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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 152
 
  Opinión Jurídica : 152 - J   del 17/12/2015   

OJ-152-2015


17 de diciembre de 2015


 


 


 


Licenciada


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número CPEM-108-2014 del 3 de octubre del 2014, mediante el cual se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “LEY PARA REGULAR LA COMUNICACIÓN VISUAL Y PUBLICIDAD EXTERIOR”, expediente legislativo número 19.180.


 


 


I.-        CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.


 


De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, se estima conveniente recordar que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).


 


En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.


 


Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.


 


En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro del plazo que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.


 


Finalmente, resulta necesario indicar que el presente pronunciamiento versará sobre el texto sustitutivo del proyecto que nos ocupa, el cual fue redactado el 22 de julio del 2015.


 


 


II.-       GENERALIDADES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.


 


            Mediante el proyecto de ley se pretende regular “…la autorización, instalación, control y funcionamiento de la comunicación visual exterior que se ubique o se pretenda ubicar, en propiedades públicas o privadas dentro del territorio nacional, en el tanto sea visible desde la vía pública, con el fin de proteger, promover y mejorar el paisaje urbano y la seguridad vial.” (Artículo 1).


 


            Así las cosas, el núcleo central del proyecto se dirige a la regulación de los diversos elementos o formatos de publicidad y comunicación, visibles desde la vía pública, tales como anuncios, avisos, rótulos, vallas, pantallas, unipolares, equipos, entre otros; sin embargo, el proyecto también abarca diversos tópicos de importancia relacionados con el derecho urbanístico, seguridad vial, protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, derecho al comercio y a la propiedad privada, de suerte tal que se quiere unificar en un sólo cuerpo normativo las diversas competencias de órganos y entes en la materia, así como las distintas regulaciones normativas sobre este tema.


 


En ese sentido, de conformidad con la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante Mopt), Ley N° 3155 del 5 de agosto de 1963 y la Ley de Administración Vial, Ley N° 6324 del 24 de mayo de 1979, le compete al Mopt todo lo referente a la planificación, construcción y mejoras de las carreteras y caminos; el regular, controlar y vigilar el transporte; así como lo concerniente al tema global de la seguridad vial, específicamente por medio de la Dirección de Ingeniería de Tránsito (artículos 11 y 14 de la Ley de Administración Vial).


 


Por otra parte, actualmente existen regulaciones concretas sobre el tema objeto del proyecto en la Ley de Construcciones, en la Ley General de Caminos Públicos y en la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres, siendo que algunas de éstas están siendo derogadas en el numeral 19 del proyecto que nos ocupa. 


 


De igual manera, de forma más concreta y específica, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 29253 del 20 de diciembre del 2000, denominado "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior", el cual tiene por objeto “…administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional, los derechos de vía de la red vial nacional, así como lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la única autoridad competente en esta materia, tales competencias serán aplicables también a los vehículos que brinden algún tipo de servicio público, así como a cualquier clase de publicidad exterior atendiendo la distribución de competencias establecidas por el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, y el Reglamento 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos Públicos, con el propósito de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual.” (Artículo 1).


 


            La regulación especial contenida en este Decreto ha sido objeto de análisis por parte de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, considerándose lo siguiente:


 


“Las regulaciones establecidas en el decreto ejecutivo aquí impugnado tienen como fin planificar la publicidad en la vía pública en virtud que, caso contrario ésta podría tener un efecto asfixiante y no solo lesionar el derecho a la vida sino provocar un deterioro paisajístico, lesionando así lo estipulado en el artículo cuarenta y cincuenta constitucionales; es por ello que lo que pretende la administración es que los carteles o los rótulos se encuentren debidamente colocados e iluminados, y en ningún momento el reglamento en sí, impide en forma absoluta su colocación sino lo que contiene es una limitación de orden técnico que garantiza la seguridad en la conducción de vehículos, salvaguarde a los transeúntes, y preserve el desarrollo del paisaje como parte del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado [...] El reglamento […] pretende salvaguardar la vida humana y evitar lo que en doctrina se llama “contaminación visual” que es el cambio o desequilibrio del paisaje, que afecta las condiciones de vida y las funciones vitales de los seres vivientes. El problema aquí radica que los carteles en las zonas adyacentes a las vías públicas suelen ocultar características del recorrido, como curvas y cruces incrementado así la probabilidad de accidentes, al igual que el contenido visual de los mensajes publicitarios suele ser un factor distractivo pues su contenido intenta cautivar la atención del automovilista o del transeúnte. La problemática de la contaminación visual provocada por la cartelería podría sistematizarse en la cantidad, tamaño, ubicación y el mensaje. En virtud de lo anterior es que es necesario contar con regulaciones y controles estrictos para proteger las características propias de la comunidad, la calidad de vida imponiendo la obligación de que los rótulos sean ubicados cumpliendo con determinados requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico y así regular las condiciones de seguridad para circulación de los usuarios de la vía pública [...] Las disposiciones impugnadas, lejos de cercenar el contenido de las libertades reconocidas en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en el país, limitan de manera razonable el goce de tales derechos con la finalidad de preservar la seguridad vial y el medio ambiente, por ende, la protección de otros derechos fundamentales, como lo son la vida y la integridad física.” (Resolución N° 2002-06515 de las 14 horas y 59 minutos del 3 de julio de 2002).


 


“Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional, así como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todos tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”: (…)


 


El Reglamento impugnado establece que su objetivo es otorgar al M.O.P.T. potestades de administración –en sentido amplio-, sobre los derechos de vía de la red vial nacional y sobre terrenos, públicos o privados o en derechos de vía al cuidado del M.O.P.T. Sus disposiciones no violan el artículo 169 Constitucional que garantiza la autonomía municipal, pues ninguna cercena las potestades reguladoras que en materia de planificación urbana y de construcción, le han sido otorgadas a las municipalidades. El Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos. Así, establece que las calles, las calles locales, los caminos no clasificados y los caminos vecinales están sujetas a la jurisdicción municipal. De esta forma, tanto la Municipalidad como el M.O.P.T. tienen competencia sobre vías públicas; al concurrir en un espacio determinado, su ejecución requiere coordinación entre las instituciones públicas y privadas involucradas, de manera que se cumplan los objetivos y fines previstos. Por otra parte, cuando el Reglamento indica que el M.O.P.T. ejercerá sus potestades de administración en “terrenos públicos o privados” y define estos como aquellos inmuebles “adyacentes o no a los derechos de vía...”, es evidente que deberá entenderse que se trata de terrenos ubicados o frente a carreteras nacionales o frente a derechos de vía que formen parte de la red vial nacional, no de la red vial cantonal, sobre la cual la única competente será la Municipalidad correspondiente.


 


El M.O.P.T. es la entidad rectora en materia de vialidad y la competente para dictar las políticas viales generales a aplicar.


(…)


 


Como se señaló en el considerando anterior, el hecho de que la Municipalidad sea competente para regular “lo local” no obsta para que, en determinadas ocasiones, deba coordinar acciones y programas con otras instituciones y órganos del Estado, con el objeto de alcanzar los fines públicos que están previstos. Tal obligación funciona también a la inversa: las instituciones del Estado deberán coordinar con las municipalidades aquellas labores en que de una u otra forma concurran los intereses de ambas entidades. En ese sentido, si no existe coordinación entre la Municipalidad y el M.O.P.T., esa omisión no viola la Constitución Política ni es tampoco consecuencia del Decreto impugnado; a lo sumo, constituiría una infracción a una obligación  que tienen las instituciones y órganos estatales. Instituciones que regulan una misma materia, aunque en distintos ámbitos, no pueden ignorar las competencias concurrentes de cada una, pues ello sería contrario al principio de legalidad según el cual los funcionarios están sometidos a la Constitución y las leyes, y en general a todo el ordenamiento jurídico, lo que los obliga a cumplir con las funciones, deberes y obligaciones que el ordenamiento les asigna. Los gobiernos municipales tienen competencia para administrar los servicios e intereses locales, dentro de lo que se incluyen los caminos que forman parte de la red vial cantonal, definidos claramente por la Ley de Caminos Públicos.


(…)


 


Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política. En cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según indica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo 2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente. El Tribunal estima que ello no forma parte de los “servicios e intereses locales” sobre los cuales tiene competencia la Municipalidad. De conformidad con lo expuesto, este Tribunal considera que el Decreto N° 29253-MOPT no viola el principio de autonomía municipal, por lo que la acción resulta improcedente y debe ser rechazada por el fondo.” (Resolución N° 2003-02127 de las 13 horas con 37 minutos del 14 de marzo del 2003).


 


De igual manera, esta Procuraduría General, en su carácter de órgano consultivo de la Administración, se ha referido en varias ocasiones al tema objeto del proyecto consultado, señalando lo siguiente:


 


“De conformidad con la interpretación hecha por la Sala Constitucional, el reglamento sólo regula lo relacionado con la autorización para la colocación de publicidad exterior en terrenos adyacentes a caminos públicos nacionales. Esto significa que, en relación con la colocación de publicidad exterior en terrenos adyacentes a caminos públicos cantonales, no es de aplicación el citado reglamento. En consecuencia, y en atención a la distribución de competencias sobre la administración de los caminos públicos establecida en la Ley de Caminos Públicos, lo relacionado con la autorización para la colocación de publicidad exterior en terrenos adyacentes a los cantonales, es competencia de la respectiva municipalidad.


 


Por otra parte, en lo que tiene que ver con el ejercicio de la competencia otorgada al MOPT en relación con la colocación de publicidad exterior, es importante señalar que, en el caso de los caminos públicos o derechos de vía nacionales que atraviesan centros urbanos, el MOPT debe atenerse a lo dispuesto en el respectivo plan regulador cantonal. Esto, en atención al principio de coordinación administrativa que en este caso implica que un ente público con competencias nacionales tiene que adecuar el ejercicio de una competencia específica a lo dispuesto en la planificación urbana hecha por un ente público con competencias locales. Es lo que ha señalado la Sala Constitucional en la sentencia número 5445-99 del 14 de julio de 1999, cuando indicó:


 


Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el M.O.P.T. debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal…”. (El resaltado no es del original).


 


En resumen, la autorización para colocar publicidad exterior en terrenos adyacentes a caminos, vías o derechos de vía nacionales, el MOPT debe darla respetando la planificación urbana local. En caso de que no se haya aprobado el respectivo plan regulador, siempre debe coordinar con la municipalidad respectiva el otorgamiento de la autorización.” (Opinión Jurídica N° OJ-059-2013 del 16 de setiembre del 2013, lo destacado en negrita es del original).


 


“Siguiendo esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República es del criterio que no es constitucionalmente posible que por vía de reglamento el Ministerio de Obras Públicas y Transportes disponga de los bienes decomisados con sustento en el artículo 7 del decreto ejecutivo n.° 29253-MOPT antes mencionado. Así las cosas, establecer por vía reglamentaria la transmisión del domino de la propiedad –apropiar- a favor de la autoridad administrativa para que esta disponga del bien decomisado, resultaría a todas luces inconstitucional, toda vez que no solo se estaría trasgrediendo flagrantemente el contenido esencial de derecho de propiedad, sino que también al realizarlo por medio de un reglamento, se estaría violentando el principio de reserva de ley antes comentado.


(…)


 


Por otra parte, no está por demás señalar que la Administración debe garantizar el goce pleno del derecho fundamental a la propiedad privada de todos los habitantes, por lo cual ante los “decomisos” practicados por las autoridades del Ministerio, lo procedente es la devolución de aquellos bienes a sus respectivos propietarios, de manera que se les restablezcan efectivamente el derecho sobre esos bienes. En el caso de no tener conocimiento sobre quién es el propietario de uno de estos bienes, lo procedente es que el Ministerio publique en los medios de comunicación más idóneos un listado de los bienes que se encuentren en su posesión, para que así los dueños que puedan acreditar tal condición procedan a retirarlos. Ahora bien, en estos casos, a la Administración Pública le asiste el derecho de cobrar al respectivo propietario los gastos en que haya incurrido para la conservación del bien, ya que si no fuese así, se estaría produciendo un enriquecimiento sin causa a favor del justiciable. En este supuesto, y en el caso de que el propietario se negara a pagar el importe respetivo, podría la Administración recurrir a lo que dispone el numeral 149 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública y, por ende, proceder a embargar el bien e incluso a rematarlo siguiendo para ellos las normas que se encuentran en el Código de Procedimientos Civiles.


(…)


 


Además, conviene recordar lo dispuesto por el numeral 862 del Código Civil para aquellos casos en los cuales se desconozca quién es el propietario del bien, el que indica que para adquirir la propiedad de los bienes muebles por medio de la prescripción positiva, en el caso de no haber otro título que el que hace presumir la simple posesión, se necesita una posesión de tres años. Partiendo de ello, la Administración Pública –en uso de su capacidad de derecho privado prevista en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública- puede aplicar la prescripción positiva a su favor sobre aquellos bienes muebles que se encuentren en su posesión por el plazo de tres años, siempre y cuando no exista mejor título que acredite a otra persona como el propietario del bien usucapido; plazo que se contaría a partir del día siguiente a aquel en que fenece el otorgado al propietario para retirar su bien del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” (Dictamen N° C-166-2008 del 16 de mayo del 2008).


 


Así las cosas, por la relación e importancia con el proyecto consultado nos parece oportuno se tengan en cuenta los antecedentes administrativos y judiciales antes citados, a efectos de que la eventual Ley a promulgar se ajuste en un todo al bloque de legalidad y de constitucionalidad.


 


 


III.- ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL ARTÍCULADO DEL PROYECTO.


 


Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, nos vamos a referir a algunos de los artículos que componen el proyecto de ley consultado, haciendo referencia a los aspectos que nos parecen más importantes de comentar. 


 


            Con respecto al artículo 1, se señala que la Ley se promulga con el fin de proteger, promover y mejorar el paisaje urbano y la seguridad vial; sin embargo, estimamos que debería eliminarse la palabra urbano, a efectos de brindar cobertura al paisaje en general (paisaje urbano, rural, natural, interurbano, entre otros). 


 


            El artículo 4 del proyecto establece las competencias del Mopt, de las municipalidades y del Ministerio de Ambiente y Energía en la materia; sin embargo, en el párrafo cuarto del artículo se indica que las municipalidades “…otorgarán las licencias constructivas y los permisos de publicidad exterior…”, siendo recomendable sustituir la palabra “otorgarán” (imperativa), por la frase “podrán otorgar”, a efectos de respetar la autonomía municipal de los gobiernos locales, contemplada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.     


 


            De igual manera, es particularmente importante que en este artículo se defina con claridad las competencias del Mopt en esta materia en orden a la red vial nacional y las competencias de las municipalidades sobre los caminos que forman parte de la red vial cantonal, a efectos de no lesionar el ya mencionado principio de autonomía municipal.


 


            Por otra parte, en el artículo 9 del proyecto resultaría conveniente indicar que se debe cumplir con la normativa técnica que emita el Ministerio de Ambiente y Energía, en lo que concierne a la prevención de la contaminación visual y la conservación del paisaje, lo que complementaría lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 4 del proyecto que nos ocupa.


 


            El numeral 12 establece la posibilidad de la Administración de revocar los permisos concedidos cuando se dé inicio a un procedimiento expropiatorio, mediante la respectiva declaratoria de interés público; sin embargo, la redacción del artículo no es clara en cuanto a si el permiso va a ser revocado sin responsabilidad alguna para la Administración, debiendo ser definido con mayor claridad este aspecto.  


 


            Con respecto al artículo 16 del proyecto, debe indicarse a cuál artículo de la Ley de Construcciones se está haciendo referencia, toda vez que dentro de dicho cuerpo normativo existen diversos plazos que podrían resultar aplicables. 


           


            Finalmente, en cuanto al artículo 17, se podría incluir que el costo de la remoción o retiro de la estructura debe ser asumida por el infractor. Además, se podría establecer que el Mopt también podrá disponer de la estructura en caso que no sea retirada en el plazo de un mes que señala la norma. En esa dirección, se debe tener en cuenta lo transcrito líneas atrás con respecto al procedimiento que se debe seguir en casos que se desconozca quién es el propietario de una de estas estructuras (Dictamen N° C-166-2008 del 16 de mayo del 2008).   


 


 


IV.-     CONCLUSIÓN.


 


Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 19289. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Atentamente,


 


 


 


 


Alejandro Arce Oses                       


Procurador Adjunto