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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 024 del 03/02/2016
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 024
 
  Dictamen : 024 del 03/02/2016   

C-024-2016


03 de febrero de 2016


 


 


Señores Regidores


Concejo Municipal de Carrillo


 


Estimados señores:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a los oficios Nos. MC-SCM-0400-2014 y MC-SCM-0398-2014, que transcriben el acuerdo No. 2, inciso 11, aparte a), adoptado en la sesión ordinaria No. 20-2014, donde se consulta “¿Bajo qué modalidad puede el municipio otorgar el uso o el dominio de un terreno en zona pública a una institución en Zona Marítimo Terrestre?”.  Se adjuntó el oficio No. AJCM-0040-2014 que alude a la Capitanía de Puerto de Playas del Coco.


 


            Cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos.  Por ende, la consulta se evacua en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la Administración activa aborde un asunto específico.


 


 


I.- El principio de uso común de la zona pública


 


Conforme al artículo 10 de la Ley 6043 la zona pública es la franja inalienable de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria y las áreas al descubierto durante la marea baja. El numeral 20 ibídem agrega que salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas.


 


Por ende, la garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre.  El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de una ambiente adecuado. La utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a la naturaleza de los bienes y disposiciones legales.


 


En el ejercicio del derecho al uso común de la zona pública debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la misma, para el disfrute colectivo (de mar, playas, riscos, etc.), el libre tránsito, la práctica de deportes, actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, la protección y vigilancia del demanio marítimo, etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, inc. l, y 9°; pronunciamientos C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004; OJ.-253-2003 y OJ-216-2003).


 


Entonces, como regla general, los municipios están impedidos para otorgar derechos privativos con obras o edificaciones estables (dictámenes C-230-2001, C-054-2006, C-109-2007 y C-97-2015), y han de velar por la zona pública de su jurisdicción a través de la actuación responsable y garante del interés nacional y su uso común (Ley 6043, artículos 3, 17, 34 y 35; pronunciamientos OJ-128-2005 y C-073-2011). 


 


Lo anterior, sin perjuicio de las excepciones previstas en los artículos 18, 20, 21 y 22 de la Ley 6043.


 


 


II.- La autorización excepcional de obras públicas del artículo 22 de la Ley 6043


 


En el dictamen C-046-2012 se indicó que no cabe autorizar el uso de la zona marítimo terrestre para infraestructura educativa con base en un permiso de uso, pues por su destino a un fin público la misma ha de ser permanente. Además, porque el permiso de uso previsto en el artículo 154 de la Ley 6227 se otorga a sujetos de derecho privado, y no de derecho público.  Asimismo, señaló que no cabe ese tipo de autorización con base en el artículo 62 del Código Municipal porque la zona marítimo terrestre es patrimonio nacional y no municipal.


 


Efectivamente, el permiso de uso es de condición precaria, revocable conforme al artículo 154 de la Ley 6227 (voto constitucional 2306-1991; Tribunal Contencioso Administrativo No. 285-2011-III), de manera que no da cabida al desarrollo de obras permanentes (dictamen C-100-1995), no ha de afectar las condiciones del lugar, ni entorpecer el libre uso de la zona pública, ni limitar la futura implementación del plan regulador (Tribunal Contencioso Administrativo No. 10403-1999-III). 


 


El citado pronunciamiento C-046-2012 agregó que el transitorio VIII de la Ley 6043 no establece el arrendamiento como figura por medio de la cual los municipios puedan facultar el uso de terrenos en la zona restringida a las Juntas de Educación.


 


Ello es así porque la figura del arrendamiento está referida a relaciones sobre bienes privados, y es improcedente para otorgar usos especiales sobre bienes demaniales, aunque en el pasado se utilizara inadecuadamente (pronunciamientos OJ-17-2001, OJ-42-2005, C-63-2007 y C-109-2007).  Ante ello la Ley 6043 normó las situaciones provisionales descritas en sus numerales 68 y Transitorios I y II, y 73 de su Reglamento (pronunciamientos C-138-91, C-11-99 y OJ-87-2006).


 


Además, en el dictamen C-282-2013 se señaló que la concesión ([1]) no es la adecuada para que un ente público realice obras públicas en la zona restringida ([2]).


 


Como la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado (Ley 6043, artículo 1), los municipios no pueden otorgar o transferir el dominio de un terreno en zona pública a una institución pública porque bien no les pertenece. Lo que ejercen los gobiernos locales sobre la franja demanial son potestades de administración en los términos de los artículos 3, 17, 34 y 35 de la Ley 6043.


 


Esa titularidad que ostenta el Estado sobre la zona marítmo terrestre como bien de dominio público nacional es modificable sólo por ley (Código Civil, artículos 261 y 262; sentencias constitucionales 5026-97, 7294-1998, 2988-99, 2408-2007, 11155-2007, 13367-2012 y 2013-10158; Sala Primera, Nos. 230-90 y 189-2011; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección I, Nos. 7747-85 y 9172-87; Sección II, Nos. 190-2012, 84-2014; Sección IX, No. 46-2009), siendo improcedente al efecto la vía reglamentaria, la resolución judicial o la actuación administrativa. Respecto la zona pública, por constituir el núcleo inamovible del demanio litoral y por su reconocimiento jurídico sostenido, la misma resulta intangible para el legislador (sentencias constitucionales 5210-97, 2408-07, 3113-09, 8596-2013 y 10158-2013; pronunciamientos C-170-98, C-026-2001 y C-210-2002).


 


Cabe recordar que de la administración municipal está excluida la zona marítimo terrestre que integra el Patrimonio Natural del Estado ([3]), la puesta bajo otro régimen especial ([4]) y la reducida legítimamente a dominio privado, de carácter excepcional y de necesaria comprobación por el particular ([5]).


 


Ante ello, los planes reguladores han de adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de administración municipal (sentencia constitucional 16975-2008), con exclusión de los espacios destinados a usos públicos (Reglamento a la Ley 6043, artículo 66).  Los espacios ya ocupados por centros de salud y nutrición, la guardia rural, salones comunales y juntas de educación, están exonerados del pago por su uso (Ley 6043, Transitorio VIII ([6]).


 


En ese orden, el “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, adoptado en acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), y SJD-235-2015 (Alcance 56 a La Gaceta No. 145 de 28 de julio de 2015), señala que la propuesta de zonificación del plan regulador podrá incorporar como zonas para la comunidad áreas en donde se deben preservar instalaciones públicas que incluyan “la dotación de servicios públicos, seguridad, recreación y otros relacionados, necesarios para el funcionamiento de los poblados o comunidades locales”.


 


Descartadas las figuras del permiso de uso, arrendamiento y concesión para autorizar el uso de la zona pública a instituciones públicas, nótese que dentro de los posibles usos especiales sobre la zona pública que excepcionalmente prevé la Ley 6043, el pronunciamiento OJ-253-2003 cita los desarrollos de interés general que autoriza el artículo 22 de la Ley 6043, a saber obras de infraestructura y construcción destinadas a uso público, o instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país. Ese uso requiere autorización de la municipalidad, el ICT, el INVU y el MOPT. Para las instalaciones turísticas estatales, los planos y proyectos deben contar con aprobación del MOPT, el ICT y el INVU. Satisfecho dicho requisito, el ICT pondrá el proyecto en conocimiento de la municipalidad respectiva para que resuelva sobre él (Reglamento a la Ley 6043, artículo 11, párrafo primero).


 


El dictamen C-110-2014 indica que el numeral 22 de la Ley 6043 permite realizar ciertas obras públicas en la zona pública, en el caso del municipio agrega que la aprobación la emite su Concejo. El precepto se complementa con el artículo 12 del Reglamento a esa Ley, al disponer que quienes diseñen y ejecuten esas obras deben "garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas”, y las “instituciones responsables de extender la autorización velarán por el cumplimiento de este requisito."


 


Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión.  Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el INVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del interés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local (sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No. 80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).


 


El uso directo de la Administración sin título concesional más que una autorización, constituye un acto de reserva demanial justificado por la necesidad del servicio público ([7]):


 


“El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la titularidad dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público…Consiste en la manifestación pública de que, con respecto a determinados bienes de dominio público, el Poder público entiende que el interés general aconseja ejercer sus facultades de goce, dimanantes del dominio, de modo directo, por sí u otro sujeto de la organización administrativa, y no mediatamente, por concesión de los administrados."([8])


 


 “…la ocupación y uso de una parte del dominio público por los órganos de la propia Administración Pública a la que corresponde la titularidad de aquél encuentra su fundamento en el contenido mismo de la relación jurídica de propiedad en que consiste el dominio público, sin que sea necesario acudir a un título jurídico distinto y especial  como sería la concesión, que habilite ese uso; se trata de la actuación de una facultad de las que integran el derecho de propiedad por su titular y que le corresponde, precisamente, por su condición de titular del derecho de propiedad.” ([9])


 …la doctrina da a las reservas demaniales, como técnica por la que Administración conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta fije. (Cfr. sobre el tema Balbé Prunes, Manuel, Las reservas demaniales. RAP N° 4, pg. 75 sigts., y Barcelona Llop, Javier. La utilización del dominio público por la Administración: las reservas demaniales. Aranzadi. Pamplona. 1996.” (pronunciamiento OJ-017-2001).


“En virtud del artículo 47 de la LC, la Administración del Estado podrá reservarse, en exclusiva, la utilización total o parcial de determinadas pertenencias del dominio público marítimo-terrestre para el cumplimiento de los fines de su competencia, siempre que se trata de actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación y que se respeten los límites establecidos en el artículo 32 de la LC.  La reserva podrá ser para la realización de estudios e investigaciones o para obras, instalaciones o servicios de finalidad y carácter público. Su duración se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines que la justifican…La utilización o explotación de las zonas de reserva se podrá realizar por cualquiera de las modalidades de gestión directa o indirecta que se determinen reglamentariamente.” ([10])


 


La autorización de uso por la Administración del numeral 22 de la Ley 6043 no ha de confundirse con las licencias constructivas, porque conforme al artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones ([11]). No obstante, como el "espacio costero es un ámbito en el que la concurrencia de competencias de diversas Administraciones Públicas resulta especialmente intensa y trascendente" ([12]), hay un deber general de los municipios y de los órganos y entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones conforme a los artículos 6 y 7 del Código Municipal (dictamen C-055-2013). ([13])


 


A diferencia de la autorización de uso a los entes y órganos estatales sin necesidad de título concesional, el permiso constructivo es la autorización por la cual los municipios controlan el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos con actos reglados y declarativos, previa verificación del cumplimiento de las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico (Ley de Construcciones, artículos 2 y 74; Ley 6043, artículos 12 y 19; Ley 9242, artículo 6; Reglamento a la Ley 6043, artículo 65; Decreto 29307, numerales 1, 4 y 8; Decreto 32303, ordinales 20 y 21; Decreto 36550, artículos 4, 6, 7 párrafo cuarto, 10, 12, 14, 18 y 20.b; dictámenes C-017-95, C-338-2002, C-357-2003, C-110-2006, C-376-2006 y C-390-2007).


 


III.- Régimen especial sobre instalaciones y servicios portuarios


 


Como parte de los regímenes especiales excluidos de la aplicación de la Ley 6043, tenemos el previsto por la Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, No. 8461 de 20 de octubre de 2005, que da al Instituto Costarricense de Puertos de Pacífico las atribuciones de autoridad portuaria superior y de coordinación en materia funcional y administrativa sobre las labores que se desarrollen en los puertos de Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales en la provincia de Puntarenas, así como en cualquier otro que se establezca en nuestro litoral Pacífico, para explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en ese litoral, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas.


 


Para ese cometido, integran el patrimonio de dicho Instituto los muebles, terrenos, edificios, equipos e instalaciones portuarias, y en general, todos los bienes, derechos y obligaciones transferidos por leyes anteriores o adquiridos por el mismo para el cumplimiento de sus obligaciones, así como los bienes que se reviertan al Estado en virtud de concesiones de servicios portuarios y actividades conexas otorgadas a particulares (Ley 1721, artículos 1 y 2, reformados por Ley 8461; opinión jurídica OJ-080-2010 y dictamen C-162-2015).


 


Corresponde también al INCOP la planificación específica de las instalaciones portuarias y facilidades conexas necesarias para la prestación de los servicios portuarios en el litoral Pacífico; coordinar y fiscalizar las actividades portuarias y de transporte dentro de los recintos portuarios; mantener, operar y administrar, cuando no hayan sido concesionados o contratados con terceros, los servicios portuarios y las actividades conexas, tales como recibir, trasladar dentro de los recintos portuarios y ubicar en los almacenes, patios y demás instalaciones destinados al efecto, las mercancías y otros bienes que se desembarquen o estén destinados a embarcarse por los puertos del litoral Pacífico, incluso los servicios de ayuda para la navegación; concesionar la prestación del servicio público; velar por el más adecuado y eficiente uso de los muebles, terrenos, edificios, equipos e instalaciones portuarias; establecer los mecanismos de coordinación necesarios con las autoridades fiscales, de migración, sanidad y policía; adquirir y administrar los demás bienes que necesite para el buen logro de sus objetivos (Ley 1721, ordinal 2, reformado por Ley 8461) en la prestación del servicio público  (Ley 7593, numerales 3 inciso c) y 5 inciso g); Ley 1721, artículos 2 inciso m) y 5). 


 


En ese orden, el “Reglamento General de Servicios Portuarios del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)”, No. 3888 de 29 de mayo de 2014 (La Gaceta 120 de 24 de junio de 2014), artículo 241, entre otros, establece los siguientes conceptos:


 


Autoridad Portuaria: INCOP.”


 


Capitanía de Puerto: Representante regional de la Autoridad Marítima.”


 


Dársena: Zona marítima en la jurisdicción del puerto protegida de los embates del mar.”



Despacho de Embarcaciones: Es el acto oficial que autoriza el zarpe de la nave.”


 


Instalaciones Portuarias: Las obras de infraestructura y las edificaciones o superestructuras, construidas en el puerto, destinadas a la atención de embarcaciones y a la prestación de servicios portuarios.”


 


MOPT: Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Autoridad Marítima).”


 


Rada: Zona marítima en la jurisdicción del puerto debidamente señalada para el fondeo de embarcaciones.”


 


Recinto Portuario: Zona delimitada y determinada por el MOPT y el INCOP para cada uno de los puertos administrados por el INCOP, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público destinados al establecimiento de instalaciones portuarias y a la prestación de servicios portuarios, marítimos y no marítimos.”


Adicionalmente, la Ley 3155 del 5 de agosto de 1963, artículo 2, incisos c) y g), reformada por la Ley 4786 del 5 de julio de 1971, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la potestad de planificar, construir, mejorar, mantener, regular y controlar los puertos de cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares, planificación que se hará conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento, y operación (dictámenes C-47-1998 y C-209-2005). Para el cumplimiento de los objetivos del MOPT, por decreto se crearán las Direcciones y Dependencias necesarias (artículo 3, ibídem).


Por su parte, la Ley 8708 del 26 de febrero del 2009 (Alcance 4, La Gaceta 249 de 23 de diciembre del 2010), sobre la “Aprobación de la Adhesión del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, sus protocolos y sus enmiendas (solas 74)”, artículo 2, designa a la Dirección de Navegación y Seguridad del MOPT como administración marítima y órgano competente de la Administración para la implementación, la aplicación y el control de ese Convenio.


 


            Además, el Manual para la aplicación del código PBIP en instalaciones portuarias (Decreto 38401 de 25 de abril de 2014, La Gaceta 105 de 3 de junio de 2014), en su apartado 5, entre otras, contiene estas definiciones:


 


Administración Marítima: Involucra a aquellos órganos de la Administración Pública que velan por los intereses del país vinculados a la navegación y al transporte marítimo, lo que incluye además la seguridad de la navegación (vidas humanas, buques, bienes, medio marino, etc.) y la protección marítima.”


 


Capitanía de Puerto: Oficinas Regionales marítimas a cargo de un capitán de puerto, establecidas para el desarrollo de las competencias de la Dirección de Navegación y Seguridad (DNS).”


 


Dirección de Navegación y Seguridad (DNS): Dirección de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que tiene a cargo la Administración Marítima Nacional y por ende la ejecución de la rectoría en materia marítima. Responsable de la implantación de las disposiciones relativas a la protección de la IP y a la interfase buque-puerto.”


 


Instalación portuaria (IP): Es el área donde tiene lugar la interfaz buque-puerto. Esta incluye, según sea necesario, las zonas como los fondeaderos, atracaderos de espera y accesos desde el mar a los puertos y muelles de comercio exterior, y operados o no por sociedades portuarias.”


Sobre el servicio público portuario indican las siguientes resoluciones:


“…la prestación del servicio portuario que realiza la empresa agraviada, consiste en una actividad sometida al régimen de servicio público, con la connotaciones y características reseñadas, que se presta sobre un bien de dominio público nacional y no municipal...En ese sentido, el bien objeto de la concesión en el caso concreto, lo constituye un bien de dominio público de carácter estatal, como lo es, el Muelle de Caldera, el cual fue dado en concesión por la Administración Concedente (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), a la empresa recurrente con el objetivo de prestar los servicios marítimos a que se refiere el artículo 5 de la Ley 7593.” (Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia No. 22-2013-III).


“XIV...conforme con la línea del precepto 121 inciso 14) párrafo 4 ya comentado y la Ley de Aresep en el sentido de que en tanto los muelles en servicio son un bien de dominio público, abstraído del comercio de los particulares, la prestación de servicios portuario marítimos a los que están afectos, la puede realizar el Estado en forma directa, o bien, de manera indirecta a través de uno o varios terceros (concesionarios por ejemplo).”  (Sala Primera, sentencia No. 1307-F-S1-2014).


 


Entonces, como también refiere la doctrina, el régimen especial del dominio público portuario está a cargo de las autoridades portuarias y marítimas respectivas, en tanto el dominio público marítimo terrestre bajo administración municipal:


 


La situación geográfica de los puertos marítimos hace inevitable, por obvias razones, que queden afectados a la prestación del servicio público portuario y, por tanto, integrados en el dominio público portuario, ciertos bienes que forman parte del dominio público marítimo-terrestre...Esta superposición de calificaciones jurídicas tiene por consecuencia que los referidos bienes, en tanto se mantengan afectos a la prestación del servicio público portuario, no sigan el régimen jurídico establecido en la LC para el dominio público marítimo-terrestre…Ahora bien, una vez que los mencionados bienes queden desafectados del servicio público portuario y pierdan, por tanto la condición de bienes de dominio público portuario, resurgirá su calificación de bienes de dominio público marítimo-terrestre que subyacía bajo aquella condición y que permanecía en estado latente…Por lo que respecta al dominio público portuario, las competencias para la gestión del mismo se residencian en la respectiva Autoridad Portuaria…el artículo 37.1 de LPMM, según redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de aquélla, encomienda a las Autoridades Portuarias, entre otras funciones que no son del caso, la ordenación de los usos de la zona de servicio del puerto, la planificación y programación de su desarrollo, el proyecto y construcción de las obras del puerto, el otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público portuario, la elaboración y actualización de censos y registros de usos de dicho dominio, la vigilancia del cumplimiento de las cláusulas y condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones, la aplicación del régimen sancionador y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección y ordenada gestión del dominio público portuario…Si la LC define el dominio público marítimo-terrestre mediante la enumeración y descripción pormenorizada, por sus características físicas, de los bienes que lo integran (artículo 3 a 6 de la LC), la LPMM hace de la afectación de bienes genéricamente enunciados (terrenos, obras, instalaciones, espacios de agua) al servicio portuario el elemento definidor del dominio público portuario; así el artículo 14.1 de la LPMM conceptúa como bienes del dominio público portuario estatal “las aguas marítimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos”, y el artículo 53 enumera como pertenencias del dominio público portuario estatal “los terrenos, obras e instalaciones fijas portuarias de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos”, “los terrenos e instalaciones fijas que las autoridades portuarias adquieran mediante compraventa, expropiación o por cualquier otro título para el cumplimiento de sus fines cuando sean debidamente afectados” y “los terrenos, obras e instalaciones fijas de señalización marítima, afectados a las autoridades portuarias para esta finalidad.” ([14])


 


IV.- Conclusión


 


 


1) Los municipios no pueden otorgar o transferir el dominio de un terreno en zona marítimo terrestre a una institución pública, pues es un bien de dominio público nacional, y lo que ejercen sobre él son potestades de administración.


 


2) Conforme a la Ley 6043, las municipalidades que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno en la zona pública a una institución pública por medio de la autorización prevista en su artículo 22, sin necesidad de requerir concesión.  Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, INVU y el MOPT.


 


3) El dominio público portuario es régimen especial que excluye la  administración municipal prevista en la Ley 6043 y su Reglamento.


 


4) Con base en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, el Estado y los entes descentralizados no necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones.  Sin embargo, los órganos, municipios y demás entes de la Administración Pública deben coordinar sus acciones.


 


 Atentamente,


 


 


Mauricio Castro Lizano                                                                       


Procurador


 




([1]) La concesión es la figura jurídica por medio de la cual los municipios otorgan el uso de la zona marítimo terrestre a favor de particulares, debe estar ajustada al bloque de legalidad y otorgada con base en un plan regulador legítimo (Ley 6043, artículos 12, 13, 19, 21, 38, 39-43 y 65; Ley 9242, artículo 6; dictamen C-026-2001).


 


La Sala Primera en sentencia No. 317-2008, considerando XXI, señala: “De conformidad con el artículo primero de la Ley en estudio, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible.   Sólo por medio de concesiones, se reitera, los particulares pueden aprovecharse de la zona restringida (artículo 39)”.  


 


En el dictamen C-083-2000 se indicó que la concesión otorga al concesionario el uso privativo de un bien de dominio público con sujeción a las reglas que lo rigen. La doctrina, especialmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un verdadero derecho real administrativo, y como tal es oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos. Expresión recogida por nuestra jurisprudencia constitucional en sentencias 5231-94, 2500-96 y 5210-97, al señalar que en la concesión de uso se constituyen derechos reales administrativos.


 


([2]) Respecto a la Ley 7762, la opinión jurídica OJ-80-2010 indicó: “La Ley General de Concesión de Obra Públicas con Servicios Públicos, Ley N. 7762 de 14 de abril de 1998,  no ha regulado la concesión como un mecanismo de participación de entidades o empresas públicas en la construcción de obra pública y prestación de servicios públicos…la configuración legal del instituto de la concesión parte de que el concesionario será un ente privado.  Nótese que una de las particularidades de la concesión es el hecho de que el contrato correspondiente no se firma con el adjudicatario sino con una sociedad anónima nacional, que es constituida por el adjudicatario.  El cocontratante, entonces, es una sociedad anónima.  Este solo hecho impide o al menos imposibilita que una entidad pública participe en un concurso para concesionar con base en la Ley de Concesión de Obra con Servicio Público…Posibilidad que en tratándose de los entes públicos debe estar presente en el ordenamiento legal.  Una entidad pública que no haya sido autorizada por el legislador para constituir sociedades anónimas para la operación de servicios portuarios no podría ser concesionaria de una concesión de obra con servicio público, ya que no podría cumplir con lo dispuesto en el artículo 31 de dicha ley.”


([3])  Ley 6043, artículo 73; Ley 7554, artículo 32; Ley 7575, artículos 6, inciso a), 13, 14, 15 y 18; Ley 7788, artículos 22 y 28; votos constitucionales 1886-1995, 16975-2008 y 13073-2009; Sala Primera, sentencias 1070-F-S1-2010 y 286-F-S1-2015; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 474-2005-II, 68-2013-IV, 74-2014-V, 1842-2009-VI, 38-2010-VI, 2642-2010-VI y 70-2015-VIII; pronunciamientos OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007, C-093-2007 y C-266-2007.


 


([4]) Ley 6043, artículos 74, 75; Ley 1721, artículos 1 y 2, reformados por Ley 8461; Tribunal Contencioso Administrativo sentencia No. 2088-2010-III; pronunciamiento OJ-014-2004.


 


([5]) Ley 6043, artículos 6 y 35; Sala Primera, No. 317-2008 considerando XXI; dictámenes C-138-91, C-102-93 y C-128-99.


 


([6]) Sobre este tipo de exenciones en el uso de bienes demaniales por órganos estatales señala la doctrina: La ocupación y uso de determinadas partes o dependencias del dominio público portuario de titularidad estatal por órganos de la Administración del Estado que las necesiten para el cumplimiento de sus funciones que legalmente les estén atribuidas ha de instrumentarse jurídicamente  a través de la pertinente reserva Demanial… y no mediante concesión administrativa  sin que en consecuencia pueda exigirse tales ocupaciones y usos del dominio público portuario el abono o canon o precio público alguno. (Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.G. Servicios Periféricos 2/98  de 18 de marzo de 1998, Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Doctrina de la Abogacía General del Estado en Materia Portuaria. Ministerio de Fomento. Puertos del Estado. Grupo Diario Imprenta, S.L., España, 2013, p. 902).


([7]) Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes públicos, Derecho urbanístico. 9a. Ed. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales  S.A., Madrid, 2002, p. 115.


 


([8]) Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). En: Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, enero-abril 1951, pp. 79-80. (http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/ revistaselectronicas? IDR=1&IDN=4&IDA=21663).


 


([9]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.E H-Patrimonio 53/94 de 11 de octubre de 1994.  Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., p. 360.


 


([10]) Rodríguez González, María del Pino. El Dominio Público Marítimo-Terrestre.  En: Derecho  de los Bines Públicos. Edita Tirant Lo Blanch, Valencia 2009, p. 481.


 


([11]) Sentencia constitucional 1661-2006; Sala Primera, voto. 823-2000; Sala Tercera, resolución 261-2002; Tribunal Contencioso Administrativo, 376-1999-II; pronunciamientos C-192-1995, C-315-2002, OJ-106-2002, C-341-2007, C-051-2008, C-337-2008, reseñados en el dictamen C-055-2013.


 


([12]) Yepes Piqueras, Víctor. Ordenación y Gestión del Territorio Turístico.  Las Playas. Edita Tirant Lo Blanch, Valencia, 2002, p. 552.


 


([13]) Sobre el deber de coordinación entre las instituciones públicas en el ejercicio de sus competencias singulares para la mejor satisfacción del interés público, pueden consultarse las sentencias constitucionales 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 151-2012, 12974-2013 y 11342-2014; y los pronunciamientos OJ-013-2009, C-145-2009, C-138-2010, C-337-2011, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015 y C-162-2015.


([14]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.G. Medio Ambiente 1/98 de 7 de abril de 1998. Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., pp. 601-604.