, diferentes de la administración, pueden también especializarse en administración educativa, incluyendo, por supuesto, a los profesionales de las disciplinas docentes.  (Ver: http://www.ulatina.ac.cr/oferta-academica/postgrado/maestria-en-administracion-educativa, http://www.uhispanoamericana.ac.cr/document.aspx?s=5&PK=caac93a2-3168-4975-99a1-d17c9fed32fe, http://catalogo.sep.ucr.ac.cr/contenidos/004cienciasSociales/C_educacion/MPadmeducat/requisitos.htm, http://www.uned.ac.cr/posgrado/index.php/maestrias/100-administracion-educativa?showall=1&limitstart=)   

 

En relación con el alcance del artículo 17.a de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, es importante citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 3409-1992 de las 2:30 horas del 10 de noviembre de 1992:

 

“4. El inciso a) del artículo 17 supracitado, dispone que se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados universitarios en administración de Recursos Humanos. De otra parte, ya se vio que esta materia está integrada además, por toda una serie de especialidades o aspectos que no son propios o exclusivos de la administración como ciencia, sino que han sido desarrolladas por otras ciencias sociales y exactas. Asimismo, como bien se ha dicho en el proceso, las leyes orgánicas de las corporaciones profesionales buscan entre otras cosas relevantes, delimitar la metería concreta que será legítimamente reservada para sus agremiados, con los fines de interés público que persigue el ordenamiento jurídico. Ahora bien, con base en lo que se ha explicad, se deduce que la delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recurso Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender los efectos a la totalidad de esa actividad y destinarla a los graduados en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley, tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia. En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 58 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas.”

           

            Luego, entonces es evidente que el artículo 17.a de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas no establece que todos los titulados en administración educativa deban estar incorporados a esa institución.

 

            Debe insistirse. Por su carácter interdisciplinario, la administración educativa no se relaciona únicamente con las ciencias de la administración, sino también con la docencia.

 

            En este sentido, debe notarse que la resolución DG-301-2010 de las 14 horas del 14 de setiembre de 2010, dictada por la Dirección General de Servicio Civil, ha establecido que la titulación en Administración Educativa, sea con grado de licenciatura o de maestría, sea un requisito necesario, además de la docencia, para las diferentes clases de puestos relacionados con la Dirección del Área de Carrera Docente del Ministerio de Educación Pública.

 

Luego, debe notarse que la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, N.° 4770 de 13 de octubre de 1972, prevé, de forma implícita, que si un titulado en administración educativa ocupa el cargo de Director de Establecimiento público de Enseñanza Media, éste debe estar incorporado en el Colegio de Licenciados y Profesores.

 

“Artículo 5°.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo precedente, en el Manual Descriptivo de Puestos del Servicio Civil, leyes o reglamentos especiales, se requerirá ser miembro del Colegio para desempeñar los siguientes cargos:

 

 

c) Director de un establecimiento de enseñanza media. Cuando se trate de una institución privada y el director no sea colegiado, debe nombrarse un miembro del colegio al mismo nivel, en calidad de asesor;”

 

            Sobre el alcance esta colegiatura es importante citar lo dicho por la Sala Constitucional en su resolución N.° 5483 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995:

 

“XI.- EL EXAMEN DEL CASO CONCRETO.- De la aplicación de la doctrina expuesta, la jurisprudencia nacional incluyendo la de esta Sala, la jurisprudencia extranjera y de los principios concretados en los considerandos anteriores, la Sala Constitucional llega a las siguientes conclusiones para el caso concreto :

 

a) El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, es un ente corporativo y como tal, no se encasilla en la naturaleza del derecho de asociación que prevé el artículo 25 constitucional;

 

b) Independientemente de otros fines que persiga el Colegio, en lo que atañe a la colegiatura obligatoria, está concebido para que únicamente sus agremiados, puedan desempeñar los cargos relacionados con el proceso de enseñanza media oficial y superior; es decir, de la enseñanza que tiene como objeto final, la entrega de un título reconocido por el Estado y además, para el desempeño de otros cargos en la Administración Pública relacionados con la misma materia;

 

c) De lo expresado en el punto anterior y las conclusiones expuestas por el Colegio y la Procuraduría General de la República en la audiencia oral (vista) celebrada el jueves veintiuno de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, se concluye en que no se requiere la colegiatura obligatoria para que cualquier persona puede ejercer su derecho a educar, en cualesquiera materias y modalidades, graduar a los educandos y entregarles los títulos correspondientes, con la limitación que tales títulos y grados académicos serán privados y por ello, pueden no ser reconocidos por el Estado;

 

d) Consecuentemente, la colegiatura obligatoria a este Colegio, bajo la modalidad que se ha expuesto, no resulta contraria al derecho fundamental a la educación, ni en su ejercicio activo ni pasivo;

 

e) En el proceso formal de la educación media y superior, el ejercicio de la libertad de educación corresponde a toda persona que crea, dirige y administra un centro de educación, libertad que no puede ser limitada sino en los términos de la jurisprudencia de esta Sala;

 

f) El ejercicio de la libertad de enseñanza no se lesiona con la colegiatura obligatoria, requisito que se exige para educar en los procesos oficiales y que no resulta aplicable a todos los demás; y,

 

g) El ejercicio de la profesión en forma de colegiatura obligatoria, no resulta desproporcionado, ni irrazonable, cuando se trata de autorizar el ejercicio profesional, regular la profesión, dictar códigos y normas de ética, y ejercer el poder de fiscalización sobre los agremiados, cuando se trata de actividades comprendidas dentro del proceso oficial de educación.”

 

            Ergo, los titulados en Administración Educativa que ocupen un cargo de Director en un establecimiento público de educación, deben estar incorporados al Colegio de Licenciados y Profesores.

 

            Una situación distinta se presenta en el caso de los puestos de dirección de la educación superior. Al respecto, conviene señalar que ya en el dictamen en el dictamen C-206-2001 de 23 de julio de 2001, se apuntó que, por aplicación del artículo 5.b de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores, para ser director de un establecimiento de enseñanza superior se debe ser miembro de un colegio profesional, pero no necesaria ni exclusivamente del Colegio de Licenciados y Profesores. Al respecto, citamos el dictamen C-206-2001:

 

“Precisamente el inciso b) del numeral 5 permite ser profesor o director de un establecimiento de enseñanza superior, cuando se es miembro de un colegio legalmente constituido, para preservar la exclusividad del Colegio profesional, solo pudiendo ser miembro de él las personas que ostentan los grados académicos que se indican en el numeral 3 de la Ley n.° 4770. En otras palabras, no se exigió la doble colegiatura.”

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

 

-      Que la titulación en administración educativa es una profesión liberal.

-      Que el Legislador no ha promulgado una Ley que establezca de forma integral la regulación profesional a la que deben someterse los titulados en administración educativa. No obstante, el ordenamiento jurídico tiene normativa legal aplicable en materia de la colegiatura de los titulados en administración educativa.

-      Que conforme el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, los titulados en administración educativa podrían colegiarse en esa corporación si cumplen con lo previsto en el artículo 23 de su Reglamento de Admisión.

-      Que conforme la resolución DG-301-2010 de las 14 horas del 14 de setiembre de 2010, dictada por la Dirección General de Servicio Civil, se ha establecido que la titulación en Administración Educativa, sea con grado de licenciatura o de maestría, es un requisito necesario, además de la docencia, para las diferentes clases de puestos relacionados con la Dirección del Área de Carrera Docente del Ministerio de Educación Pública.

-      Que los titulados en Administración Educativa que ocupen un cargo de Director en un establecimiento público de educación, deben estar incorporados al Colegio de Licenciados y Profesores.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

Procurador Adjunto    

 

 

cc.

Lic. Gerardo Gutiérrez Villafuerte

Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas

Presidente

 

Licda.

Lilliam González Castro

Colegio de Licenciados y Profesores

Presidente