9 de setiembre, 2015

C-245-2015

 

Señor

Julio Jurado Fernández

Director Ejecutivo

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos es grato referirnos al oficio N° SINAC-DE-867 del 3 de junio del 2015, suscrito por el señor Ricardo Valerio Valerio, actuando en su condición de Director Ejecutivo a.i. del SINAC, en el que ratifica la solicitud de criterio realizada por el señor Alfonso Duarte Marín, Director del Área de Conservación Pacífico Central, en relación a las siguientes consultas:

 

“- ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio creada mediante la Ley N° 8133 reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley N° 5100, y sus reformas y creación de la Junta Directiva del Fideicomiso del Parque Recreativo Nacional de Playas Manuel Antonio.

- Según las funciones que le asigna la ley, ¿puede la Junta de cita ejercer funciones relacionadas con la administración y operación del Parque Nacional Manuel Antonio?.”

 

Se adjunta además criterio legal N° SINAC-ACOPAC-D-AL-03-2015, emitido por la Licda. Carolina Muñoz Solís, Asesora Legal del Área de Conservación Pacífico Central.

 

I.         NATURALEZA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO

 

            La Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio fue creada por medio de la ley N° 8133

 

“Reforma del inciso a) del artículo 3 de la Ley N° 5100, y sus reformas, y Creación de la Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio”,

 

la cual en su artículo 2 en forma expresa establece la naturaleza jurídica de esa Junta: órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica instrumental para cumplir las siguientes funciones:

 

a)         Determinar las condiciones y los criterios tendientes a establecer los procedimientos y plazos, para pagar las propiedades adquiridas o que puedan adquirirse, conforme a las disposiciones legales vigentes.

b)         Fijar las condiciones, los plazos y procedimientos para dotar de contenido económico los programas y los planes de desarrollo y consolidación del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio y de las áreas indicadas en el inciso a) del artículo 1° de la ley N° 8133

c)         Establecer las condiciones, los plazos y procedimientos para financiar otras estrategias de desarrollo de índole ambiental, que garanticen la sostenibilidad y consolidación del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio y sus zonas de amortiguamiento.

 

Ahora bien, precisado lo anterior, es necesario definir brevemente las figuras de la desconcentración y de la personalidad jurídica instrumental, a fin de evacuar las interrogantes planteadas.

 

La desconcentración, según lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, constituye una

 

“técnica para distribuir competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior; y que tiene por objeto encomendar a un órgano especializado dentro de una estructura administrativa, el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr mayor eficiencia” (voto N° 1247-F-S1-2011 de las 13:55 horas del 26 de setiembre del 2011).

 

Esa técnica jurídica se encuentra contemplada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.  La desconcentración se considera mínima cuando el superior se encuentra impedido de avocar competencias o bien revisar o sustituir la conducta del inferior, y se considera máxima cuando éste último está sustraído además a las órdenes, instrucciones o circulares del superior.

 

Asimismo, se ha reconocido la facultad de crear órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, la que les autoriza y posibilita el poder  administrar con independencia su propio presupuesto, y consecuentemente, permite ejecutar de una manera más eficiente las funciones que le han sido conferidas.  Esta personalidad es, en síntesis, meramente presupuestaria.

 

Sobre el tema, este Órgano Asesor ha expresado:

 

“(…) es un concepto que el legislador ha utilizado para referirse al otorgamiento de una personalidad de alcances meramente presupuestarios. Dicho concepto se aplica

 

a los órganos públicos, normalmente en la esfera del Poder Ejecutivo, a fin de otorgarle potestades sobre el manejo y administración de un presupuesto propio diferenciado del presupuesto del ente al que pertenecen: “De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración de los recursos correspondientes a la persona instrumental.” (Dictamen C-280-2002 del 18 de octubre del 2002.

 

Ver en el mismo sentido, los pronunciamientos C-113-2003 del 25 de abril de 2003 y OJ-030-2007 del 10 de abril de 2007).” Opinión Jurídica N° OJ-033-2010 del 14 de julio del 2010 (la negrita no es del original).

 

De esta forma, el legislador desconcentró del MINAE, en favor de la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio, las competencias indicadas en el artículo 2 de la ley N° 8133, y además le otorgó a esa Junta personalidad jurídica instrumental, por lo cual goza de independencia en la administración de su presupuesto.

 

II. LA COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL PARQUE NACIONAL  MANUEL ANTONIO SE LIMITA A LO QUE LE HA SIDO EXPRESAMENTE OTORGADO POR LEY

 

La competencia para administrar las Áreas Silvestres Protegidas existentes en el territorio nacional es conferida por ley.  La primera norma en así estipularlo fue la ley N° 1917 del 30 de julio de 1955.

 

“Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo”, en la cual se confió al Instituto Costarricense de Turismo “El mantenimiento de Parques Nacionales” (artículo 5 inciso f).

 

Luego, la ley N° 4465 del 25 de noviembre de 1969 “Ley Forestal” (derogada posteriormente por la homónima ley N° 7575 del 13 de febrero de 1996) indicó que “Los parques nacionales y reservas biológicas serán administrados por el Servicio de Parques Nacionales” (artículo 35 inciso c).

 

Mediante ley N° 6084 del 24 de agosto de 1977

 

 “Ley del Servicio de Parques Nacionales” se creó el Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y le asignó como función específica “el desarrollo y administración de los parques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país” (artículo 1°).

 

Luego, con la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (ley N° 7152 del 5 de junio de 1990), se trasladaron a éste Ministerio

 

“Todos los bosques, terrenos forestales y áreas silvestres, propiedad del Estado o administrados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería” (artículo 6).

 

Finalmente, en la ley N° 7788 del 30 de abril de 1998 “Ley de Biodiversidad” se instauró el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), como un órgano desconcentrado del MINAE, con personalidad jurídica instrumental:

 

Artículo 22: “Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”

 

En ese orden, actualmente es competencia del SINAC administrar las Áreas de Conservación, como en el dictamen N° C-210-2002 del 21 de agosto del 2002 se advirtió:

“Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), por medio de sus Áreas de Conservación Regionales, del MINAE, ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de Biodiversidad, art 22, pfo. 2°).

Se pretendió un enfoque conservacionista integral, unificador y descentralizado. Así, se lee en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998: "Se promoverá un sistema de manejo descentralizado, basado en la participación comunitaria y en la alta capacidad gerencial" (pgs. 146-147).

En suma, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) se define como "un sistema de gestión institucional descentralizado y participativo que integra las competencias  en

 

materia forestal, de vida silvestre y áreas protegidas, con el fin de planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país". En lo administrativo, "el SINAC es un sistema constituido por subsistemas denominados Áreas de Conservación y una sede central" (Políticas para Áreas Silvestres Protegidas de Costa Rica. Ministerio del Ambiente. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. 1997, pg. 33).”

 

¿Puede entonces la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio administrar, o participar en la administración de ese Parque? La respuesta es negativa.

 

Sobre el punto en cuestión cobra importancia la figura de la competencia (artículo 59 y siguientes de la LGAP), entendida como el conjunto de poderes y facultades otorgados a un órgano administrativo.  Estrechamente relacionado con esta figura se encuentra el principio de legalidad, según el cual la Administración Pública únicamente puede realizar los actos autorizados por el ordenamiento jurídico. 

 

De lo anterior se desprende que la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio solo puede desarrollar las competencias que le fueron conferidas y delimitadas por la ley N° 8133, dentro de las que no se incluye la administración de esa Área Silvestre Protegida.  De hacerlo, excedería su ámbito competencial.

 

Nótese que las competencias otorgadas por el legislador a la Junta Directiva son específicas, y refieren, en términos generales, a la adquisición y pago de propiedades; la dotación de contenido económico de los programas, planes de desarrollo y consolidación del Parque Nacional; y establecer condiciones, plazos y procedimientos para el financiamiento de estrategias ambientales para garantizar la sostenibilidad y consolidación del Parque y sus zonas de amortiguamiento. 

 

Estas tareas no conllevan o implican la autorización para ejercer o participar en la administración del Área Silvestre Protegida en cuestión. 

 

Al respecto interesa remitir a lo señalado por este Órgano Asesor en orden a la obligatoriedad de los órganos desconcentrados de sujetar su accionar a las competencias que le han sido dotadas:

 

“Resulta evidente que la personalidad jurídica instrumental no le permite al órgano desconcentrado ampliar su esfera de competencia en perjuicio del jerarca del ente u órgano al que pertenece, en desmedro del principio de jerarquía.

 

El órgano desconcentrado dotado de personalidad jurídico instrumental solo tiene la competencia sustancial que le haya sido sustraída por norma jurídica al jerarca. En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones (…)” Opinión Jurídica N° OJ-137-2014 del 27 de octubre del 2014 (la negrita y el subrayado no son del original).

 

“Ahora bien, es preciso tener en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente.” Dictamen N° C-16-2015 del 5 de febrero del 2015 (la negrita y el subrayado no son del original).

 

En todo caso, la ley N° 5100 del 15 de noviembre de 1972 “Declara Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio” en su ordinal 4 dispone en forma expresa:

 

“El Parque Nacional Manuel Antonio será custodiado y administrado por el Departamento de Parques Nacionales del Ministerio de Agricultura y Ganadería, contando con la asesoría del Instituto Costarricense de Turismo en lo relativo a funciones propias de este Instituto.” (la negrita y el subrayado no son del original).

 

Este artículo debe ser analizado en relación con las normas apuntadas anteriormente, debiendo en consecuencia entenderse que la Administración de ese Parque corresponde al SINAC.

 

En ese sentido es claro no solo que es competencia del SINAC la administración de las Áreas Silvestres Protegidas en términos generales, sino que además existe una ley que en forma específica concede la administración del Parque Nacional Manuel Antonio a ese Órgano, con lo cual se reafirma la improcedencia de que la Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio ejerza o participe en su administración.

 

CONCLUSIONES

 

En virtud de las consideraciones desarrolladas, este Despacho concluye lo siguiente:

 

-           La Junta Directiva del Parque Nacional Manuel Antonio es un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, con personalidad jurídica instrumental para cumplir las funciones que expresamente se le concedieron por medio de la ley N° 8133.

 

-           La competencia otorgada a ése Órgano no le faculta para administrar o participar en la administración del Parque Nacional Manuel Antonio, labor que por disposición legal corresponde al SINAC.

 

Atentamente,

 

 

 

   MSc. Maureen Medrano Brenes                                    Lic. Edgar Valverde Segura      

   Procuradora Adjunta                                                        Abogado de Procuraduría          

 

 

 

EMVS/MMB