06 de noviembre del 2015

C-299-2015

Licenciada

María Gabriela Castro Páez

Directora Nacional

Dirección de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DN-CEN-CINAI-1585­-2015 del 16 de octubre de 2015, mediante el cual solicita que nos refiramos a la naturaleza jurídica de los Comités de CEN CINAI.

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio jurídico emitido por la Asesoría Legal de la Dirección Nacional de CEN CINAI.

I.                   SOBRE LO CONSULTADO

De previo a analizar el punto consultado, debemos señalar que la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral (en adelante Dirección de CEN CINAI), fue creada mediante Ley 8809 del 28 de abril de 2010, como un órgano con desconcentración mínima del Ministerio de Salud y con personalidad jurídica instrumental para realizar las funciones encomendadas en la propia ley (artículo 1).

Dentro de las funciones asignadas a dicho órgano, se encuentran contratar bienes y servicios para la ejecución de sus programas mediante los centros de comercio regional o local, girar fondos públicos a los comités de CEN-Cinai que se hallen debidamente acreditados para cumplir los fines de la Ley, contribuir a mejorar el estado nutricional de la población materno-infantil y el adecuado desarrollo de la niñez, que viven en condiciones de pobreza y/o riesgo social, brindar al niño y a la niña en condición de pobreza y/o riesgo social la oportunidad de permanecer en servicios de atención diaria de calidad, facilitando la incorporación de las personas responsables de su tutela al proceso productivo y educativo del país, e incorporar la participación organizada de las personas responsables de la tutela de la persona menor y de la comunidad en los procesos de análisis y toma de decisiones relacionados con la ejecución del programa (artículos 3 y 4 Ley 8809).

Para la consecución de dichos fines, el legislador estableció tres niveles de gestión de la Dirección de CEN CINAI: un nivel nacional conformado por dicha Dirección, un nivel regional conformado por una Dirección Regional dependiente de la Dirección Nacional y un nivel local, conformado por oficinas locales (artículo 9)

            Es precisamente dentro del nivel local de gestión, que se establecen los comités de CEN CINAI, cuya naturaleza jurídica se consulta en esta oportunidad. Al respecto, el legislador estableció lo siguiente:

“ARTÍCULO 13.- Comités de CEN-Cinai

En cada localidad en la que opere un CEN-Cinai deberá integrarse un comité CEN-Cinai, como órgano de apoyo para la ejecución de las actividades de la Dirección Nacional de CEN-Cinai. Para tal efecto, a los referidos comités se les dotará de personería jurídica de acuerdo con la legislación vigente.

Las personas integrantes de los referidos comités serán elegidas por medio de asambleas comunales, debidamente convocadas, de acuerdo con las normas y los procedimientos establecidos en el Reglamento de esta Ley. Podrán ser reelegidas y desempeñarán sus cargos ad honórem.”

En esa misma línea, el Decreto Ejecutivo 37270   del  27 de junio de 2012 establece la definición de dichos comités como órganos “de apoyo para la ejecución de las actividades de los establecimientos de la Dirección Nacional de CEN-CINAI, integrados por miembros de la comunidad y que colaborarán con estos Centros, ejerciendo las atribuciones conferidas por el presente Reglamento.”

Es claro entonces que el legislador reconoció a los comités CEN CINAI como órganos de apoyo de la Dirección en el ámbito local, y por tanto constituyen órganos auxiliares de la función pública que realiza, y que por tal motivo se encuentran subordinados a aquella.

Al respecto, el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública establece que “Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.”

En este caso, no existe desconcentración alguna reconocida a los comités de apoyo, sino que por el contrario, el legislador los reconoce como órganos auxiliares de la función que realiza la Dirección de CEN CINAI y que en consecuencia, actúan en su representación dentro de su ámbito de competencia.

Nótese que si bien estos comités han sido dotados de “personería jurídica”, esto es para efectos de facilitar la gestión de recursos, promoción de actividades y los procesos de contratación, pero siempre con el objetivo de cumplir con los objetivos públicos de la Dirección Nacional de CEN CINAI y actuando en representación de ésta. Es así como la personificación presupuestaria de los comités no los separa del órgano al que pertenecen, pues no existe una descentralización ni desconcentración de competencias.

De ahí que la personificación presupuestaria reconocida a los comités, sea limitada al manejo de determinados fondos señalados por el legislador, que permite la realización de determinados actos y contratos con cargo a esos fondos, pero que no comporta una descentralización o desconcentración funcional verdadera. Su atribución supone únicamente una gestión presupuestaria independiente y, por ende, la titularidad de un presupuesto propio (al respecto dictamen C-174-2001 del 19 de junio de 2001).

            Precisamente en esa línea, el Decreto Ejecutivo 37270 establece que los comités se regirán por la normativa establecida por la Dirección Nacional de CEN CINAI, quien asesora y supervisa el cumplimiento (artículo 37). Por ello, no existe duda de la relación jerárquica existente entre la Dirección Nacional y los comités CEN CINAI, y en consecuencia del poder de control y fiscalización que puede ejercer la primera sobre éstos.

            Nótese que a partir de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 8809, la Dirección Nacional es la responsable de la administración de los recursos que le han sido asignados para el cumplimiento de sus fines, lo cual incluye aquellos recursos públicos que son girados a los comités para el desempeño de sus funciones. Aun cuando estos comités también reciben fondos privados de donantes, lo cierto es que ellos deben ser destinados al propio servicio público realizado por los CEN CINAI (artículo 49 inciso f) del Reglamento) y por tal motivo, quedan comprendidos dentro del concepto de fondos públicos reconocido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Por tal motivo, la Dirección puede controlar y fiscalizar a sus órganos de apoyo, sin perjuicio de los demás controles establecidos en el ordenamiento jurídico, entre ellos, el ejercido por la Contraloría.

            Lo anterior, encuentra respaldo también, en el hecho de que en el caso de disolución de un comité CEN CINAI, todos sus bienes y valores pasarán a manos de la Dirección de CEN CINAI (artículo 66 del Reglamento), lo cual refuerza la naturaleza pública de estos bienes.

Por otro lado, debe considerarse que aun cuando los referidos comités son integrados por asambleas comunales de vecinos y sus miembros trabajan “ad honorem” (artículos 13), lo cierto es que ello no desvirtúa la naturaleza pública del órgano, no sólo por la actividad de apoyo que realizan para la Dirección de CEN CINAI, sino además por cuanto la existencia o no de remuneración no desmerita la condición de servidores públicos al actuar en nombre y en representación de la Administración. Al respecto, el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública señala en lo que interesa:

  “Artículo 111.-

1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.” (La negrita no es del original)

            De lo anterior, queda claro que los miembros de los comités de CEN CINAI son servidores públicos, pues estos órganos actúan como apoyo y en representación de la Dirección de CEN CINAI, la cual a su vez cuenta con atribuciones de control y fiscalización sobre ellos.

Sobre el particular, tal como ha reconocido esta Procuraduría en otras oportunidades: “para que una determinada persona jurídica pueda ser concebida como naturaleza pública, requiere estar sometida al Derecho Público, sea en su organización o en su funcionamiento; sumisión que debe derivar del ordenamiento jurídico vigente que la regula, ya sea porque éste prevé reglas especiales de organización pública, o porque se delegue en aquella persona el ejercicio de funciones públicas” (OJ-015-96 del 17 de abril de 1996). Así las cosas, dada la función que realizan los comités CEN CINAI y el sometimiento que establece la ley a las disposiciones de la Dirección Nacional, nos lleva a señalar que se trata de un órgano de naturaleza pública, cuyos integrantes son servidores públicos ad honorem.

II.                CONCLUSIÓN

De lo anteriormente expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)                  Los comités de CEN CINAI son órganos públicos de apoyo de la Dirección Nacional de CEN CINAI y actúan en su representación en el nivel local para el cumplimiento del fin público encomendado. En consecuencia, sus miembros son servidores públicos, aun cuando no exista remuneración para el desempeño de sus cargos;

b)                 Dado ello, la Dirección Nacional de CEN CINAI cuenta con atribuciones jerárquicas de control y fiscalización de los recursos y la actividad que realizan, sin perjuicio de los demás controles establecidos en el ordenamiento jurídico;

c)                  Consecuentemente, la personería jurídica otorgada a los comités CEN CINAI para mejorar la gestión de los recursos y los procesos de contratación en cumplimiento del fin asignado, no desvirtúa su naturaleza pública ni la relación de subordinación con la Dirección de CEN CINAI.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga