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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 001
 
  Dictamen : 001 del 08/01/2016   

8 de enero de 2016


C-001-2016

 


Doctora


Ligia Ramírez Villegas, MSc. Presidente


Presidenta Junta Directiva


Colegio de Enfermeras de Costa Rica


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CECR-JD-01-2016, de fecha 6 de enero de 2016, por el cual usted en su condición de miembro Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, solicita nuestro criterio técnico jurídico a fin de determinar si resulta obligatorio el cumplimiento del Estatuto de Servicio de Enfermería y su Reglamento, para realizar los nombramientos interinos y en propiedad a los profesionales de Enfermería en la Caja Costarricense de Seguro Social.


No obstante, desde ya advertimos que lastimosamente no podremos atender la presente gestión consultiva, ya que existen amplias y fundamentadas razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta; lo cual, de seguido explicaremos.


Debemos recordar que las consultas que se plantean a este Alto Órgano Consultivo, por parte de los órganos que integran la Administración Pública, deben cumplir con ciertos requisitos establecidos por nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-; esto es, como mínimo, estar referidas necesariamente a las funciones y las materias que le competen, "ser planteadas por el jerarca administrativo" y venir acompañadas del criterio de la asesoría legal.


Al respecto, el artículo 4 de la citada Ley Orgánica, dispone:


“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podría consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva."


Del artículo supra citado se desprende, en primer lugar,  que nuestro criterio técnico jurídico debe ser solicitado por "los jerarcas de los diferentes niveles administrativos"; y valga indicar que en el supuesto de que el jerarca administrativo sea un "órgano colegiado", compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano[1], se ha estimado que es el órgano, como tal, el que por decisión unánime o de mayoría absoluta  de los miembros asistentes (art. 54.3 LGAP), tiene legitimación para plantear la consulta, requiriéndose de un acuerdo expreso en ese sentido (Véase al respecto, entre otros muchos, los dictámenes C-311-2001, C-040-2002, C-084-2002, C-164-2003, C-338-2003, C-106-2004,  C-361-2004 y C-179-2011); una condición que no puede ser subrogada individualmente por sus miembros integrantes, cuya calidad de servidor público es, para tales efectos, incompatible con  la de autoridad administrativa.


Por lo tanto, se ha considerado que los miembros de los órganos colegiados de naturaleza pública, individualmente considerados, al no representar la voluntad de éste y al no tener conferidas competencias propias que faculten considerarlos autoridad administrativa para los efectos del artículo 4 de mérito, carecen de la legitimación necesaria para consultar formalmente ante esta Procuraduría General.


Ahora bien, no cabe duda que la Junta Directiva del Colegio de Enfermeras es un típico órgano colegial o colegiado integrado por 4 miembros propietarios y 4 vocales (artículos 6, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras -Ley Nº 2343 de 4 de mayo de 1959 y sus reformas- y 37 y ss. de su Reglamento –Decreto ejecutivo Nº 37286 de 19 de abril de 2012 y sus reformas), en el que el ejercicio de las funciones específicas ha sido encomendado simultáneamente a varias personas físicas que actúan entre sí en pie de igualdad, de tal forma que la voluntad conjunta y mayoritaria de todas ellas conforma la voluntad de dicho órgano, y por ende, ninguno de sus integrantes, individualmente considerado, tiene competencia para emitir un acto por si sólo que represente a aquel colegio, como el que aquí se pretende.


Por consiguiente, por no haber sido formulada por el órgano legitimado, la presente gestión deviene inadmisible.


En segundo lugar, el citado ordinal 4º de nuestra Ley Orgánica es claro al exigir que toda gestión consultiva debe acompañarse del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control InternoLey Nº 6815).


Y hemos sostenido que esa opinión o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a   la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005, C-276-2005 de 4 de agosto de 2005 y C-164-2011 de 11 de julio de 2011, entre otros muchos) .


Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, ambos de 20 de enero de 2006). Es innegable entonces que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).


Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).


Se ha considerado entonces que la consulta sometida a nuestro conocimiento enuncia los puntos sobre los cuales persiste la duda en la Administración activa, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal respectiva, y respecto de los cuales requiere entonces un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (Dictámenes C-277-2002 del 16 de octubre del 2002, C-222-2004 del 6 de julio del 2004, C-025-2005 del 21 de enero del 2005 y C-138-2005 op. cit., entre otros).


Lamentablemente, en el presente caso no se estaría cumpliendo tampoco con la exigencia aludida, ya que la consulta formulada no se acompaña de la opinión de la asesoría legal respectiva en cuanto al fondo de lo que se nos consulta al respecto.


En consecuencia, como no se adjunta el criterio del respectivo departamento o asesor legal en relación con las dudas enunciadas en su consulta, y a ello aunado la falta de legitimación del consultante en los términos ya explicados, la presente gestión deviene definitivamente inadmisible.


CONCLUSIÓN:


 


Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, especialmente referidos a la falta de legitimación del gestionante, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.


 


Sin otro particular,


 


 


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


LGBH/sgg




[1] Véase al respecto, entre otros, ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481)