PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C-199-89

Octubre, 20 de 1989

Señor

Elí Rojas Campos

Oficial y Director

General Administrativo.

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimado señor:

Con la anuencia del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio Nº 471-89, luego de haber cumplido usted, con lo dispuesto por el artículo cuarto de la Ley Orgánica de esta Institución.

La consulta contiene fundamentalmente dos interrogantes, a saber:

A.- ¿Cuál de los pronunciamientos aludidos en su Oficio, es el que es vinculante para la Junta de Pensiones?

B.- ¿Qué grado de consanguinidad o afinidad, debe existir entre una persona que no ha prestado servicios a la Administración Pública y un pariente que sí lo ha hecho?

Respecto de la primera pregunta, manifiesta usted que, la citada Junta de Pensiones de Gracia "...por mayoría de votos, (tres a uno) ha estado aplicando el Pronunciamiento Nº C-001-85 (01) del 3 de enero de 1985 emitido por esa Procuraduría."

Pronunciamiento C-111-84 del 28 de octubre de 1985, emitido por la Contraloría General de la República (al cual se acoge uno de los miembros de esta Junta." (SIC). Asimismo indica usted que, tales pronunciamientos son opuestos, para determinar si se concede o no una pensión de gracia.

Nuestra Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, - publicada en el diario Oficial de 9 de octubre de 1982-, en los artículos 1, 2, 3, inciso b), 4 y 6, indican, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 1.-

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el Representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

"Artículo 2.-

Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

"Artículo 3.-"

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

a)...

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten: el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes o pronunciamientos.".

"Artículo 4.-"

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trata de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento".

"Artículo 6.-

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en le diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior".

De los textos legales transcritos, se infiere la naturaleza jurídica de la Procuraduría General de la República, como órgano consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, y representante legal del Estado. Es así, que la citada normativa, determina en forma específica y exclusiva la labor consultiva en materia legal a esta Institución, cuyos pronunciamientos y dictámenes son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, en el órgano consultante, no así en cuanto a los demás, para lo que constituye jurisprudencia administrativa; exceptuando de esa obligatoriedad lo previsto por el artículo 6 de la Ley en estudio, cuando el Consejo de Gobierno, mediante resolución razonada se aparta del dictamen.

En el sentido expuesto, y a mayor abundamiento, La Corte Plena, a través de la resolución de las nueve horas del diez de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro, resolvió un recurso de inconstitucionalidad para que se declarara entre otras normas de carácter presupuestario, la inaplicabilidad del artículo dos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, referente a la obligatoriedad de sus dictámenes, y manifestó que:

"...conforme lo expone el señor Procurador el artículo primero de la Ley dispone que la Procuraduría General es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administación Pública, y el respresentante legal del Estado en las materias propias de su competencia; que conforme al artículo tercero, inciso b). entre sus atribuciones está la de dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, lo demás organismos públicos y las empresas estatales. Que en lo que ahora interesa, significa que los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud de órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de éste, según lo establece el artículo cuarto, párrafo primero, y que conforme al párrafo segundo, la consulta sólo es obligada para el PODER CENTRAL, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se haga en el reglamento. Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración que la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento.

Pero aún así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, el órgano o ente consultante puede pedir reconsideración a la Procuraduría, y de ser denegada, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, ya que inclusive la Procuraduría de oficio puede hacer la reconsideración, conforme se dispone en el artículo sexto en relación con el tercero inciso b) párrafo final. De acuerdo con todo lo anterior, es necesario concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo segundo lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las cuales constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo...".

En cuanto a la materia consultiva que compete a la Contraloría General de la República, conforme su Ley Orgánica, -Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950-, este Despacho mediante el Dictamen número C-081-89 de 10 de mayo de 1989, realizó un exhaustivo estudio al respecto, y relacionado con la función consultiva de la Procuraduría General de la República, dijo:

"En el caso de la Contraloría General de la República, su Ley Orgánica, Nº1252 de 23 de diciembre de 1950, le atribuye función consultiva únicamente en dos supuestos:

a) Con respecto a la Asamblea Legislativa, "em materias relativas a la Hacienda Pública". (V. Artículos 4 inciso b) y 20), y,

b) Con respecto a los Supremos Poderes y Jefes de las Instituciones bajo su vigilancia "en lo relativo al manejo, custodia o control de sus fondos". (V. Artículo 19),

Más ninguna norma en forma expresa le atribuye carácter obligatorio a los pronunciamientos que la Contraloría General emite en ejercicio de su función consultiva.

Lo dicho no implica, en modo alguno, desconocimiento de la importancia y autoridad que se le reconoce a las opiniones de la Contraloría General de la República, sustentadas en prolijos estudios técnicos que no hacen concesiones a intereses ajenos al estricto acatamiento del ordenamiento jurídico, tal como corresponde a todo órgano público dentro de un Estado de Derecho.

La ausencia de fuerza vinculante apuntada tampoco debe confundirse con falta de competencia, de la que incuestionablemente se encuentra investida por ley de la Contraloría General de la República, para ocuparse, opinar y pronunciarse en materia hacendaria.

Es preciso asimismo, aclarar, que la falta de obligatoriedad señalada a los pronunciamientos que externa la Contraloría General, en respuesta a las consultas que le formulan los órganos públicos, ninguna relación guarda ni resta efectividad a las decisiones que esa Institución toma en el ejercicio de su competencia como órgano que fiscaliza la Hacienda Pública. Simplemente se trata aquí de advertir que aquellas opiniones carecen de fuerza vinculante, hasta que una ley venga expresamente a otorgársela, objetivo que se trata de alcanzar precisamente a través del nuevo proyecto de la Ley Orgánica de esa Institución, que se tramita en la Asamblea Legislativa. (V. expediente Nº 10150)".

El análisis que se transcribió, explica claramente el fundamento jurídico que determina el carácter obligatorio de los dictámenes y pronunciamientos que emite esta Institución para la Administración Pública, así como la ausencia de ese presupuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, no obstante la seriedad e importancia que revisten sus pronunciamientos en la materia de su competencia, que no son vinculantes para los órganos públicos que consultan; aclarándose a la vez, en el mismo Dictamen de estudio que, la falta de obligatoriedad en las opiniones de esa Institución ninguna relación guarda ni resta efectividad a las decisiones que toma en el ejercicio de su competencia como órgano que fiscaliza la Hacienda Pública.

En consecuencia de todo lo expuesto, el Dictamen Nº C-011-85, de 3 de enero de 1985, externado por este Despacho al Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en solicitud que éste hiciere para reconsiderar el Dictamen Nº C- 242-84 y aclarar el C-117.84, fechados -por su orden- el 10 de julio y 30 de marzo, ambos del año 1984, es el vinculante para las Juntas de Pensiones de Gracia de la citada entidad, y no la opinión vertida por la Contraloría General de la República, en su Oficio de fecha 28 de octubre de 1985, dirigido de por sí, al Departamento de Licitaciones de ese mismo órgano contralor; ello por la inexistencia de sustento legal que otorgue el carácter de obligatoriedad a sus pronunciamientos.

La segunda interrogante formulada, encuentra su respuesta en el párrafo cuarto del artículo tercero de la Ley General de Pensiones y sus Reformas, que en lo que aquí interesa, dice lo siguiente:

"...Cuando ocurriere el fallecimiento de quien prestó los servicio a la Nación, sólo se concederá pensión de gracia a las siguientes personas, en su orden:

a.- A la viuda y a los hijos menores o incapacitados o a los que aunque mayores de dieciocho y menores de veinticinco, sean estudiantes en una institución de Educación Superior. A falta de viuda, se le concederá a la compañera que hubiera convivido con el beneficiario por un mínimo de cinco años, si no hubiese hijos comunes, o un mínimo de dos años, si hubiesen hijos comunes.

b.- A los padres.

Los hijos, a los cuales se refiere el inciso

a) de este artículo que se hubieren incapacitado con posterioridad al deceso de su progenitor, tendrán derecho a los beneficios establecidos por esta ley, previa comprobación de los demás requisitos pertinentes".

Conforme el texto legal expuesto, y en virtud del principio general de derecho, "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición", el grado de parentesco que debe existir entre una persona que no ha prestado servicios a la Administración Pública, y un pariente que sí lo ha hecho, es el mismo indicado taxativamente en dicha disposición legal, a saber:

a.- cónyuge

b.- Padres

c.- Hijos

d.- Persona que convivió con otra, por un mínimo de cinco años si no hubiere hijos comunes, o un mínimo de dos años, si hubiesen hijos comunes.

En cuanto al dictamen C-001-89 citado, es importante destacar que este Despacho comparte las conclusiones del mismo, por tener buen fundamento jurídico a la luz de la letra del artículo tercero de la Ley General de Pensiones (Nº 14 de 2 de diciembre de 1935).

Por ende, de esta normativa, se infiere al contemplación de la posibilidad de otorgamiento de pensión graciable, de diferente índole, que se explica de la siguiente forma:

a.- Dentro de los presupuesto señalados en el párrafo segundo del artículo 3 de la Ley de repetida cita, no es requisito indispensable o forzoso haber sido servidor público, ya que ofrece la posibilidad, de que los servicios a la Nación los haya prestado uno de los parientes del solicitante de la pensión.

b.- En el segundo párrafo de la disposición legal en cuestión, señala concretamente el caso de una persona que desempeña un cargo público, cuyos servicios fueron extraordinarios ya sea por su calidad o por su duración.

La interpretación dada, coincide inclusive, con las proposiciones que expuso en aquel entonces, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Amadeo Quirós Blanco, en Oficio de 12 de diciembre de 1950, dirigido a los señores secretarios de la Asamblea Legislativa, respecto de la reforma que se propuso de la norma en estudio, y que constan en el expediente legislativo.

Dicho ex-funcionario, manifestó en lo que interesa- lo siguiente:

"...La reforma propuesta tiende el otorgamiento de pensiones en casos muy calificados y aún cuando no se lleven todos los requisitos que la misma ley exige. Tales requisitos son los siguientes: a) Que el patente carezca de recursos propios para vivir y de parientes obligados a darle alimentos capacitados para atender a esa prestación b) Que es honrado y de buenas costumbres; c) Que ha perdido sus facultades mentales o su capacidad para el trabajo total o parcialmente; d) Que los servicios propios de sus parientes fueron efectivamente prestados a la Nación. Como el texto aprobado establece la posibilidad de otorgar pensión de gracia aún sin llenarse todos los requisitos exigidos es conveniente que se diga de manera expresa de cuál o cuáles requisitos se exonera al interesado".

"...Por otra parte, del párrafo penúltimo del tantas veces citado artículo tercero que se reforma, se suprimió la exigencia de demostrar servicio en la Administración Pública durante un período no menor de 15 años, esto cuando la solicitud de pensión de gracia se fundare sólo en el número de años servidos, ya que aquellos que se puedan conceptuar de carácter extraordinario por su calidad o por el provecho reportado a la Nación, como es lógico, no tendrán que cumplir necesariamente la totalidad de la exigencia aludida".

Seguidamente, de las razones que dió el Ex-ministro Quirós Blanco, ésta presentó la reforma con las respectivas correcciones, para que se leyera en lo que interesa, de la siguiente forma:

"...No se otorgará pensión de gracia a quien no demuestre fehacientemente, de acuerdo con los trámites que señala ese Decreto, que carece de recursos propios para vivir y de parientes obligados a darle alimentos, capacitados para atender a esa prestación; que es honrado y de buenas costumbres; que ha perdido sus facultades mentales o su capacidad para el trabajo; y que los servicios propios de sus ascendientes o descendientes en que fundamenta la solicitud fueron efectivamente prestados a la Nación.

En casos muy calificados también puede concederse una pensión de gracia, aún sin llenarse todos los requisitos exigidos, en favor de costarricenses ilustres que hayan servido excepcionalmente a la cultura y al progreso del país. En estos casos la pensión deberá otorgarse por unanimidad de votos y podrá ser asignada a la viuda o herederos del beneficiario, siempre que se demuestre una justa y evidente necesidad.

El simple hecho de haber prestado servicio en el desempeño de un cargo público, no es recomendación bastante para obtener pensión de gracia del Tesoro Nacional.

Es necesario que esos servicios sean extraordinarios por su calidad, o por su duración, por el provecho que de ellos obtuviera la Nación, o por el sacrificio que impusieron a quien los prestó. Cuando la solicitud de pensión se fundare en el número de años servidos en el desempeño de un cargo público únicamente es indispensable la comprobación de por lo menos 15 años servidos a la Administración Pública para que se pueda otorgar el beneficio solicitado".

Como puede observarse de lo anteriormente transcrito, el cuestionamiento que se dió de la reforma del artículo tercero de la Ley General de Pensiones, hace ver desde el inicio, la existencia de presupuestos diversos para el otorgamiento de pensión de gracia, tal y como se expresó en el Dictamen Número C-001-85 en referencia, aún cuando en la actualidad la redacción de esa normativa presenta sus diferencias con la de la reforma que pretendió insertar el ex-funcionario arriba enunciado, sin que por ello se menoscabara la entereza sustancial de la norma.

CONCLUSIONES:

1.- Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, conforme los artículos 1, 2, 3 y 4 de nuestra Ley Orgánica; y por ende, la Junta de Pensiones de Gracia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debe acatar el Dictamen número C-001-85 de 3 de enero de 1985, externado por este Despacho.

2.- El grado de parentesco que debe existir entre una persona que no ha prestado servicio a la Administración Pública y un pariente que sí lo ha hecho, es el mismo indicado en el Párrafo Cuarto del Artículo Tercero de la Ley General de Pensiones, Nº 14 de 2 de diciembre de 1935, y sus Reformas. Ello, en virtud del principio general de derecho "donde hay la misma razón debe haber la misma disposición".

3.- Del artículo tercero de la Ley General de Pensiones, de repetida cita, se desprende la existencia de presupuestos diferentes para el otorgamiento de pensión de gracia, tal y como se expuso en el referido Dictamen Número C-001-85, externado por el Lic. Fernando Albertazzi Herrera, Procurador Contencioso Administrativo en ese entonces.

Atentamente,

Lic. Luis Francisco Madriz Soto                                Licda. Luz Marina Gutiérrez P.

PROCURADOR DE RELACIONES DE                       Profesional 1

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