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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 037 del 05/04/2016
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 037
 
  Opinión Jurídica : 037 - J   del 05/04/2016   

05 de abril de 2016


OJ-037-2016


 


Licenciada


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CG-066-2015, del 27 de julio de 2015, recibido en la Procuraduría General de la República el 30 de julio del mismo año, mediante el cual solicita nuestro criterio en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 19.436 denominado: “DESAFECTACIÓN DE UN TERRENO PROPIEDAD DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL COLEGIO SAN FRANCISCO DE COYOTE DE NANDAYURE Y AUTORIZACIÓN PARA QUE LO DONE A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE COYOTE, BEJUCO DE NANDAYURE”, procedo a evacuar su consulta de la siguiente forma:


 


 


I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


 


Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.


 


La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.


 


Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa.


 


 


 


Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político.


 


Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.


Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


II. LA DONACIÓN DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.


 


Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. ( ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96 ). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:


 


         “(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.


Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)


Aunado a lo anterior, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:


         B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE


Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.


Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.


Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.


Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:


 


1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.


 


2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.


 


3.- La donación debe de gestarse en escritura pública, para que sea válida y eficaz. Ergo, la donación es un acto jurídico solemne que requiere escritura pública (artículo 1397 del Código Civil). Así mismo es un contrato unilateral, inter vivos en donde el donante de forma gratuita decide transmitir la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil), sin contraprestación a cambio, el cual según el artículo 1399 del Código Civil, para su perfeccionamiento, requiere la aceptación del donatario, en la misma escritura de


 


 


donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación.


 


III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.


 


Mediante el proyecto de ley en estudio, se pretende desafectar del dominio público, un bien inmueble propiedad de la Junta Administrativa del Colegio de San Francisco de Coyote Nandayure, que se describe de la siguiente forma: finca matrícula 181170, naturaleza para uso agrícola, situada en el distrito sexto Bejuco, cantón noveno Nandayure, de la provincia de Guanacaste, linderos al norte con Ganadera Alcornoco S.A., sociedad Ganadera Palo de Arco limitada, servidumbre agrícola con distancia a calle pública de 219.14 metros, sur Ganadera Alcornoque S.A. y Franklin Chaves Baltodano, al este con Ganadera Alcornoco S.A. Franklin Chaves Baltodano y servidumbre agrícola con distancia a calle pública de 219.14 metros y al oeste Ganadera Alcornoco S.A. sociedad Ganadera Palo Limitada. Mide 20,000 m2, plano catastrado G- 1048222-2006, finca que será donada a la Asociación de Desarrollo Integral de Coyote de Bejuco.


 


El inmueble donado, sería destinado para albergar las oficinas y demás construcciones necesarias para brindar el servicio de campo ferial haciendo la salvedad de que en caso de que la Asociación se disolviera o el inmueble se destinará a otro uso, el bien donado retornaría de pleno derecho a ser propiedad de la Junta Administrativa del Colegio de San Francisco de Coyote.


 


Por último, se autoriza a la Notaría del Estado a realizar la escritura de traspaso correspondiente, así como cualquier otro acto notarial y registral necesario para la inscripción del inmueble, a favor de la Asociación donataria. A la fecha, no presenta anotaciones ni gravámenes, de ahí que registralmente no hay impedimento para disponer, mediante una Ley, del bien inmueble objeto descrito.


 


El caso que se plantea, tiene tres elementos importantes: según la publicidad formal el bien es público porque el titular registral es la Junta Administrativa del Colegio de Nandayure. De acuerdo a la publicidad material, el bien está destinado a un fin particular, campo ferial, en el cual se ha instalado un redondel y es utilizado por  la Asociación de Desarrollo de la Comunidad a quien se le pretende donar el inmueble. Según la publicidad formal la naturaleza del inmueble es de uso agrícola.


 


En cuanto a la naturaleza y titularidad del bien, según la publicidad formal- registral, la finca fue donada según el tomo 2010, asiento 237027, mediante la escritura 83 otorgada por el Notario Pedro Ferrier Brais, por la sociedad Ganadera Alcorno Sociedad Anónima


 


quien segregó de la finca 10836-000 un lote conforme el plano catastrado G-1048222-2006, a facvor de la Junta Administrativa Colegio San Francisco y en el documento seindico que su naturaleza era agrícola.


 


En el documento de adquisición no se hizo referencia a un destino específico, y de forma aparente según la exposición de motivos del proyecto existe un redondel e instalaciones del campo ferial de la comunidad.


 


Aunado a lo anterior, de la historia del inmueble no se desprende cuál fue la verdadera voluntad del donante en cuanto a la finalidad última del terreno en cuestión.


 


La naturaleza del terreno es uso agrícola,  fue donado a la Junta Administrativa del Colegio San Francisco y actualmente su uso es de campo ferial con redondel y demás instalaciones. 


 


Conforme a lo anterior, en tratándose de bienes públicos se debe seguir la publicidad material y no formal, o sea el uso al que está destinado el bien en la realidad extraregistral. Según el proyecto de ley, la publicidad material del inmueble, difiere del fin educación, desde el momento de su adquisición.


 


Ahora bien, el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación establece que los bienes que adquieren la Juntas de Educación se encuentran afectos a un fin público, al respecto indica:


 


ARTICULO 43.-


Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. 


Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación.  


Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.  (Así adicionado por el artículo 1 de la ley No.2298 del 22 de noviembre de 1958)


 


 


De acuerdo con dicho artículo, los bienes propiedad de las Juntas Administrativas, destinadas a sus funciones públicas son inembargables, debido a que están afectos al uso público educación y forman parte de los bienes demaniales, los cuales por su naturaleza y disposición ostentan una especial protección jurídica.


 


Conforme a lo anterior, para el caso concreto es importante realizar las siguientes consideraciones: el bien fue adquirido por donación de un particular sin indicar en la escritura de traspaso un uso específico. El donante no delimitó en su manifestación de voluntad que el terreno sería destinado para fines educativos. Por ser su causa adquisitiva donación no se utilizaron fondos públicos.


 


No cabe duda de que el bien es público por su titularidad, más sin embargo, por su finalidad, está destinado a un uso privado en beneficio de la comunidad, desde su adquisición a la actualidad. Esta comprobación de su destinado actual,  escapa de la competencia de este órgano asesor, situación que le corresponde a la administración activa involucrada en el sector educación sea el titular del terreno y el Ministerio de Educación como órgano rector en la materia.


 


De acuerdo a la teoría de la titularidad de los bienes, el bien inmueble a que se refiere el presente proyecto es público por ser su titular la Junta Administrativa. Sin embargo el artículo 43 del Código de Educación antes citado sigue el elemento característico de la teoría general de los bienes públicos, su carácter finalista, al indicar que sólo podrán adquirirse los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo.


 


Por lo anterior el proyecto es viable, si el bien desde el momento de su adquisición no se utilizó para cumplir con los fines que establece el artículo 43 antes citado.


 


 


En cuanto a la cláusula de reversión, que establece el artículo tercero, resulta  innecesaria, toda vez que el bien no fue adquirido con fondos públicos y de acuerdo a la exposición de motivos del proyecto nunca ha sido utilizado por la Junta Administrativa del Colegio para cumplir con los fines del artículo 43 del Código de Educación. (Sobre la cláusula de reversión, en la opinión jurídica 96-2007, se interpretó y aceptó  establecerla cuando esté de por medio fondos públicos).


 


 


CONCLUSIONES:


 


Este órgano no se opone al proyecto consultado siempre y cuando la finalidad del inmueble desde su adquisición no ha sido para uso de la Junta Administrativa del Colegio de Nandayure, ni del Ministerio de Educación Pública, a quien previamente se le deberá consultar el proyecto, como órgano rector en la materia.


 


 


 


                                       Sin otro particular,


 


 


 


 


 


                                       Lic. Jonathan Bonilla Córdoba


                                       Procurador Notaría del Estado