01 de abril de 2016

C-061-2016

 

Señora

Deynis Pérez Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Coto Brus

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio MCB-AI-207-2015 del 01 de diciembre del 2015, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“El artículo 128 del Código Municipal dispone que al quedar una plaza vacante las Municipalidades deberán llenarlas de acuerdo con las siguientes opciones:

 

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.

 

Mi consulta va en el sentido de si un Contador Municipal (Profesional 2) nombrado en propiedad, puede ser nombrado mediante ascenso Directo a un puesto superior (Gestor Administrativo Financiero, Profesional 3, Plaza Vacante) o también por concurso interno.

 

La presente consulta se hace tomando en cuenta que los Contadores Municipales de conformidad con el artículo 152 del Código Municipal, están excluidos de la aplicación del artículo 128 del Código Municipal.”

 

La consulta se realiza al amparo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual permite a los auditores internos consultar directamente. Se indica que se no se ha adjuntado el criterio legal por cuanto la Municipalidad de Coto Brus no cuenta con un asesor legal de planta.

I.- Alcance de nuestro pronunciamiento.

Considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su promotora en obtener un criterio jurídico que le permita cumplir con sus funciones, en un afán de colaboración institucional, sin que nos estemos pronunciando en relación con una situación específica y particular, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico emanados de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, sobre el tema consultado.

Ergo, le corresponderá a la señora Auditora Interna, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí dispuesto a cada caso en concreto, con el objeto de cumplir a cabalidad con sus funciones.

 

II.- SOBRE EL INGRESO AL REGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN LAS CORPORACIONES MUNICIPALES.

 

            Sobre el ingreso al régimen de empleo público y la carrera administrativa en las Municipalidades, ya este Órgano Asesor se ha pronunciado en los siguientes términos, en el Dictamen C-195-2010 del 06 de setiembre del 2010:

 

“El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente:

 

“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.

 

La norma constitucional encuentra eco en el artículo 119 del Código Municipal, que establece:

“Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…

 

b) Determinar la idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.”

 

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

 

En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:

“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

 

El principio anterior se encuentra recogido en el Código Municipal, el cual establece la carrera administrativa, como un medio para permitir el acceso de los servidores municipales a los diversos puestos de la escala jerárquica. De conformidad con ese cuerpo normativo, la carrera administrativa municipal se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (Artículo 115 del Código Municipal)  

 

Bajo esta misma línea de razonamiento, el Código Municipal señala que para llenar las plazas vacantes en las municipalidades, se debe atender a los siguientes parámetros:

Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

 

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

 

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.

 

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”

 

Sobre este punto la Sala Constitucional, ha señalado:

 

“No está de más agregar que el Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Para poder ingresar el servidor debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 119 y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada de los aspirantes al cargo. El artículo 128 establece el procedimiento a seguir para llenar una plaza vacante otorgando las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.- Como puede apreciarse el concurso interno se realiza entre todos los empleados de la Institución, entendiéndose los que están dentro de la carrera administrativa. Sólo en caso de inopia se convoca a concurso externo, en donde pueden participar todos los que cumplan con los requisitos, incluyendo a los servidores interinos. (Resolución N° 1999-09830 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas con dieciocho minutos del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.)

 

De lo anteriormente señalado es claro que, los funcionarios municipales que formen parte del régimen de carrera administrativa, deben someterse a pruebas de aptitud y cumplir con una serie de requisitos, con el fin de demostrar su idoneidad para ocupar el cargo.”

 

En síntesis, el régimen de empleo público se fundamenta en dos principios básicos: el ingreso al régimen por idoneidad comprobada y la estabilidad en el empleo, según lo establecido por el artículo 192 de la Constitución Política. Lo anterior se encuentra recogido en el ordinal 115 y siguientes del Código Municipal, los cuales establecen el régimen de carrera administrativa municipal como la forma normal de acceder a los puestos de las respectivas municipalidades. Es decir, dicho régimen de empleo que se asienta en los principios señalados de idoneidad y estabilidad.

Por su parte, la Sala Constitucional en la sentencia 2011-13799 de las catorce horas y cincuenta y nueve minutos del doce de octubre del dos mil once, dispuso sobre la carrera administrativa municipal que:

“IX.-Sobre la carrera administrativa municipal. El Código Municipal elabora el derecho a la carrera administrativa como el medio óptimo de desarrollo y promoción humanos, que motiva todo el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Bajo esa línea de pensamiento, establece que todos los trabajadores de las municipalidades del país quedan protegidos por los principios, beneficios y demás que se estipulan en el Código de referencia, una vez que sean nombrados con base en el sistema de selección por méritos. En el mismo sentido, es claro en prescribir que los servidores interinos y el personal de confianza no se encuentran protegidos por los derechos y beneficios de la Carrera Administrativa Municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella. Así, el derecho a la carrera administrativa dentro del régimen de empleo municipal tal y como está configurado actualmente, lo es únicamente para el personal que haya adquirido la estabilidad en el cargo a través de la idoneidad demostrada bajo el procedimiento de selección que ese Código establece al respecto. Procede entonces, analizar si el acceso a los concursos constituye o no uno de esos derechos propios de la carrera administrativa municipal.”

 

            Ahora bien, en ese mismo fallo, hace referencia la Sala Constitucional sobre el concurso como mecanismo de nombramiento y el derecho de acceso al concurso, en los siguientes términos:

 

“X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento. El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.

 

XI.-Sobre el derecho de acceso al concurso. En lo atinente al nombramiento de funcionarios públicos, esta Sala ha resuelto que los artículos 192 y 193 de la Constitución Política garantizan el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y a partir del sistema de méritos que el propio constituyente denominó de idoneidad comprobada. En consonancia con lo anterior, los concursos públicos destinados a conformar los registros de elegibles que han de servir como base para efectuar dichos nombramientos, les permiten a las personas interesadas en un puesto del servicio público concursar por un nombramiento y enfrentarse con los demás aspirantes, por un lado en un plano de igualdad, y, por el otro, en el marco de una evaluación objetiva de sus antecedentes y condiciones personales. De este modo, objetivo y eficiente, se logra establecer si los oferentes cumplen los requisitos y características necesarios para desempeñarse óptimamente en determinada plaza, es decir, si reúnen los méritos que la función demanda. Tal procedimiento le confiere al trabajador la posibilidad de concursar y acceder en condiciones de igualdad a los puestos públicos, lo que salvaguarda la libertad de trabajo y la requerida eficiencia en la prestación de los servicios públicos…”

Por su parte en el pronunciamiento C-278-2012 del 23 de noviembre del 2012, esta Procuraduría analizó el tema de la carrera administrativa, y retomó lo señalado en su oportunidad en el dictamen C-331-2009 del 21 de noviembre del 2009, en lo de interés:

“… Un elemento clave en la relación jurídica de los funcionarios públicos con la Administración es lo que se ha denominado “carrera administrativa” como un derecho del funcionario a ingresar a la Administración ocupando un puesto en propiedad. Para el tratadista Sánchez Morón (Derecho de la Función Pública, Madrid, Editorial Tecnos, Tercera Edición, 2001, p. 152), ese instituto se configura como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad en el seno de la propia Administración que se encuentran o derivan de una serie de normas regulatorias, beneficiando a los funcionarios públicos. Con esa regulación se facilita la autorrealización profesional y se estimula el perfeccionamiento del funcionario, con lo cual se hace más atractivo el ingreso y la permanencia en la función pública, mientras se recompensa al funcionario por su esfuerzo en la promoción.

 

Ese derecho se rige por una serie de regulaciones y consiste en la posibilidad que tiene el funcionario de gozar de estabilidad en su puesto y de ascender gradualmente a puestos de mayor jerarquía dentro de la organización en la que labora, en la medida en que va cumpliendo con los requisitos y condiciones previamente definidos para ello. Así las cosas, cuando una persona obtiene un puesto en propiedad en la Administración, concomitantemente adquiere la expectativa de desempeñar en el futuro puestos de mayor jerarquía, lo que podría redundar en una mayor satisfacción profesional y una mejor situación económica…”

 

            En suma, efectuado el anterior estudio sobre el ingreso al régimen de empleo público y la carrera administrativa en las Municipalidades, se procede a abordar el asunto objeto de interrogante.

 

III. SOBRE LO CONSULTADO

 

Nos consulta la Auditora Interna de la Municipal de Coto Brus que si un Contador Municipal (Profesional 2), nombrado en propiedad, puede ser nombrado mediante ascenso directo a un puesto superior (Gestión Administrativo Financiero, Profesional 3, plaza vacante) o también por concurso interno. La presente consulta se realiza tomando en cuenta que los Contadores Municipales, de conformidad con el artículo 152 del Código Municipal, están excluidos de la aplicación del artículo 128 del mismo cuerpo normativo.

 

            En primer orden, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 inciso f) del Código Municipal, efectivamente el Consejo Municipal debe nombrar y remover al contador (a) del municipio. Al respecto señala la norma en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 13. — Son atribuciones del concejo: …

 

f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo…. ” (El destacado no pertenece al original)

 

Ahora bien, como lo señalamos en la jurisprudencia administrativa citada en el apartado anterior, el nombramiento de los servidores municipales debe efectuarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 128 del Código Municipal. Sin embargo, en el caso del nombramiento del (la) Contador (a), por disposición expresa del ordinal 152 del mismo cuerpo normativo, los procedimientos establecidos en el numeral 128 no le resultan de aplicación.

 

Al respecto, señala el artículo 152, lo siguiente:

 

“Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.

 

No obstante lo anterior, y conforme lo ha sostenido este Órgano Asesor para otros puestos que también dependen del Consejo Municipal, -a modo de ejemplo la secretaría del Consejo- es claro que el Contador es un funcionario de carrera, y como tal, tanto su designación como cualquier ascenso a otro cargo superior, debe darse previa comprobación de la idoneidad para la clase de puesto a ocupar, en aras de fomentar la carrera administrativa municipal (como sería en este caso el poder aplicar para un puesto superior vacante, específicamente como Gestor Administrativo Financiero, catalogado como profesional 3).

 

En este contexto, y luego de un análisis del cuadro fáctico que se nos plantea, en realidad no estaríamos ante un nombramiento de una persona para que ocupe la plaza de contador municipal, sino ante un funcionario de carrera, que actualmente se desempeña en propiedad como contador y que tiene aspiraciones para ocupar dentro del municipio una clase de puesto superior. Ergo, en nuestro criterio no existiría inconveniente alguno para aplicar el procedimiento establecido en el ordinal 128 de reiterada cita, ello debido a que no se estaría nombrando a ninguna persona para que ocupe un puesto dependiente del Consejo Municipal.

Ahora bien, dicho lo anterior es menester resaltar que el procedimiento por excelencia para la verificación de la idoneidad de una persona para optar por un puesto, es el concurso, toda vez que este permite la mayor participación posible de las personas que deseen acceder a los cargos públicos. Sobre el tema, ha indicado la Honorable Sala Constitucional, lo siguiente:

 

“…Esta Sala se ha referido al tema de los concursos públicos para llenar plazas vacantes en el sector estatal, verificando la importancia de éstos para determinar la llamada idoneidad de los servidores del Estado y así cumplir con el mandato establecido en el artículo 192 de la Carta Fundamental. La Sala en la sentencia N° 3467-93 de las 15:06 horas del 20 de julio de 1993, se fundamentó en las siguientes consideraciones: "... la Constitución exige al Estado y sus Instituciones garantizar a los ciudadanos su libre acceso al trabajo, mediante la implementación de políticas que deberán de llevar a cabo las instituciones estatales, por lo que también podemos deducir que toda aquella disposición legislativa o ejecutiva que contravenga esta protección constitucional a ese derecho fundamental, es abiertamente inconstitucional, pues el derecho al trabajo es considerado un derecho natural al hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna, no debiendo ser considerado como un concesión graciosa del Estado, sino un derecho cuyo cumplimiento debe éste vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con requisitos razonables impuestos por ley." (Resolución de la Sala Constitucional 1997-5119, de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

 

Empero, lo indicado no excluye la posibilidad de utilizar cualquiera de las opciones de escogencia para llenar una plaza vacante, dispuestas en el artículo 128 del Código Municipal. No obstante, cualquiera que sea el procedimiento utilizado para llenar la plaza vacante de Gestor Administrativo Financiero, el nombramiento debe asegurar el cumplimiento de la idoneidad en el puesto de la persona finalmente seleccionada.

 

En este sentido, recordemos que la idoneidad no se limita al cumplimiento de los requisitos que el manual de puestos requiera para el cargo, sino que implica la evaluación por parte del órgano técnico competente de la Administración Municipal de que ese candidato es apto para el desempeño del cargo público; aspecto que es competencia exclusiva de la Municipalidad de Coto Brus.

 

IV. CONCLUSIÓN

 

A partir de lo expuesto, es criterio de éste Órgano Asesor que en atención al cuadro fáctico que se nos plantea, no estaríamos ante un nombramiento de una persona para que ocupe la plaza de contador municipal, sino ante un funcionario de carrera, que actualmente se desempeña en propiedad como Contador y que tiene aspiraciones para ocupar dentro del municipio una clase de puesto superior. Ergo, no existiría inconveniente alguno para aplicar el procedimiento establecido en el ordinal 128 del Código Municipal, ello debido a que no se estaría nombrando a ninguna persona para que ocupe un puesto dependiente del Consejo Municipal.

 

Así, el procedimiento por excelencia para la verificación de la idoneidad de una persona para optar por un puesto, es el concurso, toda vez que éste permite la mayor participación posible de las personas que deseen acceder a los cargos públicos.

 

Sin embargo, lo indicado no excluye la posibilidad de utilizar cualquiera de las opciones de escogencia para llenar una plaza vacante, dispuestas en el artículo 128 citado.

 

En suma, cualquiera que sea el procedimiento utilizado para llenar la plaza vacante de Gestor Administrativo Financiero, el nombramiento debe ser precedido de un procedimiento que asegure el cumplimiento de la idoneidad en el puesto de la futura persona.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

YAV/sgg