OJ-038-2016

05 de abril de 2016

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno u Administración

Asamblea Legislativa

Estima Licenciada

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-069-2015, del 28 de julio del 2015, mediante el cual solicitó criterio de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 19.546 denominado: “Autorización al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que segregue lotes de un terreno de su propiedad y los done a los beneficiarios que ocupan los terrenos en el Barrio INVU cuatro de San Sebastián, San José”.

I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.

Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

II. LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. (ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96 ). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:

“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)

Aunado a lo anterior, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:

B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:

1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.

2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).

4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil).

III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY 

Según la exposición de motivos del proyecto, tiene como finalidad dotar de propiedad privada a familias de escasos recursos que han construidos sus viviendas en un terreno cuyo titular registral es el Instituto de Vivienda y Urbanismo, debido a que las familias se ha establecido desde hace varios años y han desarrollado su vida y sus hogares, en el sector el Barrio INVU cuatro de San Sebastián San José.

Como se ha indicado en los dictámenes C-052-2011, C-249-2010, la donación solo puede ser autorizada por ley,  por ser un acto prohibido para la administración, tal y como se argumentó en el apartado anterior de esta consulta.

La donación de terrenos no es una actividad ordinaria del INVU, ya que de conformidad con la Ley 1788, del 24 de agosto de 1954, artículo cuarto inciso c), su finalidad es “Proporcionar a las familias costarricense que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores. De manera preferente, deberá atenderse el problema de la clase de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como en el campo”.

Aunado a lo anterior, de acuerdo al histórico de la finca, ésta se ha segregado a favor de personas físicas para vivienda, tal es el caso del tomo 409 asiento 9359, en donde el Instituto segregó y traspaso un lote a una persona física cuya naturaleza  fue terreno para construir, con una casa de habitación marcada con el número ochenta conjunta San Sebastián Cuatro. Por lo tanto, estamos en presencia de un bien patrimonial, el cual no requiere desafectación. (Sobre los bienes demaniales y patrimoniales ver los dictámenes C-128-99, C-162-2004, OJ 091-2009  OJ-049-2009, OJ-101-2009).

En el artículo primero del proyecto se pretende autorizar al Instituto de Vivienda y Urbanismo, para que segregue y traspase a título gratuito los lotes de un terreno de su propiedad inscrito en el registro Público de la Propiedad, provincia de San José, bajo el sistema de Folio Real matrícula número ciento cincuenta y un mil ciento setenta y dos-cero cero cero.

Por diferentes aspectos sociales y jurídicos no es razonable que la Administración tenga bienes a su nombre que son utilizados y poseídos por particulares. Asimismo, no son bienes susceptibles de ser incorporados a régimen de dominio público.

Si estos bienes no forman parte del dominio público, y no pueden ser explotados por la administración, deben ser enajenados para que cumplan con su destino específico o cualquier otro que el legislador les otorgue, por las necesidades sociales que defina.

Sobre el particular el autor Juan Alfonso Santamaría Pastor en su Manual de Principio de Derecho Administrativo General parte II Segunda edición pag 545, 546, ha indicado que el elemento más característico de la teoría general de los bienes públicos es de carácter finalista. Si toda la actividad administrativa debe estar orientada al servicio de los intereses generales, parece claro que la Administración no se halla habilitada para ser titular de bienes que, de una u otra forma, no se pongan al concreto servicio de dichos intereses; (…) todos los bienes públicos deben hallarse destinados, por necesidad, a un fin igualmente público; las administraciones no está habilitadas para ostentar propiedades inactiva. Estos fines son, como se deduce de todo lo expuesto con anterioridad, diferentes para cada una de las dos categorías en que los bienes públicos se dividen. Los bienes demaniales son por imperativo legal, los que se encuentran concretamente destinados al uso general o al servicio público con independencia de las indeterminación de estos conceptos. Los bienes patrimoniales, por el contrario se encuentra naturalmente destinados a la obtención de ingresos derivados de su explotación, salvo aquellos que no seas susceptibles de tal explotación en cuyo caso debe procederse a su enajenación.

Por lo anterior, el artículo primero es congruente con la finalidad que por ley ostenta el INVU por lo que no se tiene objeción alguna.

El artículo segundo, establece los beneficiarios de los lotes donados, con la medida a segregar en cada caso. Sin embargo se recomienda indicar el número de plano catastrado conforme el artículo 30 a la Ley de Catastro para evitar inexactitudes catastrales que imposibiliten el futuro traspaso. Así mismo, la ley deberá indicar que a los planos no les aplaca el plazo de caducidad establecido en el artículo 71 del Reglamento a la Ley de Catastro. Asimismo, deberá eximirlo del visado municipal establecido en el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana.

En cuanto al artículo tercero, no tenemos objeción alguna. Se recomienda incorporar las limitaciones del artículo 292 del Código Civil.

Atentamente,

Lic Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador Notario del Estado