C-14-2016

19 de enero, 2016

Doctora

Sonia Marta Mora Escalante

Ministra de Educación

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio DM-1942-12-2015 de 11 de diciembre de 2015, recibido el 6 de enero de 2016.

Mediante oficio DM-1942-12-2015 de 11 de diciembre de 2015  sobre la procedencia de declarar la lesividad de la certificación que acreditó los conocimientos y cursos llevados por el señor Eliécer Calderón Pérez, certificación que fue expedida el 3 de noviembre de 1999 por el señor Fabio Zamora Díaz en su condición de Asesor Regional de Educación de Adultos de Puntarenas.

Específicamente, se consulta si es procedente declarar esa lesividad por un vicio del acto en la competencia del órgano emisor.

En este sentido, el oficio DM-1942-12-2015 explica que, en efecto, por certificación del 3 de noviembre de 1999, se hizo constar la acreditación de estudios y cursos del señor Eliécer Calderón Pérez.

Luego indica que en el año 2015, el señor Calderón Pérez presentó una solicitud a la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación para que se realice la inscripción a su favor de un título de Bachiller en Educación Media (Letras) con fundamento en la certificación expedida por el señor Zamora Díaz el 3 de noviembre de 1999. Esto bajo el argumento de que el señor Calderón Pérez ha extraviado su título de Bachiller en Educación Media.

Ahora bien, el órgano consultante advierte que una vez recibida la solicitud del señor Calderón Pérez se ha constatado que el contenido de la certificación de 3 de noviembre de 1999 no es conforme con la información que consta en los registros institucionales, amén de no haber sido expedida por el departamento competente, pues, de conformidad con el Decreto N.° 21896 de 25 de enero de 1993, dicha certificación para ser válida debió haber sido otorgada por el Departamento de Pruebas Nacionales. Esto según la tesis del Ministerio de Educación.

Igualmente, se advierte que el señor Calderón Pérez no ha realizado el trámite administrativo necesario para reponer el título de bachiller en educación en media (letras).

Adicionalmente, se nos ha puesto en conocimiento los antecedentes del caso que constan en el oficio DAJ-75-C-2015 de 18 de noviembre de 2015.

En ese memorial se señala, en primer lugar, que el señor Eliécer Calderón Abarca inició estudios de Derecho en una universidad privada en setiembre de 2007 y que el 28 de abril de 2010 otorgó una declaración jurada, ante Notario Público, en el sentido de que su título en educación media habría sido extraviado y que se encontraba en trámites para solicitar la reposición del mismo.

También se explica que el 14 de julio de 2010, el señor Eliécer Calderón Pérez solicitó que se le certificara las asignaturas aprobadas dentro del Programa BXM. No obstante, dicha solicitud fue denegada el 20 de agosto de 2010 por cuanto no consta en los archivos del MEP que el señor Calderón Abarca hubiese aprobado las asignaturas de Español, Inglés, Estudios Sociales, Cívica, Matemática o Biología.

De otro lado, en el oficio DAJ-75-C-2015 se hace referencia de que el 11 de octubre de 2010, el señor Calderón Pérez pidió que se inscribiera su título de bachillerato en educación media (letras) con fundamento en la certificación expedida el 3 de noviembre de 1999. Esta solicitud fue denegada con base en el oficio BMX-348-2010 de 26 de octubre de 2010 indicando que no consta información que validara que el señor Calderón Pérez aprobara las asignaturas en el programa de Bachillerato de Madurez tal y como se habría certificado en el oficio de 3 de noviembre de 1999.

 No obstante lo anterior, la anterior solicitud fue reiterada el 27 de junio de 2011, y rechazada por idénticos motivos a la anterior a través del oficio BXM-248-2011 de 17 de julio de 2011.

Finalmente, se nos refiere que por resolución N.° 4633-2013-MEP de las 9:44 horas del 30 de octubre de 2013 se declaró lesiva la certificación del 3 de noviembre de 1999.  Empero, se advierte que el trámite de dicha lesividad no fue posible pues los antecedentes fueron devueltos por la Procuraduría General, por defectos formales, a través de los oficios ADPb-10070-2013 de 9 de diciembre de 2013 y ADPb-5252-2013 de 1 de julio de 2013.

No obstante, la consulta es inadmisible por tratarse de un caso concreto.

A.                LA CONSULTA ES INADMISIBLE POR TRATARSE DE UN CASO CONCRETO.

La consulta planteada es inadmisible. El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prescribe que es facultad de las diferentes Administraciones Públicas consultarle su criterio técnico jurídico. Esta facultad se ejerce a través de los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas en forma general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar  un ejercicio de la función de Administración activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una sustitución de las competencias de la administración activa consultante. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011 de 28 de noviembre de 2011)

En este mismo orden de ideas, no es procedente que, que mediante su función consultiva, la Procuraduría sustituya al Ministerio de Educación  en una decisión que es competencia activa, a saber la determinación de si procede o no interponer un proceso de lesividad contra un acto propio de ese ministerio.

Luego, por la forma en que ha sido planteada, la consulta conduciría a que este Órgano Superior Consultivo emita un criterio sobre la conformidad jurídica de la declaratoria de lesividad.

En efecto, debe advertirse que, de acuerdo con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, tanto la decisión de declarar lesivo un acto declaratorio de derechos subjetivos, como la determinación de interponer el subsecuente proceso de lesividad, es una competencia de las Administraciones Activas. (Al respecto, ver la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N.° 619-2011 de las 9:10 del 26 de mayo de 2011).

Por claridad se transcribe el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo:

“ARTÍCULO 34.-

1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

2) La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.

3) Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.

4) La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.

5) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”

Así las cosas, la solicitud de consulta del Ministerio de Educación para que la Procuraduría determine si procede o no declarar  lesivo a los intereses públicos la certificación que acreditó los conocimientos y cursos llevados por el señor Eliécer Calderón Pérez, certificación que fue expedida el 3 de noviembre de 1999 por el señor Fabio Zamora Díaz, es ajena a la competencia consultiva de este órgano, pues si tal pronunciamiento se vertiera, se estaría invadiendo una esfera de atribuciones que es propia de la Administración Activa en general y en específico, del Ministerio de Educación.

No obstante lo anterior conviene hacer una observación de interés con respecto a la naturaleza del acto administrativo que se pretende anular por la vía de la lesividad, es decir la certificación de asignaturas aprobadas del 3 de noviembre de 1999 del Asesor Regional de Educación de Adultos de Puntarenas. Esto para efectos de coadyuvar en la decisión administrativa que debe tomar el Ministerio de Educación Pública.

En este sentido, conviene advertir que el denominado acto de certificación  es  un acto meramente declarativo que se limita a certificar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por el contrario, se trata del típico acto administrativo que sirve de base para la adopción de otros actos que sí producen un efecto jurídico determinado y que crean derechos subjetivos.

Es decir que, por tesis de principio, los actos de certificación  no se encuentran protegidos por la intangibilidad de los actos propios – que es la base para acudir a un procedimiento de lesividad o al procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta -, y sí podrían, por ser el contrario, ser  anulados, en sede administrativa, conforme lo prevé el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública. Sobre este punto, es de interés transcribir el dictamen C-230-2014 de 4 de agosto de 2014:

 No obstante lo anterior, se impone advertir que el certificado de uso de suelo, que se expide al amparo del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana no es un acto declarativo de derechos subjetivos, toda vez que se trata de  un acto reglado de mera constatación que se limita a certificar una situación jurídica. Al respecto, conviene citar lo señalado en el dictamen C-162-2009 de 8 de junio de 2009 – tesis adoptada en el C-427-2007 de 30 de noviembre de 2007 y en el C-308-2013 de 19 de diciembre de 2013-:

“Debe aclararse que la Constancia de Uso de Suelo no es un acto declarativo de derechos. Por el contrario, constituye un acto meramente de constatación que se limita a certificar una situación jurídica. Al respecto, citamos el dictamen C-427-2007 del 30 de noviembre de 2007:

En relación con su consulta, hay que tener presente que la certificación de uso de suelo que contempla el artículo 28 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas) es un acto jurídico concreto por medio del cual la municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la municipalidad de que se trate lo ha dictado un plan regulador) o regional como es el caso de la gran área metropolitana (GAM). Es decir, que se trata de un acto meramente declarativo que se limita a certificar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos [1]. Antes bien, sirve de base para la adopción de otros actos que sí producen un efecto jurídico determinado como lo son por ejemplo, las autorizaciones para construir y las patentes municipales para ejercer determinadas actividades.”

Es decir que tratándose de los certificados de uso de suelo, éstos no se encuentran protegidos por la intangibilidad de los actos propios, y sí podrían anulados conforme lo prevé el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública. Empero debe advertirse que los certificados, en el tanto actos reglados, no pueden ser revocados. Esto de acuerdo con lo dispone el numeral 156.1 de la Ley General.”

            Así las cosas, es importante que la administración valore y considere que el acto que se pretende anular es una simple certificación de asignaturas aprobadas, la cual, en principio, no constituye genera derecho subjetivo alguno sino que tiene por finalidad servir de base para la adopción de otros actos que sí podrían producir un efecto jurídico determinado sobre la esfera jurídica de las personas.

B.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, la consulta no es admisible. Se devuelven los antecedentes los antecedentes del caso que constan en el oficio DAJ-75-C-2015 de 18 de noviembre de 2015.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

Procurador Adjunto

JOA/jmd