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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 259
 
  Dictamen : 259 del 16/09/2015   

16 de setiembre del 2015


C-259-2015


 


Señora


Vera Violeta Corrales Blanco


Alcaldesa Municipal


Municipalidad de Pérez Zeledón


 


Estimada señora:


                                  


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio OFI-1577-15-DAM del 3 de julio del 2015 del 2015, en el cual solicita nuestro criterio en relación con la aplicación de la Convención Colectiva del ente municipal. Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:


 


“a) Para llenar una plaza vacante en la Municipalidad, ¿puede instaurarse un concurso por traslado para ser aplicado para ser aplicado en la etapa del ascenso directo previsto en el inciso a) del artículo 128 del Código Municipal, mediante una cláusula  de una convención colectiva?


b) En caso afirmativo ¿debe la Administración Municipal aplicar dicha cláusula, aun cuando la Convención Colectiva que la contempla fue firmada y data desde fechas muy anteriores a la promulgación del mismo Código Municipal?


 


            Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, emitido mediante oficio OPJ-015-15-PST del 29 de junio de 2015, en el cual se concluye lo siguiente:


 


1. Las convenciones colectivas, con convenios jurídicos, celebrados entre uno o varios representantes sindicales y el patrono, a través de las cuales se estipulan o reglamentan las condiciones bajo las cuales el trabajo debe presentarse.


 


2. Existe, en la Municipalidad de Pérez Zeledón una convención colectiva suscrita entre el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITMUPSAJ) y la Municipalidad de Pérez Zeledón, el día 16 de noviembre del año 1992, la cual se ha venido prorrogando automáticamente y a la fecha se encuentra en vigencia, por lo tanto se debe aplicar.


3. el artículo 62 de la Constitución Política, establece que las convenciones colectivas tendrán fuerza de ley entre las partes. Lo que significa que las convenciones colectivas legalmente instauradas, deben ser aplicadas obligatoriamente, hasta y tanto no sean anuladas-por el Tribunal Constitucional-la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico.


 


4. Al igual que en la ley ordinaria, no es legalmente posible dejar de aplicar el artículo 20 de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de Pérez Zeledón, sin que antes haya sido declarado inconstitucional, anulado por la jurisdicción ordinaria, o bien, anulado o denunciado, de acuerdo a los procedimientos que señala el ordenamiento jurídico en el caso de las Convenciones Colectivas de Trabajo.


 


5. Las convenciones colectivas, se encuentran en igual nivel jerárquico que las leyes sin embargo Costa Rica ha ratificado una serie de convenios internacionales con la OIT que estamos obligados a respetar, a cumplir y a hacer que se cumplan. Convenios que sí se encuentra por encima de las leyes ordinarias.


 


6. Los Convenios Colectivos de Trabajo en vigencia, han de aplicarse a las partes suscriptoras, de forma preferentemente sobre cualquier otra norma de igual rango, situación por la cual, en las instituciones en donde existan convenciones colectivas de trabajo en vigencia, éstas actúan como norma especial sobre el resto de legislación ordinaria.”


 


7. En materia laboral, se aplica el principio “indubio pro operario”, lo que significa que en caso de conflicto normativo debe aplicarse la norma más beneficiosa al trabajador”


 


 


I.                   SOBRE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS.


 


Nuestra Constitución Política en su numeral 60 consagra el Derecho a la libertad sindical como un derecho de los trabajadores y de los empleadores.  Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


ARTÍCULO 60.- “Tanto los patronos como los trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales.


Queda prohibido a los extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos”


 


El artículo 62 del mismo cuerpo normativo señala que: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados


 


El Código de Trabajo en su Capítulo Tercero regula las convenciones colectivas de trabajo, señalando en lo que nos interesa los artículos 54 y 55 lo siguiente:


 


ARTICULO 54.-“Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.


 


La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.


En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país.”


(Así reformado por el artículo 1° de la ley Nº 6771 de 5 de julio de 1982)


ARTICULO 55.- Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:


 


a) Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;


 


b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren celebrado, y


 


c) Las que concierten en lo futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.”


 


De las normas transcritas se desprende que la Convención Colectiva tiene fuerza de ley profesional y obliga a quienes la suscribieron, a cumplir lo dispuesto por la misma.


 


 


II.                SOBRE EL INGRESO AL REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN LAS CORPORACIONES MUNICIPALES.


 


Este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha desarrollado el tema del ingreso al régimen de empleo público y la carrera municipal, por lo que al no haber motivo para variar el criterio, nos permitimos transcribir lo señalado en el dictamen C-142-2015 del 10 de junio del 2015, el cual señala lo siguiente:


 


“El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente: 


 


“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “


 


La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el   Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.


La norma constitucional encuentra eco en el artículo 119 del Código Municipal, que establece en lo que nos interesa, lo siguiente:


 


Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…


 


b) Determinar la idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.”


 


El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.


 


Sobre este punto, nos interesa señalar lo establecido por la Sala Constitucional en la resolución N° 2004-04665, de las 12:43 horas del 30 de abril de 2004, citada en el  Dictamen C-166-2013 del 26 de agosto del 2013.


 


X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento. El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.


 


En relación a la selección del personal, el artículo 125 del Código Municipal señala que “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.”


 


En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:


 


“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)


 


El principio anterior se encuentra recogido en el Código Municipal, el cual establece la carrera administrativa, como un medio para permitir el acceso de los servidores municipales a los diversos puestos de la escala jerárquica.   De conformidad con ese cuerpo normativo, la carrera administrativa municipal se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (Artículo 115 del Código Municipal)  


 


Bajo esta misma línea de pensamiento,  el Código Municipal en sus artículos 128 y 130 establece una serie de parámetros que se requieren llenar las plazas vacantes en las municipalidades. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:


 


a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.


 


b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.


 


c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”


 


Artículo 130.  Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto. 


 


Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley”


 


De lo anteriormente señalado es claro que, los funcionarios municipales que formen parte del régimen de carrera administrativa, deben someterse a pruebas de aptitud y cumplir con una serie de requisitos, con el fin de demostrar su idoneidad para ocupar el cargo.”


 


 


III.             SOBRE EL FONDO.


 


Una vez aclarado los conceptos citados en los apartados anteriores, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Municipalidad de Pérez Zeledón.


 


a)                 Para llenar una plaza vacante en la Municipalidad, ¿puede instaurarse un concurso por traslado para ser aplicado para ser aplicado en la etapa del ascenso directo previsto en el inciso a) del artículo 128 del Código Municipal, mediante una cláusula  de una convención colectiva?


 


b)                 En caso afirmativo ¿debe la Administración Municipal aplicar dicha cláusula, aun cuando la Convención Colectiva que la contempla fue firmada y data desde fechas muy anteriores a la promulgación del mismo Código Municipal?


 


El Artículo 128 del Código Municipal señala lo siguiente:


 


Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:


 


a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.


 


b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.


 


c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”


Del anterior artículo se desprende que la norma establece el procedimiento para ocupar las plazas vacantes en los entes municipales, proceso que se debe llevar a cabo para nombrar a todos aquellos funcionarios municipales que forman parte del régimen de carrera administrativa.


 


Por su parte el artículo 20 de la III Convención Colectiva de la Municipalidad de Pérez Zeledón señala lo siguiente:


 


ARTICULO 20: “Cuando se crea una plaza o quede una vacante, la Oficina de Personal informará, mediante publicación de concurso, a todos los  requisitos exigibles, a efecto de que puedan solicitar su traslado o ascenso”


 


En relación a si una Convención Colectiva debe prevalecer sobre el Código Municipal, este órgano en su jurisprudencia administrativa mediante el dictamen C-97-2014 del 21 de marzo del 2014, señaló lo siguiente:


 


“En relación a la duda de si prevalece  la ley sobre la Convención Colectiva o viceversa, cabe señalar que la jurisprudencia judicial de la Sala Segunda ha señalado que las convenciones colectivas tienen fuerza de ley profesional entre las partes contratantes, y deben ser establecidas conforme a la legislación, por lo que se desprende que la Convención Colectiva se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico y a la ley en específico, salvo en los aspectos que impliquen una mejora de las condiciones laborales, siempre y cuando esta situación no afecte intereses del Estado.  Señala así, la resolución 227-2005  de las nueve horas treinta minutos del  primero de abril del 2005, lo siguiente:


 


“III.-SOBRE EL VALOR NORMATIVO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS:   El artículo 62 de la Constitución Política confiere el valor de ley a las normas pactadas entre empleadores y trabajadores mediante una convención colectiva, al señalar, en forma expresa, lo siguiente: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”. La norma constitucional fue desarrollada en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo, que en el orden citado establecen: "Artículo 54.-  Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte./ En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los  convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país."(La negrita no es del original) “Artículo 55. Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para: a) Las partes que la han suscrito, ...;  b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centros de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquellas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que los hubieren celebrado; y  c) Los que concierten en los futuros contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.” (Los destacados son del redactor).  El carácter vinculante -con fuerza de ley- establecido en la Carta Magna y reiterado en el Código de Trabajo, resulta necesario, pues ningún sentido tendrían los acuerdos logrados entre empleadores y trabajadores para solucionar sus conflictos, si alguna de las partes pudiera decidir libremente si los cumple o no.  Así, en virtud de la naturaleza del convenio colectivo, existe la posibilidad de poder exigir el cumplimiento de lo pactado.  No obstante, la fuerza de ley les está conferida en el tanto en que las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación.  Se desprende, de lo anterior, una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado.  Esta idea, también se desprende del texto del párrafo final del artículo 57 del citado Código, cuando señala:Dicho depósito será comunicado directamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones legales del presente Código.(Énfasis suplidos).  De lo transcrito se deduce que lo pactado en un convenio colectivo no puede ir en contra de lo establecido en la ley; especialmente, cuando ésta es de orden público, puesto que los convenios colectivos, en cuanto a su contenido, deben estar sujetos a la normativa legal (artículo 58 del Código de Trabajo) y sirven para superar las garantías mínimas que han sido establecidas legalmente.   Sobre este tema, Cabanellas explica: “...lo vedado, por atentar contra la norma legal, es modificar un precepto de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada.  Hay que respetar, pues, las normas mínimas establecidas... no cabe desconocer preceptos imperativos legales... un convenio aprobado por la autoridad administrativa puede ser desconocido por la autoridad judicial; pues, aunque logren la misma eficacia que una ley, no cabe su oposición con leyes laborales de orden público y, por tanto, inderogables por las convenciones colectivas.  De esta manera, a nuestro parecer, si un convenio colectivo, aun aprobado por la autoridad administrativa, es contrario a la ley, no cabe aplicarlo por la autoridad judicial; pues ésta actúa en una esfera distinta, y la aprobación por las autoridades administrativas puede resultar insuficientes para la autoridad judicial... De la misma manera que los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador.” (CABANELLAS, Guillermo. Derecho Normativo Laboral, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1.966, pp. 397-398).   Así, por medio de la convención colectiva pueden superarse los derechos mínimos establecidos en la ley, sin que pueda irrespetarse el contenido mínimo de esos derechos.  En el voto de la Sala Constitucional número 1.355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1.996, en ese sentido, se indicó:


 


“Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal.  Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia.  Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”.


 


De igual forma, en la sentencia de esta Sala, número 108, de las 9:40 horas del 12 de marzo del 2.003, se explicó:


 


IV.-  Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo y en otro de mayor rango, el 62 de la Constitución Política, las estipulaciones contenidas en una convención colectiva, tienen fuerza de ley profesional para las partes que la suscribieron y para aquellas personas que, en el momento de su entrada en vigor, trabajen para la empresa o en la profesión que regula, estén o no sindicalizadas, así como para las que sean contratadas en el futuro, mientras esté vigente.  Ese principio implica, básicamente, que, al menos, en la relación jurídica entre los y las servidoras y la entidad patronal, que se encuentran vinculados/as por un acuerdo de esa clase, sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal, con un rango igual a la ley -formal- y constituyen la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales.  No se trata, claro está, de la derogatoria de la legislación ordinaria, por causa del pacto colectivo, pues aquella sigue siendo plenamente válida y eficaz [numeral 129 de la Constitución Política]. Lo que se produce es, sin duda, su inaplicabilidad al caso concreto, por cuanto resulta vinculante, para éste, la regulación especial de la convención colectiva.  Las normas de un negocio jurídico de esta índole tienen, entonces, un rigor excepcional y se imponen, a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular.  Por supuesto, para que tal consecuencia se produzca, se requiere que su contenido haya sido elaborado respetando los límites legales y, tratándose del sector público, que se hubiese negociado y acordado con la intervención de todos/as y cada uno/a de los órganos e instancias competentes para hacerlo.  Así, un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, entre ellas las calificadas como de orden público, ni podría ser oponible si se ha pactado sin la participación de quienes, por ley, debieron haber manifestado su asentimiento (ver, sobre el tema, los votos N°s. 119, de las 9:30 horas, del 13 de junio; 138, de las 9:30 horas, del 2 de julio; 145, de las 10:10 horas, del 9 de julio; 320, de las 10 horas, del 17 de diciembre, todos de 1997; y 30, de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998).”  Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 93, de las 10:30 horas del 14 de setiembre de 1.988; 98, de las 10:10 horas del 21 de junio de 1.991; 219, de las 14:40 horas del 13 de noviembre de 1.991; 11, de las 10:10 horas del 17 de enero de 1.992; y, 100, de las 10:00 horas del 16 de abril de 1.998.


 


De lo expuesto se desprende el valor normativo de las convenciones colectivas que hayan sido pactadas conforme a ley y la posibilidad de los destinatarios de demandar, si fuere necesario, su compulsivo cumplimiento.”


 


Tal y como se desprende de lo expuesto, las normas de las convenciones colectivas pueden incrementar los mínimos legales contenidos en las leyes que regulan estos supuestos, siempre y cuando dichas normas convencionales sean acordadas sin irrespetar las disposiciones de rango legal que sustentan esta relación.


 


En el caso particular del sector público al cual pertenece la Municipalidad, debe considerarse además que las normas que regulan la relación de empleo de estos servidores son normas de orden público, aspecto que incluso hace que en este sector no todos los empleados puedan negociar convenciones colectivas, sino únicamente aquellos que no realizan gestión pública, en los términos expuestos en el apartado anterior, y que además, el objeto de esta negociación no sea ilimitado.


 


Bajo esta inteligencia, es claro que el Código Municipal, como norma que regula las relaciones de empleo entre la Municipalidad y sus trabajadores, se encuentra por encima de la Convención Colectiva, claro está, salvo en aquellos aspectos referidos a las mejoras en las condiciones de empleo que regule el instrumento colectivo.


 


Es decir, la negociación de una convención colectiva en una corporación municipal, no implica la derogatoria del Código Municipal, ya que esta norma de rango legal de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, solo puede ser derogada por una ley posterior, lo que si se produce es la inaplicabilidad de la ley ordinaria al caso en concreto en cuanto a los mínimos laborales, por cuanto este se regula por la convención colectiva siempre y cuando no afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo.


 


“La Sala Constitucional en su voto número 1355 de las 12:18 horas, del 22 de marzo de 1996, sobre el contenido del instrumento colectivo, manifestó que la convención colectiva tiene como objeto regular, entre otros, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, concluyendo que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; es decir, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial.  En ese orden de ideas también señala que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias (artículo 129 de la Constitución Política); debiendo ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público.  En ese mismo sentido, esta otra Sala ha dispuesto que las cláusulas de una convención colectiva se imponen a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular, pero para que ese efecto se produzca, su contenido debió elaborarse respetando los límites legales; por lo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, como las de orden público (ver, sobre el tema, los votos números 119 de las 9:30 horas, del 13 de junio de 1997; 30 de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998 y 108 de las 9:40 horas del 12 de marzo de 2003)” (Resolución N° 2009-000298 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. De las diez horas del diecisiete de abril de dos mil nueve.


 


Así mismo, debemos señalar que en caso de exista dudas sobre la legalidad de una convención colectiva, no puede la administración pública dejar de aplicar la norma colectiva, sino que debe un Tribunal de Justicia determinar la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional y dictar su inaplicabilidad.


 


Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:


 


“En efecto, esta Procuraduría ha señalado en reiterados pronunciamientos que sólo es posible desaplicar una convención colectiva cuando un Tribunal de Justicia determine la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional, dictando su inaplicabilidad; o cuando la cláusula convencional sea denunciada de conformidad con la normativa establecida al efecto por el Código de Trabajo y el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público.  Al respecto, hemos señalado:


 


“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”   (Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005.  En sentido similar, es posible ver los dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002,  Dictamen C-182-2006, Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006, C-172-2007 del 31 de marzo del 2007 y C-332-2007 del 13 de octubre del 2007, entre otros).” (Opinión Jurídica OJ-038-2009 del 30 de abril del 2009)


 


Por último, es importante advertir que la determinación de la aplicabilidad de la convención colectiva y su aparente roce con el Código Municipal, debe ser analizada en cada caso concreto.”


 


De lo anteriormente señalado, se desprende que las convenciones colectivas poseen fuerza de ley entre las partes y que  sus disposiciones quedan sujetas o limitadas por las normas de orden público de manera que no deben afectar disposiciones de carácter imperativo o prohibitivo, ni ser contrarias a las normas y principios constitucionales.


 


En relación a su aplicación cabe señalar que no están incluidos en los acuerdos pactados en una convención colectiva aquellos funcionarios que por el puesto o funciones que ejercen, influyen en el ámbito de dirección de la entidad.


 


Al respecto, este órgano Asesor ha señalado en el Dictamen C-167-2014 del 28 de mayo del 2014, lo siguiente:


 


“A partir de lo anterior la Sala Constitucional ha venido creando una línea jurisprudencial en la que se ha delimitado el ámbito de aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, señalando que existen funcionarios  a los cuales, en virtud de sus cargos, les resulta improcedente la aplicación de una convención colectiva dada la capacidad que tienen para influir sobre el devenir de la institución y el poder que ostentan para comprometerla, ya que sus decisiones en cuanto a la aplicación de la convención producirían efectos sobre ellos mismos, lo cual los coloca en una situación de incompatibilidad…”


 


En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que de conformidad con la Constitución Política y el Código de Trabajo las estipulaciones de una Convención Colectiva tienen fuerza de ley entre las partes que la suscriben, y si la misma no ha sido denunciada tiene que aplicarse, salvo que la totalidad de la Convención Colectiva o alguna de sus cláusulas haya sido anulada, por lo que debe la Administración Municipal analizar cada caso en concreto para determinar si el funcionario que pretende ocupar una plaza vacante, se encuentra dentro de los funcionarios que si pueden estar incluidos en los acuerdos pactados por una convención colectiva debiendo la administración aplicar el procedimiento señalado en el numeral 20 de la Convención Colectiva, o si por el contrario, se encuentra excluido de dicho convenio lo cual lo hace acreedor de la aplicación del procedimiento de nombramiento establecido en el artículo 128 del Código Municipal.


 


 


IV.             CONCLUSIÓN


 


De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:


 


Que de conformidad con la Constitución Política y el Código de Trabajo las estipulaciones de una Convención Colectiva tienen fuerza de ley entre las partes que la suscriben, y si la misma no ha sido denunciada tiene que aplicarse, salvo que la totalidad de la Convención Colectiva o alguna de sus cláusulas haya sido anulada, por lo que debe la Administración Municipal analizar cada caso en concreto para determinar si el funcionario que pretende ocupar una plaza vacante, se encuentra dentro de los funcionarios que si pueden estar incluidos en los acuerdos pactados por una convención colectiva debiendo la administración aplicar el procedimiento señalado en el numeral 20 de la Convención Colectiva, o si por el contrario, se encuentra excluido de dicho convenio lo cual lo hace acreedor de la aplicación del procedimiento de nombramiento establecido en el artículo 128 del Código Municipal


 


                                                                                Cordialmente,


 


 


 


                                                                                Berta Marín González


                                                                                Procuradora


BMG/gcga