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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 040 del 05/04/2016
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 040
 
  Opinión Jurídica : 040 - J   del 05/04/2016   

OJ-040-2016


05 de abril de 2016


 


 


Licenciada


Erika Ugalde Camacho


Jefe de Área


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora


 


Con autorización de la señora procuradora general de la República, me refiero a su oficio número CG-071-2015 del 28 de julio del 2015, mediante el cual se nos solicitó emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “Autorización al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para que segregue lote de un terreno de su propiedad y lo done al Estado (Ministerio de Salud) para ser utilizado por la Asociación de Desarrollo Específico Pro Cen-Cinai y Bienestar Comunal de Curridabath, San José” 


 


I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA


 


Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.


 


La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 


 


Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.


Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


II. LA DONACIÓN DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.


 


Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. ( ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96 ). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:


 


“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.


Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)


Aunado a lo anterior, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:


 


B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE


Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.


Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.


Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.


Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:


 


1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.


 


2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.


3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).


4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil).


III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY 


El expediente legislativo número 19597, pretende autorizar al Instituto de Vivienda y Urbanismo para que segregue de su propiedad inscrita en el Registro Inmobiliario, provincia de San José matrícula 548872-000, un terreno de 2386.28 metros cuadrados, a favor del Estado-Ministerio de Salud para uso de la Asociación de Desarrollo Específica Pro Cen Cinai y Bienestar Comunal de Curridabath.


 


Lo esencial de este tipo de proyectos es determinar si el bien que se pretende donar es de dominio público o patrimonial del Estado y si en la normativa que regula la actividad del ente donante no existe una norma que lo habilite para realizar dichos actos.


 


En cuanto al primer punto, la finca objeto de donación, de acuerdo a la publicidad registral, es propiedad del Instituto Nacional de Vivienda de Urbanismo, cédula jurídica 3-0042134, su naturaleza es terreno de potrero para reserva, linda al norte con calle pública al sur con la Bilbaina S.A al este con el INVU y al oeste con lotes 81,82,83,84, mide cuatro mil ochocientos noventa y ocho metros con dieciséis decímetros cuadrados.


 


Según lo anterior, el bien tiene una naturaleza de terreno de potrero para reserva. De acuerdo al origen de la finca, al tracto sucesivo y a la publicidad registral, la finca nació de una segregación en cabeza de dueño que realizó el Instituto de Vivienda y Urbanismo de la finca 163865-000, la cual tenía una naturaleza de terreno para construir, según la escritura presentada al tomo 537-3365-01 y no existe dentro del cuerpo de la escritura alguna justificación del cambio de naturaleza. Es decir, se puede indicar que el bien es patrimonial del INVU, por lo que no requiere de desafectación expresa para su disposición.


 


Aunado a lo anterior y según la justificación del proyecto, actualmente en el terreno se ubica el Cen-Cinai de Curridabat, construcción que se logró mediante una partida específica y la colaboración de las entidades estatales de la administración pública.


 


Así mismo, el INVU de acuerdo a la Ley 1788 del 24 de  agosto de 1954 publicada en la Gaceta 197 del 28 de agosto de 1954, en el artículo 5 inciso e, establece que parte de sus atribuciones es ejecutar, dentro de sus programas de construcción de viviendas, las obras de urbanización y saneamiento urbano. Y construir los centros para los servicios comunales necesarios; es decir, los bienes propiedad del Instituto puede ser utilizados para construir servicios comunales como el que nos ocupa.


 


Sobre el carácter finalista de los bienes públicos, el autor Juan Alfonso Santamaría Pastor en su Manual de Principio de Derecho Administrativo General parte II Segunda edición pág 545, 546, indicó:


 


 el elemento más característico de la teoría general de los bienes públicos es de carácter finalista. Si toda la actividad administrativa debe estar orientada al servicio de los intereses generales, parece claro que la Administración no se halla habilitada para ser titular de bienes que, de una u otra forma, no se pongan al concreto servicio de dichos intereses; (…) todos los bienes públicos deben hallarse destinados, por necesidad, a un fin igualmente público; las administraciones no están habilitadas para ostentar propiedades inactivas. Estos fines son, como se deduce de todo lo expuesto con anterioridad, diferentes para cada una de las dos categorías en que los bienes públicos se dividen. Los bienes demaniales son por imperativo legal, los que se encuentran concretamente destinados al uso general o al servicio público con independencia de las indeterminación de estos conceptos. Los bienes patrimoniales, por el contrario se encuentra naturalmente destinados a la obtención de ingresos derivados de su explotación, salvo aquellos que no seas susceptibles de tal explotación en cuyo caso debe procederse a su enajenación.”


 


En cuanto al segundo punto, revisada la normativa del INVU, la ley antes citada, el artículo 5, inciso ñ párrafo segundo, establece lo siguiente:


 


ñ) Celebrar todos los contratos y realizar todos los actos administrativos, civiles, industriales o comerciales que sean convenientes y/o necesarios para el mejor cumplimiento de sus fines; (…)


 


El Instituto queda facultado para traspasar, a título gratuito, las áreas públicas y comunales de sus programas a la entidad que corresponda, las que se tendrán como parte del porcentaje que debe cederse para parques y facilidades comunales, según las leyes o los reglamentos de urbanización y fraccionamiento.


 


La norma anterior habilita al INVU a traspasar las áreas de facilidades comunales de sus programas de acuerdo a las leyes de urbanización y fraccionamiento. Norma que estaría habilitante el traspaso gratuito siempre y cuando se cumpla con las características propias de los terrenos descritos en ese artículo, situación que únicamente el INVU podría determinar mediante un informe técnico y así se evitaría el trámite legislativo de marras.


 


Sin embargo, no podemos entrar a dilucidar si el terreno cumple los requisitos del artículo anterior, ya que esta situación es competencia propia de los entes administrativas interesados en el presente proyecto.


 


Como corolario de lo anterior, y por estar actualmente el CenCinai en dicho terreno, por la finalidad pública que persigue, de evidente interés comunal, no tenemos objeción alguna en cuanto a este artículo primero.


 


Sobre el artículo segundo del proyecto, se recomienda que el donatario sea el Estado Ministerio de Salud, cédula de persona jurídica 2-100-42010 y no como se consignó 2-000-045522. Sin embargo se hace la observación de que el inmueble debe quedar inscrito a nombre de la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral, cédula jurídica 3-007-610100 de conformidad con el artículo 1,4 y 14 de la Ley 8809, Creación de la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de atención integral.


 


Así mismo, se recomienda que se indique que la naturaleza del terreno es para la construcción o ampliación del Cen-Cinai de Currridabath.


 


Sobre el artículo tercero no tenemos objeción alguna.


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Lic. Jonathan Bonilla Córdoba.


Notario del Estado.