C-035-2016

22 de febrero de 2016

 

 

 

Lic.

Mario Sanabria Ramírez

Director Ejecutivo

Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada

 

 

Estimado señor:

 

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CONESUP-DE-471-2015 del 08 de setiembre del 2015, en el cual solicita criterio en torno a las figuras de la prescripción y la caducidad.

 

Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

¿Cuáles son los plazos de las figuras de prescripción y caducidad y la forma de aplicación de cada una, así como el momento a partir del cual se da inicio a su cómputo, los supuestos de interrupción; todo ello en atención a la particularidad del ordenamiento que regula la potestad sancionadora a cargo del CONESUP?

 

Junto con la consulta formulada se nos remite el criterio del Asesor Legal del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (en adelante CONESUP), el cual concluye, en lo que a esta consulta interesa,  lo siguiente:

 

1. De conformidad con el artículo 340 de la LGAP y dentro del marco jurídico que regula el accionar del CONESUP, la figura extintiva de la caducidad no es aplicable a los supuestos hechos que infrinjan el ordenamiento jurídico que resguarda el CONESUP, sino que la ser una causa anormal de terminación, resulta aplicable únicamente al procedimiento sancionador, una vez formalmente iniciado y a consecuencia de su paralización por más de 6 meses…

2. Al no existir disposición distinta en la Ley especial de creación del CONESUP y su reglamento, la prescripción quinquenal contenida en el artículo 71 de la LOCGR, es la figura extintiva que limita el ejercicio de la potestad sancionadora de ese órgano colegiado, la cual puede computarse a partir del momento que ocurrió el hecho si es notorio o en su defecto, a partir de que el informe preliminar del cual se desprende la posible existencia de una infracción, es puesto en conocimiento calificado del órgano colegiado del CONESUP y este adopta la una decisión al respecto…

3. La acción de prescripción no es alegable de oficio…”

 

 

I.              SOBRE LA CADUCIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

 

De conformidad con el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, el proceso administrativo ordinario deberá terminarse en el plazo de dos meses.  Dispone la norma:

 

Artículo 261.-

1.      El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley.

 

2.      Para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá el término de un mes contado a partir de la presentación del mismo.

 

3.      Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (*).

 

Cabe señalar, no obstante, que el plazo establecido en esta norma es un plazo ordenatorio, no un  plazo perentorio. Lo  que quiere decir que el incumplimiento del plazo, no genera como regla de principio, la nulidad del procedimiento administrativo ni mucho menos inhibe a la administración para ejercer la competencia debida y dictar el acto final del procedimiento, tal y como lo establece el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública:

 

Artículo 329.-

 

1.           La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

 

2.           El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

 

3.            El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley

 

Ahora bien, la Ley General sí establece un supuesto en el cual el plazo podría afectar el procedimiento administrativo, y es aquellos casos en que se produce una paralización del procedimiento administrativo, imputable al interesado o a la propia administración, por más de seis meses, pudiendo operar en estos casos la caducidad del procedimiento administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 340 de ese cuerpo legal.

 

Artículo 340.-

 

1)      Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.  

 

2)      No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.  

 

 

3)      La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos,  para los efectos de interrumpir la prescripción.

 

Sobre los alcances de esta norma, la Sala Primera ha señalado que la caducidad parte de un principio de seguridad jurídica, según el cual, los procedimientos administrativos no pueden permanecer eternamente pendientes de resolver.  Sobre la naturaleza de esta norma, ese Tribunal de Casación ha señalado:

 

VI.- Sobre la caducidad del procedimiento. Como regla general, el canon 222 de la LGAP impone a la Administración el deber de impulsar oficiosamente los procedimientos. Esto es así en la medida en que actúa como tramitador y decisor del expediente. En este tanto, la Administración, a través del órgano director o decisor, según el caso, siempre debe procurar que el procedimiento avance, en forma célere, hasta el dictado del acto final. Empero, cuando el particular lo promueve para obtener un beneficio, asume, en forma concomitante, el deber de instar su prosecución en lo que le corresponda, asumiendo las consecuencias de su indolencia cuando esta resulte un impedimento para la continuación de las actuaciones, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 340 de la LGAP. Por el contrario, cuando lo pretendido es la satisfacción de un interés público, particularmente cuando este procura la imposición de una situación de desventaja o gravamen al particular (ablatorias en general), como en este caso, resulta ilógico, además de antijurídico, exigirle a este último que promueva su continuación. En este último supuesto, la tramitación y el impulso recae, en forma exclusiva, en la Administración. Lo expuesto permite afirmar, entonces, que el párrafo segundo del artículo 222 tiene una aplicabilidad limitada, dependiendo de cuál sea el resultado final que se pretenda obtener con el pronunciamiento de la Administración. Sobre la caducidad del procedimiento administrativo, la Sala Primera ha indicado que se trata de un instituto que pretende garantizar la seguridad jurídica mediante el archivo de aquellos expedientes cuya tramitación se haya detenido por un lapso superior a seis meses, imputable al promovente, siempre y cuando este no pueda ser justificado. Se encuentra regulado en el numeral 340 de la LGAP y se concibe como una sanción procedimental prevista contra la indolencia en la sustanciación del procedimiento que impide que se vierta un pronunciamiento de fondo. La norma 340 ibídem, establece lo siguiente: “…. El artículo, se ha indicado en múltiples ocasiones, se encuentra redactado en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia. Luego, la caducidad aplica tanto a los procedimientos iniciados a gestión de parte, como a los oficiosos. Es claro que en ocasiones, la Administración, junto a su función de resolver el asunto, la ley le asigna la condición de parte, al igual que al particular (numeral 275 LGAP). En este orden de ideas, la aplicación del instituto que se analiza a los procedimientos oficiosos es una consecuencia directa del principio de justicia pronta y cumplida, el cual permea incluso a la sede administrativa y el sentido que se le debe dar a las disposiciones de la LGAP. Lo anterior, en la medida en que es la única forma en que se tutela la posición jurídica del particular frente a la Administración que, motu propio, lo somete a un procedimiento administrativo del cual se pueden desprender consecuencias ablatorias, y que producto de la inercia de los órganos administrativos, se le coloca en una posición de total incerteza en cuanto a su situación jurídica. El reconocimiento de la caducidad dentro de los procedimientos administrativos regulados por la LGAP deviene de la interpretación armónica del ordinal 340 ya citado, no sólo con el principio de igualdad, sino también con el de seguridad jurídica, en la medida en que permite garantizar a los administrados que no se les someterá a un trámite en forma indefinida. El presupuesto de hecho que debe concurrir para que se deba decretar la caducidad, es precisamente la paralización del procedimiento por un lapso mayor de seis meses. En este punto, es necesario realizar algunas precisiones según el tipo de procedimiento que se trate, ya que, cuando este ha sido iniciado como consecuencia de una petición del particular en la que deduzca una pretensión propia (285 LGAP), para que pueda ser declarada la caducidad, la inercia debe ser imputable a este. Esto implica que la continuación del procedimiento dependía, exclusivamente, de una actuación suya que no se dio dentro del plazo legal fijado (seis meses). Por el contrario, en aquellos casos iniciados en forma oficiosa, la anterior precisión no resulta aplicable, siendo que al administrado no le asiste ninguna responsabilidad de impulsar la tramitación, según lo ya dicho, lo determinante es el transcurso de los seis meses sin actuaciones tendientes al avance del trámite. Ello es acorde con los postulados constitucionales que rigen la materia, dentro de los cuales se pueden citar, entre muchos otros, el de celeridad, eficiencia, respeto del debido proceso, razonabilidad y proporcionalidad. En suma, este Tribunal estima, de conformidad con lo dispuesto en el cardinal 340 de cita, para que un procedimiento sea declarado caduco, han de materializarse los siguientes requisitos: 1. Que el procedimiento se paralice. 2. Que sea por un plazo superior a los seis meses. 3. Que no se haya dictado acto final. 4. Que la inercia sea atribuible a quien gestionó el procedimiento (en este caso la Administración).  (Resolución 061-F-TC-2015 del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, de las nueve horas y cuarenta y cinco minutos del cuatro de junio del dos mil quince).

 

Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de ese Tribunal de Casación en el sentido de para que opere, debe ser solicitada por el particular o interesado, y no surtirá efectos sino hasta que haya sido declarada, siendo que incluso en estos casos la administración podría emitir el acto administrativo pasados los seis meses de inactividad, si dicha circunstancia no ha sido solicitada.  Al respecto se ha señalado:

 

 “Empero, los efectos procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado dentro del procedimiento, precisamente para ponerle fin. Ello conlleva a que la decisión administrativa dictada luego de una inercia de seis meses atribuible con exclusividad a la Administración, cuando no se haya alegado o declarado la caducidad, sea totalmente válida. De la doctrina del canon 59 en relación al 66, ambos de la LGAP, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas. Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se encuentra imposibilitado de actuar. Ya explicamos que, por regla general, las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas. La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto condiciones o términos de extinción. En este sentido, insistimos que el precepto 329 ibídem señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre. La caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento y como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre. Por ende, mientras no se disponga, o al menos, no se haya solicitado (pues de haberse requerido, la emisión de un acto final sin considerar si procede o no la caducidad sería nulo), no produce esa consecuencia procedimental. En el caso concreto, estima el Tribunal que no concurren los elementos que permiten declarar la caducidad del procedimiento…”  (Sala Primera, resolución número 1001-A-S1-2013 de las dieciséis horas quince minutos del primero de agosto del dos mil trece.)

 

Se desprende de lo expuesto, que el dictado del acto final fuera del plazo de dos meses indicado, como regla de principio, no constituye un motivo de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para el dictado de una caducidad del procedimiento administrativo, en los términos explicados por la Sala Primera en la sentencia antes transcrita.

 

Ahora bien, tal y como lo advierte la Sala Primera, los efectos de la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo, no implican necesariamente la imposibilidad de ejercer la competencia disciplinaria, sin embargo, sí podrían afectarla si ha operado el plazo de prescripción para su ejercicio, pues la caducidad declarada tiene como efecto no suspender o interrumpir la prescripción del derecho.

 

“Durante del procedimiento administrativo (sea ordinario, sumario o especial, según se trate), es decir, la sustanciación de este mecanismo de ejercicio de la potestad disciplinaria, es que ésta (la potestad) eventualmente puede verse afectada de manera refleja por la caducidad de ese trámite en particular. Al decretarse caduco, se elimina el efecto interruptor que pudo reconocérsele hasta ese momento (al acto inicial o a otros de ese iter), respecto del plazo prescriptivo de la potestad disciplinaria. Por esta razón y a efecto de esclarecer, es que el legislador, con la Ley 8508 del 28 de abril de 2006 (vigente a partir del primero de enero de 2008), introdujo el apartado tercero al mandato 340 de la LGAP, el cual versa “3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción.” Así pues, la caducidad del procedimiento no suprime el derecho del administrado, tampoco las potestades y derechos de la Administración. Pero sí tiene efecto sobre el cómputo del plazo prescriptivo correspondiente: al tenerse por no seguido el trámite, se tiene también como no interrumpido, en estas hipótesis, el ejercicio de la potestad disciplinaria.” (Sala Primera, resolución número 00119-F-S1-2014 de las trece horas treinta y cinco minutos del veinte de noviembre de dos mil catorce.)

 

II.           SOBRE LA PRESCRIPCIÓN.

 

1.      Plazo de prescripción de la potestad sancionadora del CONESUP. 

 

La prescripción negativa es una forma de extinción de las obligaciones por el transcurso del tiempo.   Para que opere la prescripción, es necesario que se cumplan tres presupuestos: inercia del titular del derecho para su ejercicio, el transcurso del tiempo previsto en el ordenamiento jurídico y la alegación de dicha circunstancia por parte del deudor interesado.  Sobre esta figura, esta Procuraduría ha señalado:

 

“La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular. Se estima que el no ejercicio de los derechos por un plazo determinado no es amparable por el derecho, porque afecta el principio de seguridad jurídica. Esta relación entre prescripción y seguridad jurídica ha sido retenida por la Sala Constitucional, al afirmar:

“III.- Sobre el instituto de la prescripción. Debe señalarse que esta Sala en diferentes pronunciamientos ha manifestado que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional puesto que ayuda a integrar el principio de seguridad jurídica que es básico dentro del  ordenamiento jurídico. También se ha señalado que la prescripción implica siempre la renuncia de derechos, sin embargo, debe recordarse que en materia de derechos fundamentales, la regla es la irrenunciabilidad que se deriva precisamente del carácter básico de esos derechos constitucionalmente reconocidos, por lo cual se hace necesaria una protección especialmente enérgica, motivo por el que tal  tutela especial abarca inclusive el régimen de prescripción de tales derechos y ello es así no por la prescripción en sí misma sino por los derechos fundamentales que a partir de ese instituto se podrían afectar (ver en ese sentido sentencia número 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciseis de noviembre de mil novecientos noventa y tres)”.Sala Constitucional, resolución N° 4367-2003 de 15:27 hrs. de 21 de mayo de 2003.

Así, la prescripción extintiva se fundamenta en la necesidad de que las situaciones jurídicas no se mantengan en “estado precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de afectar el orden público.

En el mismo sentido, se ha pronunciado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:

"IV.-... La prescripción extintiva tiene como fundamento la tutela del orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas. La postergación indefinida del ejercicio de las acciones y derechos  por parte de su titular, ocasiona duda y zozobra en los individuos y atenta contra la estabilidad patrimonial, por lo que este instituto jurídico pretende eliminar las situaciones de incerteza, producidas por el transcurso del tiempo en las relaciones jurídicas. Para su aplicación se requieren tres elementos: el transcurso del tiempo previsto por la ley, la falta de ejercicio por parte del titular del derecho y la voluntad del favorecido por la prescripción de hacerla valer, ya sea a través de una acción o de una excepción, pues no puede ser declarada de oficio por el juez y es posible su renuncia tácita o expresa, siempre y cuando no sea anticipada. Debe atenderse además a la naturaleza del derecho en cuestión, pues existen situaciones jurídicas de particular relevancia que son imprescriptibles." Sala Primera de la Corte  Suprema de Justicia, Nº 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995.  (Dictamen C-068-2014 del 04 de marzo del 2014).

 

Según la definición doctrinaria del Dr. Víctor Pérez Vargas:

 

“El fundamento de la prescripción negativa se encuentra en una situación objetiva de incerteza creada por la inercia del titular de una situación jurídica durante un cierto tiempo legalmente predeterminado. A tal problema, el Derecho responde determinando la irrelevancia del interés después de transcurrido dicho término y creando así una situación de certeza cuyo contenido es independiente de que exista o una una relación de conformidad con la situación jurídica anterior” (PEREZ VARGAS, Víctor. DERECHO PRIVADO. 4° Ed, 2013. San José, Litografía e Imprenta Lil. S.A. Pág. 279).

 

Traslademos ahora estas consideraciones generales al procedimiento administrativo. El término de prescripción de la potestad sancionatoria corre siempre desde el momento en que el órgano decisor tiene conocimiento objetivo de los hechos que dan curso al procedimiento sancionatorio. Desde ahí inicia el cómputo del mismo.

 

A ello hay que ahondarle que la Ley General de la Administración Pública no hace referencia alguna al plazo de prescripción en materia procedimental-disciplinaria, por lo que en los casos en que no existe una norma que defina el plazo de prescripción específica para cada materia, dicho plazo se ha integrado con otras normas del ordenamiento jurídico.

 

En el caso concreto y como bien lo apunta la Asesoría Jurídica del Órgano Consultante, no existe en la Ley que Crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria, Ley 6693, una referencia expresa al plazo de prescripción para el ejercicio de la potestad sancionadora, aunque sí existe una asignación de la competencia específica para sancionar las faltas cometidas por los órganos fiscalizados.

 

Así, dispone en lo que interesa la Ley del CONESUP, lo siguiente:

 

 Artículo 3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:

a) Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.

b) Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos.

c) Autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior (OPES).

ch) Aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas.

d) Aprobar los planes de estudio y sus modificaciones.

e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de  acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas.

f) Aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley.

 

Artículo 17.- El incumplimiento de las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, por parte de las universidades privadas, será sancionado, según los casos y circunstancias, con:

 

a) Amonestación por escrito.

b) Suspensión temporal de sus actividades hasta por un año. Si transcurrido el término no se han superado las irregularidades, por las cuales la universidad fue sancionada, ésta se tendrá por clausurada, en cuyo caso toda la documentación referente a los registros de calificación y promoción de los estudiantes deberá ser depositada en el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria.

Artículo 18.- Antes de imponerse cualquiera de las sanciones indicadas en el artículo anterior, se dará audiencia a la universidad afectada, por el término de ocho días, para que alegue y pruebe lo que crea conveniente.

Artículo 19.- Contra estas sanciones cabrá el recurso de revocatoria, ante el mismo Consejo, lo cual agotará la vía administrativa. Deberá presentarse dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la notificación, y deberá resolverse dentro del mes siguiente al día de su recepción.

 

Como se desprende de las normas propuestas, la competencia sancionatoria otorgada al CONESUP, está relacionada directamente con las potestades de fiscalización y vigilancia que le han sido asignadas sobre las universidades privadas.  Sobre esta competencia del CONESUP, la Sala Constitucional ha señalado:

 

“Tratándose de un servicio público impropio de educación, los particulares “personas físicas o jurídicas” están sometidos a un intenso y prolijo régimen  de  derecho  público  en  cuanto  a  la  creación,  funcionamiento  y fiscalización  de  esos  centros  de  enseñanza  privados,  labores  que  están encomendadas legalmente al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada. La importancia de esta labor ha sido puesta de relieve por esta Sala en la sentencia No. 7494-97 de las 15:45 horas de 11 de noviembre de 1997, dictada  en una acción de inconstitucionalidad en la que se cuestionaban las potestades otorgadas al CONESUP, en la que se expuso lo siguiente:

“III.- AUTORIZACION PREVIA: Se impugna el artículo 3 de la Ley en cuanto otorga al Consejo la facultad de autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, de acuerdo a los requisitos que establece la Ley, de aprobar los estatutos  de  esos  centros  y  sus  reformas,  así  como  los reglamentos académicos, las escuelas y carreras, los planes de estudio y las tarifas.- A juicio del accionante, tal norma vulnera los artículos 33, 28.2, 79, 80 y 8 de la Constitución Política. No son de recibo sus argumentaciones. Desde el preciso momento en que vivimos en sociedad y decidimos soberanamente darnos un  régimen  de  gobierno  en  particular,  hemos  de  estar conscientes de que el ejercicio de la libertad puede ser sometido a restricciones. Existen límites de diversa índole, a saber, materiales, jurídicos, de la naturaleza, etc. Desde el punto de vista jurídico y más específicamente, constitucional, el artículo 28 dispone  como límites el orden público y el perjuicio a terceros. La libertad de cada quien termina donde empieza la del otro, y es allí donde el Estado debe intervenir para evitar abusos. En el caso de la educación, por tratarse de un derecho humano fundamental,  el Estado  debe velar por su respeto, conforme señalamos. Esto hace que deba controlar, ejerciendo una labor de vigilancia  e inspección, el cumplimiento  de normas y requisitos  mínimos y de un adecuado equilibrio entre educador y educando. Es obvio que desde ese punto de vista  el  Estado  se  encuentra legitimado   para intervenir mediante la autorización previa y aprobación. De manera que, no resulta tal norma violatoria de la Constitución Política. ….   Igualmente, esta Cámara en la sentencia No.2004-14750 de las 15:04 horas de 22 de diciembre de 2004, expuso: ³Esta libertad,             [la de educación] sin embargo, no puede ser interpretada  de  modo  ilimitado  o  irrestricto,  ni  puede sustentar la pretensión de exonerar a los centros de educativos privados de todo tipo de control o supervisión estatal. En este sentido, aunque  el artículo 79 constitucional reconoce la libertad de enseñanza, también indica que ³no obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado´. Así, por medio de la Ley Nº6693 de 27 de noviembre de 1981, se  atribuyó  al  Consejo  Nacional  de  Enseñanza  Superior Universitaria Privada, órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, la potestad de: i) autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece; ii) aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos; iii) autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior; iv) aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas;  v) aprobar  los planes de estudio  y  sus  modificaciones;  vi)  ejercer  vigilancia  e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento,  que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste; vii) aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley´

Las labores de fiscalización que sobre las universidades privadas ejerce el CONESUP  son  incuestionables  y  constituyen  una  herramienta  para  dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, en orden a la educación universitaria privada.” (Sala Constitucional, resolución número 2012-17583 de las catorce horas cincuenta minutos del doce de diciembre del dos mil doce).

 

Bajo esta inteligencia, habría que establecer cuál es la norma aplicable al caso concreto. 

 

El artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública contempla el principio de  plenitud del ordenamiento jurídico administrativo, que obliga al operador jurídico a aplicar las normas del derecho público sin acudir a las normas del derecho privado, salvo que no exista norma administrativa por aplicar.  Dispone el artículo 9, lo siguiente:

 

Artículo 9º.-

1.      El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios. 2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.

 

Así, tal y como lo advierte la Asesoría Jurídica del órgano consultante, la normativa por aplicar sería la contenida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, específicamente en el artículo 71, toda vez que se trata de normativa dirigida a la prescripción de la potestad sancionadora sobre órganos que son fiscalizados.   Dispone la norma lo siguiente:

 

Artículo 71.—Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada.

(Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley de Control Interno, N° 8292 de 31 de julio del 2002)

 

Cabe señalar que en este caso, la labor sustantiva del CONESUP tiene una naturaleza eminentemente fiscalizadora, razón por la cual la normativa con la que se integre debe estar también dirigida a labores de fiscalización. 

 

Sobre la integración de normas sobre prescripción en órganos con potestades de fiscalización, la Sala Primera ha indicado:

 

“Sobre la norma de prescripción aplicable. Con el fin de abordar los cargos de fondo planteados, conviene precisar algunos conceptos. La prescripción ha sido definida por esta Sala, como el medio para adquirir un derecho o bien para liberarse del cumplimiento de una obligación por el transcurso del tiempo. Se le considera: “…un principio, una sanción o pena contra el titular de un derecho quien, por negligencia, crea una situación de inseguridad censurable en razón de la cual el legislador veda, salvo renuncia del interesado, la posibilidad de su ejercicio tardío. Se ha dicho dentro de la doctrina, que la prescripción encuentra su razón de ser en una presunta renuncia tácita del derecho por parte de su titular, quien a través de su inactividad, trasunta su intención de no reclamar lo que le corresponde. A tal posición se le ha objetado, con acierto, que la prescripción no puede considerarse ni como una pena por un actuar negligente, ni como una renuncia tácita, pues si eso fuera cierto, debería permitirse al perjudicado con ella demostrar la inexistencia de culpa castigable o de la presunta intención de abandono. Dicha crítica concuerda con nuestro ordenamiento jurídico” (Voto nº 244 de las 15 horas con 17 minutos del 28 de marzo del 2001). Entrando al fondo del caso en estudio, en los dos primeros apartados del recurso se acusa una indebida aplicación del precepto 198 de la LGAP y falta de aplicación del 208 ibídem, violación del principio de autointegración del derecho administrativo y de los artículos 984 inciso a) del Código de Comercio y 30 de la Ley nº 7472, en tanto se dispuso que el plazo prescriptivo era el cuatrienal establecido en la primera normativa, en contraposición con el de un año que propugnan el resto de normas. Vistos los autos, se constata que efectivamente el Ad quem, prohijando la tesis del A quo, estimó que en la especie, ante la ausencia de norma especial aplicable a la materia, resolvió que debía acudirse al plazo cuatrienal previsto en el artículo 198 de la LGAP. Esta Sala no concuerda con la tesis del Tribunal. Si bien la omisión normativa obliga a que dicho plazo tenga que ser fijado mediante integración del ordenamiento, éste debe realizarse tomando en consideración la naturaleza de la relación que vincula a la SUGEVAL con los puestos de bolsa a los que regula y de la potestad que se ejerce. Así, la Superintendencia cumple, en nombre del Estado, una función administrativa consistente en velar por la transparencia de los mercados de valores, la formación correcta de precios en ellos, la protección de los inversionistas, y la difusión de la información necesaria para la consecución de estos fines. Para ello tiene la potestad de imponer sanciones a los puestos de bolsa y a sus agentes cuando se incumpla con dichos fines. En virtud de lo anterior, en criterio de esta Cámara, la relación subyacente entre ésta y los puestos de bolsa presenta una naturaleza afín a la existente entre la Administración y los servidores públicos mediante la cual actúa, y respecto de los cuales debe fiscalizar, controlar y vigilar que la prestación de sus funciones sea acorde con lo prescrito en el ordenamiento jurídico. Aunado a lo anterior, la potestad sancionatoria que se analiza resulta en un todo compatible con aquella otorgada a la Administración en materia disciplinaria, con ocasión del ejercicio de una potestad de fiscalización y control. En razón de lo anterior, se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, (en adelante LOCGR) el cual establece un lapso de cinco años como plazo de prescripción de la falta. Al efecto en lo que interesa, señala la norma: “La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: / a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. / b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. […]” Cabe destacar que, por virtud de los artículos 43 de la Ley de Control Interno (Ley no. 8292) y 44 de la Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito (Ley no. 4822) remiten a esta norma, lo que convierte en la norma general con base en la cual se debe analizar la prescripción en materia de fiscalización y la consecuente posibilidad sancionatoria. Por tal razón, en lo que se refiere al régimen jurídico aplicable para regular la prescriptibilidad del derecho en este tipo de situaciones, es el del precepto 71 trascrito, el cual establece un plazo de cinco años y no el plazo cuatrienal, contenido en el artículo 198 de la LGAP. El canon 9 de la LGAP, mencionado por el recurrente, establece la autonomía del derecho administrativo respecto de otras ramas jurídicas, e indica claramente que, ante la necesidad de integrar el ordenamiento jurídico administrativo, se debe recurrir a las normas y principios del derecho público, de tal forma que existe una prevalencia del derecho administrativo respecto del privado, cuya aplicación sería, en todo caso, subsidiaria y supletoria ante la insuficiencia de aquel. Para efectos de integrar las lagunas del derecho, como se indicó supra, el juzgador debe observar, en primer término, la naturaleza de la relación jurídica que subyace en la litis con la finalidad de aplicar la normativa que más se adecua. En efecto, se pretende la anulación de actos administrativos sancionatorios a través de los cuales la SUGEVAL, ejerciendo una potestad de imperio otorgada por Ley Reguladora del Mercado de Valores, corrige la actuación indebida del puesto de bolsa y de sus agentes. Ante la ausencia dentro del marco normativo de cita de un precepto que establezca la prescripción, procede aplicar la LOCGR, como se indicó líneas antes, acudiendo a los principios de plenitud y coherencia del ordenamiento jurídico, y a los mecanismos de integración para resolver dicha laguna. Por lo dicho, y en el tanto el citado artículo 198, se enmarca dentro del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración referente al reclamo por indeminización –como lo indica el recurrente- y tratándose del marco de la anulación de actos administrativos sancionatorios, debe acudirse, entonces, primero a las fuentes jurídicas que regulan aspectos similares, y solo en caso de insuficiencia, a las del derecho privado. En ese tanto, de las distintas normas atinentes a la materia de la prescripción, debe utilizarse, como mecanismo de integración, el espacio prescriptivo que define el ordenamiento jurídico para supuestos de potestad disciplinaria estatal. Por ende, la regla que de manera más inmediata se ocupa de regular la prescripción para el sub exámine, no es la del numeral 198 de la LGAP sino la contenida en el precepto 71 de la LOCGR. Vale la pena aclarar, que el canon 208 de la LGAP, argüido de falta de aplicación, tampoco aplica al caso en concreto. Esto por cuanto establece el plazo de prescripción que tiene la Administración para iniciar el procedimiento administrativo contra de sus agentes, a efecto de repetir lo pagado por ella. Igual suerte corren las disposiciones 984 inciso a) del Código de Comercio y el 30 de la Ley nº 7472, en tanto son normas aplicables al derecho común, las cuales podrían utilizarse solo en caso de ausencia absoluta de norma administrativa, de acuerdo al principio de autointegración de derecho administrativo, tal y como se desarrolló supra, caso que no ocurre en la especie. De este modo, con base en mecanismos integrativos del Derecho, este órgano Colegiado concluye que el plazo aplicable es el de cinco años señalado, por corresponder la génesis de este proceso al despliegue de una potestad de imperio de la Administración, cual es la aplicación del procedimiento sancionatorio por el incumplimiento de deberes, procedimiento administrativo inmerso en una Ley especial, el cual por la laguna reclamada debe ajustarse a lo establecido en la LOCGR y en concreto al canon 71, respecto del plazo de prescripción. Por ende, el reproche no es de útil, porque el plazo correcto es el de cinco años y no el de cuatro contenido en el artículo 198 de la LGAP, tal y como se desarrolló supra, lo cual no afecta en perjuicio el derecho del actor, pues pretendía se aplicara la prescripción de un año. Ergo, el reproche no es de recibo, lo que conlleva a su rechazo.” (Sala Primera, resolución 517-F-S1-2012 de las nueve horas treinta y cinco minutos del tres de mayo del dos mil doce)

 

De conformidad con lo expuesto, el plazo prescriptivo en este caso, debe ser el establecido en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en razón de que la potestad sancionatoria del Estado surge en este caso en razón de las competencias de fiscalización y regulación que otorga la ley al CONESUP.

 

2.      Causas de interrupción y suspensión de la prescripción.

 

Adicionalmente, se nos consulta sobre las causales de suspensión e interrupción de la prescripción.  Como lo señalamos líneas atrás,  la prescripción posee una diferencia respecto de la caducidad, puesto que este último término es fatal. Sin embargo, en la prescripción, podría operar ya sea la interrupción de su término, o bien su suspensión.

 

Respecto de la suspensión, se dice que determinados circunstancias impiden u obstaculizan el ejercicio del derecho de uno de los sujetos de determinada relación jurídica. Así, en caso de acontecer dichas circunstancias, el plazo se suspende, y se reanuda posteriormente.

 

Diferente es el caso de la interrupción de la prescripción, donde no se trata de una pausa y reactivación, sino de un nuevo cómputo del plazo, a partir de cero. Es decir, el ordenamiento jurídico, por una conducta de alguno de los sujetos de la relación jurídica, inutiliza o anula el plazo que ya ha corrido dentro de la prescripción y pone a correr uno nuevo. Así, su situación basal se refiere a un comportamiento de los sujetos de la relación de donde se extrae la intención de no dejar que se extinga el derecho.

 

Sobre este particular, la Sala Constitucional ha establecido:

 

“IV.- FORMAS DE INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. La interrupción de la prescripción de una potestad o competencia pública cuando ha sido establecida a texto expreso, puede obedecer a actos que se agotan con su sola producción o de efectos continuados o continuos. Una hipótesis de la interrupción de efectos continuados lo constituye el establecimiento e inicio de un procedimiento administrativo, por lo que debe entenderse que desde el momento de ser entablado hasta que sea resuelto por acto administrativo final firme se tiene por interrumpida la prescripción. Lo anterior no releva al órgano administrativo de observar los principios de eficacia, eficiencia, celeridad, economía procedimental y de impulsión de oficio, esto es, no es razón o motivo suficiente para que el órgano encargado de instruirlo propicie retardos o dilaciones indebidas en su tramitación, puesto que, de acontecer de esa forma se estaría transgrediendo el derecho fundamental de las partes interesadas a un procedimiento administrativo pronto y cumplido (artículo 41 de la Constitución Política). La norma que se acusa de inconstitucionalidad precisamente establece una causal de interrupción de efectos continuos al estipular que una vez practicada la notificación de la denuncia al notario “...y mientras se tramita el proceso, no correrá plazo de prescripción alguno”. La sola incoación de un procedimiento disciplinario y su substanciación mientras esta sea impulsada de forma razonable, deja patente la voluntad del órgano de no dejar impune la falta desde el punto de vista disciplinario, de modo y manera que mientras esté pendiente de resolverse el procedimiento no puede extinguirse la potestad. Debe tomarse en consideración que, en determinados supuestos, existen procedimientos disciplinarios muy complejos que requieren la práctica y evacuación de diversas y múltiples pruebas con el propósito de averiguar la verdad real de los fundamentos fácticos y jurídicos que le darán fundamento a la eventual sanción disciplinaria. Adicionalmente, en ciertas ocasiones, quien se ve sometido a un procedimiento disciplinario puede emplear de mala fe diversas estrategias y tácticas fraudulentas y dilatorias para conseguir una extinción espuria de la potestad disciplinaria y, de esa forma, lograr su impunidad disciplinaria. Importa señalar que la norma del párrafo segundo del artículo 164 del Código Notarial no resulta desproporcionada o irracional, puesto que, el fin de la misma es evitar la impunidad de las irregularidades o faltas cometidas por los notarios públicos, dada la delicada y trascendente función que cumplen éstos respecto de la vida y patrimonio de quienes utilizan sus servicios y, por consiguiente, el logro de una mayor integridad, honradez, corrección, decoro y transparencia en su ejercicio. El medio empleado –interrupción continuada mientras se sustenta el procedimiento disciplinario- se adecua, perfectamente, al logro de tales fines de clara y profunda raigambre constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2003-6320 del tres de julio del año 2003).

 

Sobre las causales de interrupción de la prescripción aplicables al derecho administrativo, el Tribunal  Contencioso Administrativo ha señalado en  reiteradas oportunidades que ante la inexistencia de una norma que regule dichos  supuestos, debe procederse a la integración de las normas con las causales contempladas en el Código Civil y el Código de Comercio.

 

Al respecto, se ha señalado:

 

“En este sentido, podemos afirmar que por cuestiones de certeza y seguridad jurídica todo derecho está expuesto a su fenecimiento por el decurso del tiempo, si no se ha ejercitado. En esta línea, el precepto 865 del Código Civil indica que por la prescripción negativa o liberatoria se pierde un derecho y para ello basta el transcurso del tiempo. De ahí que el artículo 866 del mismo cuerpo legal estatuya que la acción para hacer efectivo un derecho se extingue por la prescripción del mismo. En efecto, la prescripción, también denominada “extintiva", " negativa” o “liberatoria ”-, en razón de sus efectos, es creada precisamente para tutelar el orden social y la seguridad en las relaciones jurídicas, por cuanto, aún cuando, en principio, el ideal de justicia se cierne como materia prima en todas las normas jurídicas, en algunas oportunidades cede a favor de otras aspiraciones, tales como el de la seguridad jurídica. Así, es bajo el influjo de este principio, que el instituto de la prescripción encuentra sentido, porque permite rehusar brindar tutela a aquél, que ostentando un derecho subjetivo, ha dejado transcurrir un determinado lapso sin gestionar, en modo alguno, su resguardo. Ahora bien, por su naturaleza extintiva, la prescripción puede ser objeto de interrupción -supuesto en que el plazo corre de nuevo-, conforme al precepto 876 del Código Civil, se presentan los siguientes: a) el reconocimiento expreso o tácito de parte del deudor del derecho que trata de prescribirse; y b) el emplazamiento judicial, embargo o secuestro notificado al deudor, causal que también está contenida en el numeral 879 de este cuerpo normativo, en tanto dispone literalmente: "La prescripción negativa se interrumpe también por cualquier gestión judicial o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación." Por su parte, el artículo 977 del Código de Comercio establece las siguientes causas de interrupción de la prescripción: a) la demanda o cualquier género de interpelación debidamente notificada al deudor, pero aclara que no tendrá tal efecto, si el accionante desiste de la acción; b) el requerimiento judicial o notarial o en otra forma escrita, siempre que se compruebe que fue notificada al deudor; c) el reconocimiento tácito o expreso en derecho de la persona contra quien se prescribe, hecho por aquel a favor de quien corre la prescripción y, d) el pago de intereses debidamente comprobado. Nótese que aún de existir decurso del tiempo e inercia, si el deudor reconoce la obligación o paga intereses, se produce una interrupción que hace iniciar de nuevo el plazo prescriptivo. En cuanto a las causas de suspensión -en cuyo supuesto, el lapso en el que persista la causal no corre, de manera que al tiempo anterior se le agrega el posterior a la causa de suspensión-, ha de estarse a las establecidas en el ordinal 880 del Código Civil y en igual sentido el artículo 976 del Código de Comercio” (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, Resolución número 68-2014-VI de las once horas diez minutos del 22 de mayo del 2014.  En sentido similar, es posible ver las resoluciones 046-2014-VI del Tribunal Contencioso Administrativo Y Civil De Hacienda, Sección Sexta, de las diez horas veinte minutos del treinta y uno de marzo de dos mil catorce y la número 179-2013-I  del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, de las dieciséis horas con cinco minutos del diecinueve de diciembre del dos mil trece).

 

En el caso específico del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se  señala que la prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al investigado del acto que acuerde el  inicio del procedimiento.  Sobre la razón de esta regulación, en el Manual de Procedimiento Administrativo, se señaló:

 

“Por regla general, los plazos de prescripción se interrumpen, entre otras causas, por la iniciación del procedimiento respectivo, con conocimiento del interesado; entendiéndose por tal, no la designación del órgano director que instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio y lo notifica a la parte investigada. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 878 del Código Procesal Civil, "El efecto de la interrupción es inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente". Lo cual nos lleva a concluir, que una vez que aquella interrupción cesa, inicia de nuevo el plazo originalmente establecido.

Acorde con lo expuesto, el artículo 71 de la LOCGR –Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº 8292 de 27 de agosto del 2002 –publicado en La Gaceta Nº 169 de 4 de setiembre del 2002-, dispone que "La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo".

Para establecer cuál fue la idea que tuvo en mira el legislador al redactar, en esos términos la disposición aludida, nos dimos a la tarea de revisar los cinco tomos del expediente legislativo Nº 14.312, en el que se tramitó la Ley Nº 8292, denominada Ley de Control Interno; normativa que introdujo, entre otras cosas, la reforma de comentario.

Y refiriéndose concretamente a la idea de que la prescripción se interrumpe "con efectos continuados", el Diputado Federico Malavassi Calvo, en la sesión plenaria Nº 038, celebrada el 4 de julio del 2002, expresó lo siguiente:

“Quiere decir, que no va a correr y el tiempo que haya transcurrido antes de que se inicie el acto administrativo, se va a perder en el sentido de que no va a poder ser alegado por la persona a quien se le está determinando la responsabilidad, de modo que no podrá alegarla" (folio 2477).

(...) Aquí estamos hablando de un nuevo marco jurídico para endilgar responsabilidad a funcionarios públicos, entonces a nosotros nos parece que lo pertinente, dándose la prescripción, es que haya alguna manera de interrumpirla como sucede en algunos otros regímenes e interrumpirlo con el procedimiento que precisamente se da para investigar administrativamente y endilgar la responsabilidad correspondiente.

Si no lo hacemos de esa manera, pudiera darse el caso inusual de que mientras está tramitándose el proceso para atribuir una responsabilidad, fenezca el asunto, fenezca el derecho de control y de nada sirve haber iniciado un procedimiento, lo lógico es que los procedimientos en este caso interrumpan la prescripción de manera que no salgan los responsables impunes.

Creo que la explicación es suficientemente clara. Creo que esta interrupción procede, es una manera precisamente de instrumentar adecuadamente estos procesos de control interno y por tal razón, pido se acoja positivamente esta moción para que, instaurándose un procedimiento administrativo, el acto que de acuerdo a este procedimiento, interrumpa la prescripción de manera que no se vuelva inútil levantar un procedimiento administrativo o no nos topemos con el absurdo de que se hacen procedimientos administrativos y puede prescribir la responsabilidad de la persona, mientras se está llevando a cabo el procedimiento" (Folio 2478 op. cit.).

 Lo anterior quiere decir que el plazo especial de prescripción, establecido en el citado artículo 71, una vez notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo, se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria –por aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora. Esta especial situación puede tener su fundamento no sólo en lo lenta y complicada que puede resulta la labor de investigar cierto tipo de hechos, sino especialmente en los altos intereses que se pretenden proteger con el régimen jurídico de la Hacienda Pública, pues según lo ha reafirmado la Sala Constitucional, con la normativa de comentario, se pretende dotar al Estado de armas más efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen con una de las funciones más sensibles, como lo es el manejo de fondos públicos (entre otras, la resolución Nº 2001-07516 op. cit.).

Sobre la constitucionalidad de interrupción de la prescripción con efectos continuados, en materia sancionatoria administrativa, puede consultar la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 horas del 3 de julio de 2003, de la Sala Constitucional, referida al régimen sancionador disciplinario de los notarios públicos, por parte de la Dirección Nacional de Notariado.” (BRENES ESQUIVEL Y OTROS.  MANUAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, ubicable en la página web de esta Procuraduría)

 

Por último, se nos consulta sobre la posibilidad  de  declarar  de oficio la prescripción dentro del procedimiento sancionatorio.  Sobre el particular, esta Procuraduría ha señalado:

 

D.- La prescripción no puede ser declarada “de oficio” por la Administración.

 

Según lo ha reiterado nuestra doctrina administrativa, constituye un principio común –a falta de regulación legal en contrario- que no cabe declarar la prescripción de oficio por parte de la Administración, pues en dicha materia tiene prevalencia el principio dispositivo, ya que la misma no opera por el mero transcurso del tiempo, siendo necesario para ello la invocación por parte del interesado. Y  ello es consecuencia del derecho, de quien pueda hacerla valer, de renunciar expresa o tácitamente a la cumplida (arts. 850, 851 del Código Civil y 970 y 973 del Código de Comercio –arts. aplicables conforme la norma contenida en el ordinal 9.1 de la Ley General de la Administración Pública-). En consecuencia, si la parte legitimada para plantearla no lo hizo, el órgano judicial o administrativo no puede actuar "ex oficio", pues la declaración de prescripción excede el postulado de congruencia.” (Dictamen C-205-2010  del 04 de octubre del 2010)

 

III.        CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, podemos concluir lo siguiente:

1.                      El dictado del acto final de procedimiento fuera del plazo de dos meses estipulado por el ordenamiento jurídico, como regla de principio, no constituye un motivo de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para el dictado de una caducidad del procedimiento administrativo, es decir,  que el procedimiento se detenga por más de seis meses por causas imputables a quien acciona el procedimiento y dicha circunstancia haya sido alegada dentro del mismo.

2.                      Los efectos de la declaratoria de caducidad del procedimiento administrativo, no implica necesariamente la imposibilidad de ejercer la competencia sancionatoria, sin embargo, sí podrían afectarla si ha operado el plazo de prescripción para su ejercicio, pues la caducidad declarada tiene como efecto no suspender o interrumpir la prescripción del derecho.

3.                      La Ley que Crea el Consejo Nacional de Educación Superior, no contiene un plazo específico para la prescripción de la potestad sancionatoria  del órgano en relación con los sujetos  fiscalizados, por lo que debe integrarse  el ordenamiento jurídico con el plazo establecido en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

4.                      La notificación del acto que decide el inicio del procedimiento administrativo al investigado, interrumpe la prescripción con efectos continuados, al tenor de lo indicado por el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

5.                      La prescripción no puede ser declarada de oficio, sino que debe ser dictada a instancia de parte.

 

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                                     

Procuradora

GRF/kpm