05 de abril de 2016

C-069-2016

Licenciado

Carlos Matías Gonzaga Martínez

Alcalde municipal

Municipalidad de La Cruz

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio RES-ALC-051-2015, de fecha 6 de octubre de 2015 –recibido el 16 del mismo mes y año-, por el que somete a nuestro conocimiento una serie de interrogantes concernientes a la posibilidad jurídica de pagar diferenciadamente un porcentaje menor por concepto de anualidades a servidores municipales a quienes se les han reconocido el tiempo laborado en otras empresas o instituciones del Estado.

Las interrogantes concretas son las siguientes:

1.      ¿Según se señala en ley número 6835, la Administración pública favorecerá a los funcionarios público (sic) reconociéndoles para efectos de pagos anuales la antigüedad acumulada o tiempo prestado en otras instituciones, puede la administración reconocer los años acumulados y pagarlos con el valor porcentual actual establecido dentro de la institución, el cual para la municipalidad de La Cruz según acta del Consejo (sic) Municipal es de un tres por ciento a partir del mes de enero del año 1994 que se reconocerá para los empleados Municipales el pago de anualidades?

2.      En la Municipalidad de La Cruz no existe regulación a nivel de reglamento ni de acuerdo del Consejo (sic) Municipal en el cual se establezca que el monto a pagar por el reconocimiento de anualidades sea inferior al monto actual que se paga para las anualidades cumplidas anualmente (sic), puede la administración municipal aplicar otro monto inferior sin que exista acuerdo del Consejo (sic) Municipal o Reglamento que regulen los pagos de las anualidades reconocidas laboradas en otras instituciones del Estado para los empleados municipales?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta únicamente el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio DGJM-054-0210-2015, de fecha 2 de octubre de 2015,  según el cual: la Convención Colectiva de la Municipalidad de La Cruz, de fecha 13 de junio de 1994, en su cláusula 16 establece el reconocimiento de las anualidades laboradas por los empleados municipales dentro de la Municipalidad de La Cruz, así como en las demás instituciones públicas del Estado, autorizándose a la Municipalidad a pagar un tres por ciento por cada año laborado; esto a partir de enero de 1994, según acta 31-93 del Concejo Municipal. Pero recomienda regular la materia, y en especial el pago de anualidades laborados en otras instituciones públicas, vía Reglamento.

I.- Consideraciones previas y alcance de nuestro dictamen.

Prescindiendo de cualquier alusión al caso concreto que se alude expresamente en los antecedentes de la consulta, y tomando especialmente en cuenta el indudable interés de su promotora en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, procederemos a atenderla, y en consecuencia, emitiremos nuestro criterio en abstracto acerca de lo consultado, sin que entremos a valorar actuaciones de la Administración activa en dicho asunto. 

II.- Sobre lo consultado.

            Comencemos por indicar que, tal y como lo indicamos en el dictamen C-013-2014, de 16 de enero de 2014, en términos generales, la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos, como reconocimiento de los años de servicio prestados y de la experiencia adquirida en el Sector Público (dictamen C-141-2012 de 6 de junio de 2012 y resolución N° 2000- 0039 de las 09:40 hrs. del 4 de mayo de 2000, Sala Segunda).

            Efectivamente, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que la anualidad es   “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005).

            Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.

            Se desprende entonces que el presupuesto de hecho elemental para que pueda operar el reconocimiento del sobresueldo de anualidad, es que el trabajador dependiente [1] se desempeñe en una entidad dentro del sector público; es decir, que la entidad a cuyo servicio labora el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, tenga el carácter de órgano o entidad pública, con independencia de que se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario como en la Administración Central –que incluye un determinado sistema salarial-retributivo-; poniéndose así de manifiesto en este campo específico, en todo el Sector Público, la teoría del “Estado como patrono único” (dictamen C-381-2007 de 30 de octubre del 2007), pues con el pago de anualidades, según lo establecido por la jurisprudencia laboral, lo que se pretende es retribuirle al servidor público la experiencia obtenida a lo largo de los años al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado -Administración central o descentralizada- (Resolución número 12-2007 de las 09:45 del 12 de enero de 2007, Sala Segunda. En sentido similar, las Nºs 2000-00923, de las 10:10 horas del 1° de noviembre del 2000 y la 20-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006, ambas de la Sala Segunda).

            Por ello, a nivel doctrinal y jurisprudencial, se ha mantenido en nuestro medio el criterio inveterado de que en el tanto las corporaciones municipales no están excluidas del concepto “sector público”, les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Publica, en cuanto al reconocimiento de la antigüedad, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria (Al respecto, entre otras muchas, pueden consultarse las resoluciones Nºs 2001-0241 de las 10:10 hrs. del 2 de mayo de 2001, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001 y 2003-00498 de las 10:00 hrs. del 17 de setiembre de 2003, todas de la Sala Segunda).

            Y en atención a lo consultado, debemos indicar que en un inicio la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) solamente previó la posibilidad de computar los años servidos en la propia institución para la que se labora, y no los servidos con anterioridad en otras instituciones del Sector Público. Fue mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982, que se adicionó un inciso d) a su artículo 12 para reconocer el tiempo servido en cualquier institución del sector público; positivizando al menos en la materia, la figura del Estado como patrono único.

            Se deduce entonces que el reconocimiento de anualidades en el sector público se da en al menos dos supuestos básicos diferenciables: por años servidor en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras instituciones de dicho sector. Y según se ha admitido en nuestro medio, ello puede conllevar válidamente a regular y reconocer porcentajes diferenciados para el reconocimiento de anualidad, según sea el caso.

            Efectivamente, ante un cuestionamiento de inconstitucionalidad tramitado bajo el expediente Nº 14-011146-0007-CO, se acusaba una vulneración del principio de igualdad en materia retributiva, según el cual: “igual trabajo, igual salario”, porque una norma estatutaria universitaria establecía porcentajes diferenciados para el reconocimiento de anualidad, según la antigüedad en el servicio se acumule en la propia universidad (5%) o en otras instituciones públicas (2%).

            Y mediante la sentencia Nº 2015010248 de las 09:00 hrs. del 8 de julio de 2015, el Tribunal Constitucional, partiendo de que el establecimiento de un monto determinado y diferenciado de las anualidades es materialización de una legítima política retributiva institucional (resoluciones Nºs  2006-17440 de las 19:38 horas del 29 de noviembre de 2006 y 2010-05867 de las 14:30 hrs. del 24 de marzo de 2010) y que no todo trato diferenciado en la materia (porcentaje diferenciado con el que se pagan las anualidades) conlleva necesariamente una vulneración del principio de igualdad en materia retributiva, según el cual: “igual trabajo, igual salario” (resoluciones Nºs 2006-014653 de las 08:36 hrs. del 6 de octubre de 2006 y 2010-05867 op. cit.), pues la Constitución no impone en el ámbito de las relaciones laborales una igualdad de trato en sentido absoluto (igualdad material o igualdad económica real y efectiva, resoluciones Nºs 6832-95 de las 16:15 horas del 13 de diciembre de 1995 y 2007013281 de las 10:28 hrs. del 14 de setiembre de 2007), permitiéndose así un trato distinto frente a situaciones desiguales (Votos Nºs 550-91, 1472-94, 1999-02357, Sala Constitucional) si existen elementos diferenciadores de relevancia jurídica a modo de razones objetivas que justifiquen ese trato diferenciado, concluyó que las Administraciones públicas tienen la posibilidad de reconocer de manera diferenciada el pago de anualidades por servicios prestados en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras dependencias públicas.

            Ahora bien, aun cuando aquel precedente constitucional vinculante admite la posibilidad de regular y reconocer un porcentaje diferenciado para el pago de anualidades por servicios prestados en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras dependencias públicas, y con base en él, al menos como tesis de principio, esa Municipalidad como entidad pública territorial autárquica, por medio de su Concejo municipal –arts. 4 y 13 del Código Municipal- podría reglamentar así la materia, lo cierto es que al existir una cláusula normativa específica en la Convención Colectiva suscrita por esa corporación con sus empleados y trabajadores, que regula de forma indiferenciada el reconocimiento y pago de anualidades al 3%, tanto del tiempo acumulado dentro de esa corporación, como en las demás instituciones públicas, lo cierto es que mientras se mantenga vigente aquella cláusula convencional no podría regularse en contrario o de modo distinto a lo así establecido.

            Esto es así, porque no puede ignorarse el “cuerpo” de contrato, de pacto, de transacción, del convenio colectivo como principal instrumento de regulación de las relaciones laborales -como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional-, por lo que debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que mientras la convención colectiva se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes –intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-.

            Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ).

            Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-097-2014 op.cit., C-323-2014 de 8 de octubre de 2014 y C-381-2014 de 5 de noviembre de 2014).  Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008); dándole incluso prevalencia a lo dispuesto por una convención colectiva por sobre la Ley de Salarios (resolución 2012-000660 de las 09:25 hrs. del 10 de agosto de 2012).

            Debe considerarse que incluso, si bien nuestro ordenamiento jurídico no precisa la jerarquía normativa de los convenios colectivos, por su fuerza vinculante y su especialidad en la regulación de las condiciones de trabajo, hemos optado también por darle prevalencia o preferencia aplicativa a las normas convencionales, como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional, por sobre las reglamentarias que se dicten contrariándolas, pues las normas de aquellas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal; esto al constituir la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales, con poder normativo siempre subordinado a la Ley (dictámenes C-146-2005 de 22 de abril de 2005 y C-176-2012 de 19 de julio de 2012).

Conclusión:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que si bien en nuestro medio es jurídicamente factible regular y reconocer un porcentaje diferenciado para el pago de anualidades por servicios prestados en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras dependencias públicas, lo cierto es que en el tanto en esa corporación territorial se encuentre vigente una cláusula convencional que regula de forma indiferenciada el reconocimiento y pago de anualidades al 3%, tanto del tiempo acumulado dentro de esa corporación, como en las demás instituciones públicas, no podría regularse en contrario o de modo distinto a lo así establecido.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg