C-336-2015

4 de diciembre de 2015

Doctor

Edgar Gutiérrez Espeleta

Ministro

Ministerio de Ambiente y Energía

Estimado señor:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a Oficio No. DM-438-2012, donde la Ing. Ana Lorena Guevara Fernández, Ministra a.i. del Ministerio de Ambiente y Energía en ese momento, nos consulta “si en el año 1971 era posible titular una finca cubierta con bosque ubicada en la zona marítimo terrestre, mediante una acción de información posesoria en sede judicial, de acuerdo con la legislación vigente en esa época”; no sin antes expresar nuestras disculpas por el atraso en la emisión del pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

Como se sabe, desde el siglo antepasado (siglo XIX) la zona marítimo terrestre está sujeta a régimen de dominio público, con el consabido carácter de inalienable, imprescriptible y no susceptible de apropiación particular:

“…desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana -Ley No.162 de 28 de junio de 1828- se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. (…) desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos  -las tierras realengas de la Colonia-   sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. (…) Su actual régimen jurídico es el establecido por la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sus reformas y su reglamento (Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977), siendo esta Ley la primera específica sobre la materia. Le son inherentes las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad (…) Por ser bienes de dominio público pertenecen al Estado, están sujetos a un régimen jurídico especial y su finalidad –destino- es el uso y aprovechamiento común. La inalienabilidad de estos bienes no significa otra cosa que su no pertenencia al comercio de los hombres de manera similar a la figura romanista de los bienes “extra comercium”. Por lo tanto, dichos bienes no pueden ser enajenados –por ningún medio de Derecho Privado ni de Derecho Público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción al dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión…” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución No. 7 de las 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).

“La zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil (…) el artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como “res comunes” y “extra comercium”. En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía…” (Sala Constitucional, Voto No. 447-91 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991).

  Es así como, entre otras, se puede citar la siguiente normativa: Leyes Nos. 162 del 20 de junio de 1828; Código General del Estado del 30 de julio de 1841, artículo 296; No. 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º; Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20; Código Civil, Ley No. 30 del 19 de abril de 1885, artículos 261 y 262; Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885, artículo 509; No. 11 de 22 de octubre de 1926, artículo 1°, que reformó el artículo 510, inciso 1 del Código Fiscal; Ley General sobre Terrenos Baldíos, Ley No. 13 de 6 de enero de 1939, artículos 6 y 62; Ley de Aguas Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículo 69; No. 19 de 12 de noviembre de 1942, artículo 1; No. 201 de 26 de agosto de 1943, artículo 1; Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7, inciso b); hasta llegar a la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, que en su artículo primero dispone “la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible”.

            Para el año de 1971 se encontraba vigente la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, que en su artículo 7°, inciso b), disponía:

  “Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:

(…)

b) Los comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables; (…)”

            En el año de 1969, se promulga la Ley Forestal de 25 de noviembre de ese año, que en sus artículos 18, 19 y 40 disponía:

“CAPITULO III

Del Patrimonio Forestal del Estado

Artículo 18.- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas.

Artículo 19.- Quedan afectados a los fines de la presente ley, todos los bosques y terrenos forestales situados en:

a) Las tierras consideradas como Reservas Nacionales; y

b) Las fincas rurales del dominio privado del Estado, las pertenecientes a municipalidades e instituciones autónomas y semiautónomas.

Igualmente y de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 del 14 de octubre de 1961, queda entendido que la Administración de la zona marítima-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, continuará a cargo del Instituto de Tierras y Colonización, salvo en aquellos lugares en que las mismas se encuentren bajo la administración de otras entidades públicas, o que se trate de áreas destinadas por la Dirección General Forestal, al establecimiento de parques nacionales o reservas equivalentes.”

“Artículo 40.- El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, tendrá a su cargo la administración de las Reservas Nacionales y de las fincas rurales del Estado, así como aquellos terrenos que por ley, se ha declarado que no deben salir del dominio del Estado.

La administración de todos los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas del Estado, estará a cargo del Servicio Forestal.”

            De conformidad con el artículo 25 de la misma Ley, tales terrenos quedaron afectos al régimen de dominio público:

“Artículo 25.- La posesión de los terrenos situados en las Reservas Nacionales y fincas del Estado, a que se refiere el artículo 19 de esta ley, no causará derechos de ninguna especie y la acción reivindicatoria del Estado, por los mismos, es imprescriptible, y la Dirección General Forestal, con los medios legales a su disposición, procederá a desalojar de tales terrenos a las personas que los ocupen total o parcialmente, en el caso de que se trate de Zonas Protectoras, Parques Nacionales, Reservas Forestales y Reservas Biológicas. Asimismo, el Instituto de Tierras y Colonización tiene la obligación de reubicar a las personas afectadas por esta disposición, previo acuerdo con el Poder Ejecutivo.”

            Así fue entendido en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, al conocer del texto en su fase de proyecto de ley:

DIPUTADO VICENTE CASTRO: En el artículo 19 del Patrimonio Nacional del Estado dice: “El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado y las zonas protectoras.” Artículo 20.- “Quedan afectados a los fines de la presente ley: a) Las tierras consideradas como Reservas Nacionales. b) Las tierras rurales del dominio privado del Estado, las pertenecientes a las Municipalidades e Instituciones Autónomas y semi-autónomas”. Quiero preguntar si esto equivale prácticamente a una expropiación dentro del mismo Estado de los haberes de esas Instituciones?

EL PRESIDENTE: Me parece a mí que no, en el sentido de que se habla de Estado, no se habla de Gobierno de la República ni Administración Central.  Me parece a mí, que quedan afectados en el sentido, de conformidad con lo que explicaron aquí ayer los del Comité de Recursos Renovables, de que respecto a éstas es que se lleva a cabo el Régimen Forestal y en el sentido también de que si se habla de Estado o mejor dicho, que todas estas tierras indicadas aquí son sujetas al dominio público, …” (Actas Nos. 3 y 4 de las sesiones celebradas a las 14 horas y 15:30 horas del 22 de agosto de 1968, expediente legislativo No. 3515).

            Mediante la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, No. 4558 de 22 de abril de 1970, publicada el 12 de mayo de 1970, se pone bajo el dominio de las municipalidades respectivas, las áreas urbanizables o aprovechables turísticamente de la zona marítimo terrestre, con el objeto de promover y planificar su urbanización para fines de recreo, turismo y habitación, así como autorizar el arrendamiento o venta de parcelas para esos fines (artículo 1°).

            De acuerdo a su artículo 2°, “se exceptúan de lo dispuesto en el inciso b)  del artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas, aquellas partes de la zona marítimo terrestre que el Instituto Costarricense de Turismo declare como zonas turísticas y las que el Instituto de Vivienda y Urbanismo declare zonas urbanas, conforma a la Ley de Planificación Urbana”.

La Ley No. 4558 permitía el arrendamiento de los ciento cincuenta metros contiguos a la zona pública de cincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria (artículo 7°) de los mencionados terrenos turísticos y urbanos, y facultaba la venta de las parcelas arrendadas a los diez años de haberse otorgado el contrato de arrendamiento (artículo 8°).

            La vigencia de esta ley fue suspendida posteriormente mediante la Ley No 5602 de 4 de noviembre de 1974 hasta tanto no se promulgara “una nueva ley que regule todo lo relativo al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales” (artículo 1°). Mientras tanto, ninguna playa ni isla marítima o fluvial podría ser vendida, arrendada ni subarrendada durante el plazo de suspensión de la vigencia decretada, salvo las prórrogas de derechos de arrendamientos que fuesen procedentes (artículo 3°).

            La Ley No. 4558 fue finalmente derogada por la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977 (artículo 82).

            En lo que interesa para esta consulta, la Ley No. 4558 contenía un Transitorio III que estipulaba:

“Transitorio III.- Aquellas personas que demuestren haber poseído en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños, lotes o fincas en la zona marítimo-terrestre, por más de treinta años, pueden solicitar título de propiedad sobre ellos, salvo la reserva a que se refiere el artículo 6º de esta ley, aún cuando hubieren poseído tales inmuebles durante parte de ese tiempo como arrendatarios, mediante contratos suscritos con el Estado o sus Instituciones. El procedimiento será el que marca la actual ley de Informaciones Posesorias. En este caso no habrá limitación en cuanto a la extensión del lote o finca a inscribir en cabeza del interesado.”

Este Transitorio se mantuvo vigente hasta que fue derogado por la Ley No. 4847 de 4 de octubre de 1971, publicada el 14 de octubre de 1971.

El Transitorio de esta última Ley disponía que las informaciones posesorias que hubieren sido presentadas a los "juzgados" al 8 de setiembre de 1971 continuarían tramitándose hasta su terminación.

            Este texto fue declarado inconstitucional por resolución de Corte Plena en sesión extraordinaria No. 52 de 14 horas de 2 de noviembre de 1972, artículo I, únicamente en cuanto retrotraía sus efectos a aquella fecha, siendo así contrario al artículo 34 de la Constitución Política:

"Si se examina el reclamo que contiene el presente recurso a la luz de la doctrina y la jurisprudencia citadas para determinar si el transitorio de la ley número 4847 del año 1971 vulnera los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, pueden sentarse las siguientes conclusiones: no hay choque entre el segundo texto y el transitorio citado porque precisamente la ley que lo contiene indica el día a partir del cual entra en vigencia, pero sí lo hay entre el primero y el transitorio citado, en cuanto éste, al legislar para el pasado perjudica al recurrente en una situación jurídica que en su favor se había consolidado al amparo de una ley anterior, la derogada (...). No hay duda de que no habría conflicto de ninguna clase, si este Transitorio no hubiera proyectado hacia el pasado los efectos de la ley, perjudicando así los derechos de la parte recurrente, quien a la fecha de la publicación de la misma ya tenía en trámite su respectiva información".

Bajo ese entendido, cabe concluir que las diligencias de información posesoria presentadas a los tribunales de justicia entre el 12 de mayo de 1970 y el 14 de octubre de 1971 (fechas de publicación de las Leyes 4558 y 4847, respectivamente), pudieron seguirse tramitando hasta obtener sentencia aprobatoria si cumplían con los requisitos exigidos por el Transitorio III de la Ley 4558 y la Ley de Informaciones Posesorias.

Entonces, si las diligencias de información posesoria de una finca actualmente inscrita que incluya los ciento cincuenta metros de zona restringida de la zona marítimo terrestre se iniciaron dentro de ese período, el inmueble se hallaría bien inscrito, si se cumplieron también los demás requisitos de ley.

 El tema de si la propiedad por la que se consulta estuviera cubierta de bosque, y por ende, de si podría eventualmente calificar como terreno de Patrimonio Forestal del Estado, de acuerdo a los términos de la Ley No. 4465; carece de relevancia en este caso, toda vez que el término de posesión a demostrar que exigía el Transitorio III de la Ley No. 4558 era tan amplio que cubriría también el período de posesión decenal previa a la entrada en vigencia de dicha Ley Forestal para poder titular un terreno bajo esa afectación.

En efecto, para que particulares puedan inscribir inmuebles declarados de dominio público, se requiere que demuestren que los han poseído a título de dueño de forma quieta, pública e ininterrumpida por un período no menor de diez años previamente a su primera afectación legal a ese régimen. Así lo ha entendido también la Sala Constitucional:

“Esta perspectiva de mayor amplitud que favorece la protección del patrimonio ambiental de la Nación, determina que cuando se pretenda titular -mediante el procedimiento de informaciones posesorias- un terreno ubicado dentro de un área silvestre protegida, la discusión no se reduzca al simple cálculo del tiempo que tiene una persona de haber ingresado a un inmueble en relación con la fecha en que se haya producido la declaratoria de área silvestre protegida, ya que –por un lado- deberá contemplarse a los efectos de acreditar la posesión ad usucapionem durante el plazo establecido en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, los elementos que cada tipo específico de posesión contempla, y –por otro lado- la posible existencia de normas que de antaño declaraban inalienables esos terrenos, aún antes de su afectación específica al dominio público. (…) La ampliación del plazo que alega el accionante como infractor del derecho a la propiedad no se produce porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir, la declaratoria de área silvestre protegida evita  que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley.” (Sala Constitucional, Voto No. 4587-97 de las 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).

Por lo que, si un terreno comprendido en la zona restringida de la zona marítimo terrestre fue inscrito cumpliendo los requisitos legales del Transitorio III de la Ley No. 4558, se tuvo que haber demostrado una posesión de por lo menos treinta años, es decir, con antelación al período que va del 12 de mayo de 1940 y el 14 de octubre de 1941, dependiendo de cuándo fueron presentadas las diligencias de información posesoria ante el despacho judicial correspondiente. Este margen de tiempo cubriría sobradamente una posesión decenal previa a la entrada en vigencia de la Ley Forestal No. 4465, publicada el 2 de diciembre de 1969.

CONCLUSIÓN

            En tesis de principio, una finca cubierta con bosque ubicada en la zona marítimo terrestre que se hubiese inscrito producto de una información posesoria tramitada en sede judicial y cuyas diligencias iniciaron en el período comprendido entre el 12 de mayo de 1970 y el 14 de octubre de 1971, se encontraría bien inscrita, si se cumplieron todos los requisitos establecidos en la Ley de Informaciones Posesoria y el Transitorio III de la Ley No. 4558, de manera particular, el haber demostrado que se poseyó en forma pública, pacífica y a título de dueño por más de treinta años.

Atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/lfa