C-356-2015

18 de diciembre de 2015

Señora

Cecilia Sánchez Romero

Ministra de Justicia y Paz

S.D

Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número MJP-470-10-2015 del 5 de octubre de 2015, en el que se solicita lo siguiente:

“…realizar un estudio jurídico sobre los instrumentos aplicables a la delimitación del territorio indígena de Salitre, así como los procedimientos competentes para integrar en los territorios indígenas, a las parcelas ocupadas por pobladores indígenas que se encuentran fuera de los límites de este territorio.”

            Entendemos que el objeto de la consulta es: 1) determinar cuál es la norma jurídica que establece los límites actuales del territorio indígena Salitre, y 2) indicar cuál es el procedimiento que debe seguirse para modificar o ampliar los límites de dicho territorio e incluir parcelas ocupadas por pobladores indígenas que actualmente se encuentran fuera del régimen.

            Para empezar, conviene indicar que de conformidad con los artículos 1° y 3° de la Ley N° 6172 del 29 de noviembre de 1977, las reservas indígenas son los territorios de propiedad privada habitados por pueblos indígenas, es decir, por personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

            Con el fin de otorgar a dichos grupos un ámbito territorial suficiente y seguro que les permita el libre ejercicio de sus actividades culturales y tradiciones ancestrales, la Ley citada reconoce -en los artículos 2° y 3°- que las reservas indígenas son territorios inalienables e imprescriptibles, no transferibles y de propiedad exclusiva de las comunidades indígenas, por lo que deben inscribirse a su nombre en el Registro Público.

            Pues bien, atendiendo a la regla contenida en el artículo 5° ibíd, para la conformación de dichas reservas es necesario que el Instituto de Tierras y Colonización –hoy Instituto de Desarrollo Rural (INDER)- reubique a las personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe que se encuentren dentro del territorio indígena. En caso de que la reubicación no sea posible o no sea aceptada por los propietarios o poseedores no indígenas, el INDER debe expropiarlos o indemnizarlos de conformidad con la Ley de Expropiaciones y en coordinación con la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI). Esa misma coordinación debe existir entre ambas instituciones para efectuar la demarcación territorial de las reservas, según los límites legalmente establecidos para cada una de ellas.

            Por otra parte, también es de suma importancia señalar que el artículo 1° de la Ley Indígena establece que los límites fijados a las reservas que fueron creadas vía Decreto Ejecutivo (y que allí mismo se declaran como tales), no pueden ser variados disminuyendo su cabida, salvo que se haga por medio de una ley expresa.

            Precisamente, una de las reservas que reconoce la Ley Indígena, es la Ujarrás-Salitre-Cabagra (Decreto Ejecutivo N° 6037-G), de la cual proviene la actual Reserva Indígena Bribrí de Salitre. Concretamente, la Reserva Indígena Ujarrás-Salitre-Cabagra fue creada mediante el Decreto Ejecutivo N° 34 del 15 de noviembre de 1956, al describir el lote II en su artículo 1°. Decreto que fue emitido en uso de la facultad otorgada por el párrafo final del artículo 8° de la Ley General de Terrenos Baldíos (N° 13 del 1° de enero de 1939) y en atención a lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo N° 45 del 03 de diciembre de 1945. Ambas normas conformaban el marco jurídico para la creación de esos territorios. La Ley General de Terrenos Baldíos, disponía:

            Por su parte, el Decreto N° 45 declaró inalienables y de propiedad exclusiva de las tribus indígenas autóctonas, los terrenos baldíos ocupados por ellas. Además, reconoció la importancia de conservarlos, y advirtió la necesidad de delimitarlos.

            Luego, al promulgarse la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (N° 5251 del 11 de julio de 1973), su artículo 29 derogó expresamente el Decreto Ejecutivo N° 45 del 3 de diciembre de 1945 y el N ° 34 del 15 de noviembre de 1956, que había creado la Reserva Indígena Ujarrás-Salitre-Cabagra. Sin embargo, mediante Ley N° 5651 del 13 de diciembre de 1974, la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas fue reformada, añadiéndose un transitorio que otorgó nuevamente el régimen de inalienabilidad a las reservas indígenas ya creadas, y que para ese momento, se encontraban inscritas a nombre del Instituto de Tierras y Colonización.

            Posteriormente, se emitió el citado Decreto Ejecutivo N° 6037-G del 26 de mayo de 1976, que extendió a la Reserva Indígena Ujarrás-Salitre-Cabagra ciertas regulaciones sobre los territorios indígenas que fueron dispuestas en el Decreto Ejecutivo N° 5904-G del 11 de marzo de 1976, tales como: la declaración de la propiedad de las comunidades indígenas sobre las reservas; el carácter de inalienables, incedibles y exclusivas para las comunidades aborígenes que las habitan; y una serie de prohibiciones para los no indígenas dentro de los límites de las reservas. Y como se indicó al inicio, el artículo 1° de la Ley Indígena reconoció y declaró como Reserva Ujarrás-Salitre-Cabagra, a la creada mediante el Decreto 6037-G.

            Resta por añadir a este recuento normativo, que después de promulgada la Ley Indígena, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 13571 del 30 de abril de 1982, en el que se dispuso dividir el territorio de la Reserva Indígena Ujarrás-Salitre-Cabagra (inscrito como una sola finca en el Registro Público a nombre del entonces Instituto de Tierras y Colonización) en tres reservas distintas, con identidad y organización local propia.

            En los considerandos del decreto se indica que la división de la reserva se llevó a cabo porque las tres comunidades indígenas interesadas así lo requirieron al Poder Ejecutivo. Y que con dicha decisión, se pretendió solucionar los conflictos que se habían generado entre ellas por la ocupación del mismo territorio. De esta forma, la Reserva Indígena Ujarrás-Salitre-Cabagra se dividió así: Reserva Indígena Cabécar de Ujarrás, Reserva Indígena Bribrí de Cabagra y la que nos ocupa en esta consulta, la Reserva Indígena Bribrí de Salitre, cuyos límites se fijaron expresa y detalladamente en el artículo 3° del citado Decreto.

Así, tenemos que los límites de la Reserva Indígena Bribrí de Salitre son los dispuestos en el artículo 3° de ese cuerpo normativo. Y esa es la descripción que debió utilizar el entonces Instituto de Desarrollo Agrario para confeccionar el plano catastrado N° P-56170-1992 que fue utilizado para la inscripción en el Registro Público de la finca N° 77935 a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral de Salitre Buenos Aires.

            Por otro lado, en lo que atañe al tema de la modificación de los límites de una reserva indígena, siempre que se trate de una ampliación del territorio, es posible emitir un Decreto Ejecutivo. En caso de pretenderse una disminución de cabida, ésta debe efectuarse por medio de una ley, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley Indígena.

            Y en cuanto a los “procedimientos competentes para integrar en los territorios indígenas, a las parcelas ocupadas por pobladores indígenas que se encuentran fuera de los límites de este territorio”, coincidimos con el criterio externado en el dictamen legal de fecha 27 de octubre de 2015:

“…hoy día existen parcelas presuntamente ocupadas por pobladores indígenas que se encuentran fuera de los límites de las Reservas demarcadas y declaradas como tales en los diversos instrumentos jurídicos a que hemos hecho referencia en este estudio. En ese sentido, resulta imperiosa la necesidad de contar con los estudios técnicos respectivos que constaten la presencia de territorios indígenas en esa zonas, estudios que requerirán el trabajo conjunto de una serie de órganos o dependencias, tales como el Instituto Geográfico Nacional, la Subdirección de Catastro Nacional, el Instituto de Desarrollo Rural, entre otros, para que realicen las mediciones y demarcaciones que correspondan, todo ello según lo establecido en el artículo 8 de la Ley 6172, del 29 de noviembre de 1977, "Ley Indígena", que establece la competencia legal para efectuar la demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos.

Una vez que se cuenten con esos insumas, y siempre que las Autoridades así lo consideren, podrá acudirse a la vía del Decreto Ejecutivo, que tal y como se desarrolla a lo largo de este estudio, es la que históricamente se ha utilizado para realizar la delimitación y el reconocimiento de las zonas indígenas en cuestión, sin olvidar, los diversos Tratados Internacionales que en materia de pueblos indígenas han sido ratificados por nuestro país y que implican un compromiso de respeto absoluto a los derechos fundamentales de esa etnia.”. (Oficio N° DMJP-1241-10-2015).

            Es preciso estudiar cada caso concreto, y valorar la conveniencia y oportunidad de la decisión que se vaya a adoptar. Determinación que resulta ajena a la labor consultiva de esta Procuraduría.

Si añadimos a lo dicho por la asesoría legal del Ministerio, la necesidad de consultar a los pueblos indígenas y obtener su consentimiento previo sobre la adopción y aplicación de medidas legislativas o administrativas que los afecten, conforme establecen el Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado mediante Ley N° 7316 del 03 de noviembre de 1992), el Convenio N° 107 de la Organización Internacional de Trabajo sobre Protección de Pueblos Indígenas y Tribuales (aprobado mediante Ley N° 2230-C del 09 de abril de 1959) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del 13 de setiembre de 2007.

En efecto, los integrantes de la comunidad indígena deben participar en la toma de decisiones relacionadas con la delimitación y configuración de los territorios de su propiedad, y con la adopción de medidas que puedan afectar sus intereses.

De Usted, atentamente,

Gloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez

     Procuradora                                                       Abogada de Procuraduría