15 de abril del 2016

OJ-46-2016

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Comisión

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CJ-471-2015 del 20 de octubre del 2015, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley Reguladora de la Sede Parlamentaria”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 19386.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley consultado pretende reconocer la independencia absoluta de la Asamblea Legislativa para la fijación de todo lo referente a su sede territorial, lo cual incluye la edificación, restauración y/o remodelación de la sede legislativa.

 

En esa línea, el proyecto de ley establece que corresponde “exclusivamente a la Asamblea Legislativa, por medio de su Directorio, tomar las previsiones para la edificación, rehabilitación y conservación de su sede, así como velar directamente, y con exclusión de cualquier otra administración pública, por el cumplimiento de las obligaciones legales relacionadas con su construcción, administración, operación, mantenimiento y preservación, tanto en materia de salubridad y seguridad como de protección ambiental, del patrimonio histórico-arquitectónico y de su entorno.”  (La negrita no es del original)

 

 

II.                SOBRE EL VALOR HISTÓRICO DE LOS EDIFICIOS PRINCIPALES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SU PROBLEMÁTICA ACTUAL

 

            En virtud del tema sobre el cual versa el proyecto de ley consultado, consideramos importante realizar un análisis histórico previo sobre la importancia de las edificaciones principales que conforman el actual recinto legislativo y la coyuntura sobre el cual se emite el presente proyecto de ley.

 

Al respecto, debemos indicar que las edificaciones que hoy en día corresponden a las sedes territoriales principales la Asamblea Legislativa datan aproximadamente de finales del siglo XIX y han sido declaradas patrimonio histórico-arquitectónico, y junto con el Parque Nacional y el Museo Nacional conforman un centro cívico de gran importancia cultural.

 

El inmueble denominado “Antiguo Colegio de Nuestra Señora de Sión”, Finca del Partido de San José número 181706-000, fue incorporado al patrimonio histórico-arquitectónico nacional en virtud del Decreto Ejecutivo Nº 17987-C de 21 de noviembre de 1987. Dicha edificación encuentra su origen histórico a partir del año 1879, cuando la Orden de Sión llegó al país a instancias del General Tomás Guardia, para dedicarse a labores educativas en la ciudad de Alajuela. En 1880 se trasladaron a San José y entre 1833 y 1887 construyeron un colegio de señoritas y el convento de monjas de la congregación. El conjunto de edificaciones posee un estilo de influencia Neoclásica, los pabellones de aulas y el convento fueron edificados en ladrillo sobre un zócalo de piedra. La capilla es de concreto armado con bóveda de arco de medio punto. Todos los trabajos estuvieron a cargo de Pedro Alberazzi. Este centro educativo jugó un importante papel en la educación femenina de la época. En 1960 el Colegio de Sión fue trasladado al cantón de Moravia y en 1969 el Estado adquirió la propiedad instalando ahí varias Oficinas públicas y actualmente forma parte de la Asamblea Legislativa.^[1]

 

Por su parte el inmueble “Edificio Principal de la Asamblea Legislativa”, Finca del Partido de San José número 48102-000, encuentra su origen histórico en 1920, cuando la señora Cristina Castro viuda de Kieth, había donado esa propiedad a las temporalidades de la iglesia Católica, para que se construyera un templo. Sin embargo, en 1927, el presidente Ricardo Jiménez no autorizó la construcción, alegando la cercanía con el Cuartel Bellavista. En 1939, el Presidente León Cortés Castro compró el terreno a la Curia con el objetivo de construir ahí la Casa Presidencial. Ese año iniciaron las obras con el diseño Neocolonial del Arq. José María Barrantes. La edificación en hormigón y con armadura de techo de hierro sufrió serios atrasos en la construcción, por causa de la carencia de cemento y otros materiales durante la Segunda Guerra Mundial. En 1957 se concluyó, siendo ocupada por la Asamblea Legislativa, en lugar de Casa Presidencial.^[2] Este edificio fue incorporado al patrimonio histórico-arquitectónico nacional mediante Decreto Ejecutivo Nº 20139-C de 27 de noviembre de 1990. No obstante lo anterior, posteriormente mediante Decreto Ejecutivo 20335 del 27 de febrero de 1991, se anuló dicha declaratoria, advirtiéndose que “Los arquitectos del Centro de Patrimonio Histórico del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ofrecerán asesoría al propietario del inmueble en referencia para que, en el caso de que se proceda a su remodelación o demolición, la nueva construcción que se edifique guarde armonía con el entorno urbano en que se encuentra.”

 

Posteriormente, el edificio conocido como “Casa Rosada” fue incorporado dentro del patrimonio histórico-arquitectónico de Costa Rica mediante Decreto Ejecutivo 33549-C del 6 de diciembre de 2006. Esta residencia tiene más de cien años de construida y fue sede del Asilo de Ancianos Los Incurables a fines del siglo pasado, luego pasó a manos de una familia de apellido Keith y posteriormente la adquirió don Carlos Salazar quien se la heredó a sus hijos. La familia Salazar Jiménez habitó la Casa Rosada por setenta y nueve (79) años, hasta el 17 de agosto de 1989, cuando falleció don Carlos Salazar. Actualmente, la Casa Rosada es ocupada por oficinas de la Asamblea Legislativa, por lo que se le hicieron algunas remodelaciones con la idea de conservarla y rescatar el techo, las guarniciones de las ventanas, los rodapies y las paredes de adobe. El repello de calicanto que cubría las paredes está pulverizado, el piso fue reemplazado y algunas piezas de madera que estaban carcomidas por el comején. [3]

           

De igual forma el inmueble denominado “Castillo Azul”, Finca del Partido de San José número 55898-000, fue incorporado al patrimonio histórico-arquitectónico nacional de conformidad con el Decreto Ejecutivo Nº 39301-C de 10 de diciembre de 2015. Esta residencia de influencia Neoclásica, fue construida en 1908 por el abogado y destacado político Máximo Fernández. En 1914, la vivienda fue alquilada al Estado para instalar en ella la Casa Presidencial, durante el lapso comprendido entre 1914 y 1923, siendo habitada por los presidentes Alfredo González Flores, Federico Tinoco Granados, Francisco Aguilar Barquero y Julio Acosta García. En 1923 fue vendida al Gobierno de los Estados Unidos para alojar la legación Norteamericana. En 1954, la adquirió el Dr. Carlos Manuel Gutiérrez Cañas y en 1989 pasó a manos de la Asamblea Legislativa adecuándose como sede del Directorio Legislativo. El Castillo Azul fue construido en concreto armado, los planos y las especificaciones técnicas fueron hechas por la Casa de Hennebique, de París, Francia y los trabajos dirigidos por el contratista Alfredo Andreoli.^[4]

 

De manera tal que el contexto histórico que rodea los actuales edificios de la sede parlamentaria, encierra información cultural invaluable. El patrimonio arquitectónico es un componente evidentemente irremplazable y característico de nuestra identidad cultural y por ende podemos racionalizar la importancia del patrimonio, en la conservación y recreación histórica.

 

            A pesar de la importancia histórica de dichas edificaciones, es público y notorio que han presentado un importante deterioro, problemas de hacinamiento, plagas, accesibilidad, entre otros, que inclusive han generado órdenes de cierre sanitario por parte del Ministerio de Salud. De igual forma no cumplen con las exigencias del Código Sísmico actual de Costa Rica.

 

            Tal circunstancia quedó demostrada en el voto 2014-19782 de las 9:05 horas de  la Sala Constitucional, en el cual se ordenó al Presidente de la Asamblea Legislativa que en el plazo de dieciocho meses resolviera de manera efectiva los problemas estructurales de inhabitabilidad y hacinamiento que afectan a los empleados y demás personas que a diario frecuentan los edificios de la Asamblea Legislativa.

 

Lo anterior, lógicamente ha llevado a las autoridades legislativas a buscar opciones para la construcción de un nuevo edificio y/o la restauración de las edificaciones actuales. Prueba de ello no sólo es este proyecto de ley, sino también el que se tramita bajo el número 19.068 “Ley para la Construcción del Nuevo Edificio de la Asamblea Legislativa”.

 

            La situación descrita deja en evidencia que las autoridades legislativas están en la actualidad en la encrucijada de tener que resolver el conflicto de dos derechos fundamentales de igual importancia, pues por un lado deben tutelar el derecho a la salud y la seguridad de los empleados y usuarios de la Asamblea Legislativa, y por otro, deben proteger el patrimonio histórico arquitectónico como valor fundamental de toda sociedad.

 

            Precisamente dentro de ese contexto nace la presente iniciativa legislativa consultada, la cual pasaremos a analizar.

 

 

III.             LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO-ARQUITECTÓNICO COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y SU IMPACTO EN EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

 

Toda construcción, remodelación, o reestructuración que involucre elementos declarados patrimonio cultural, y específicamente histórico arquitectónico como es el caso, debe tomar en cuenta su régimen especial de protección.

 

Lo anterior por cuanto la protección al patrimonio histórico de la Nación se establece en nuestra Constitución como un valor supremo que debe protegerse, y como un derecho fundamental de todas las personas a su conservación. Al respecto, el artículo 89 de la Norma Fundamental establece:

 

“ARTÍCULO 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.”

 

  A partir de dicho artículo y dentro de un nuevo paradigma, se enlaza la cultura con el derecho al desarrollo humano mismo y así lo ha reconocido la Sala Constitucional al indicar:

 

“Bajo este contexto surge la tutela o protección del patrimonio cultural a cargo del Estado, en virtud de lo cual se le conceptualiza como un verdadero derecho fundamental, que deriva del derecho a la cultura; y por lo tanto es exigible frente a las autoridades públicas responsables de esta tutela… Este derecho tiene su sustento en la dignidad esencial de la persona humana, y en la necesidad de integrar este elemento con el desarrollo de la comunidad; de manera que comprende, no sólo el derecho de la persona a su autorealización personal, sino también el derecho de la colectividad -población- a conformar su identidad cultural… Es un derecho de la tercera generación, (que se sustenta en el principio de solidaridad), por lo que se clasifica en la categoría de los derechos sociales...De este modo, la cultura se constituye en el elemento de conciencia más significativo para la salvaguardia del patrimonio… Es así como todo hombre tiene derecho a la cultura, del mismo modo que a la educación, al trabajo y la libertad de expresión, derechos fundamentales con los que guarda directa relación. En este sentido, son innumerables las resoluciones y declaraciones de orden internacional que reconocen formalmente el derecho a la cultura.”^[5] (El subrayado no pertenece al texto original)

 

            Precisamente en desarrollo de dicho derecho fundamental, la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, N° 7555 del 4 de octubre de 1995, obliga al Estado a conservar el patrimonio histórico-arquitectónico de la nación y otorga la autoridad y responsabilidad en la materia al Ministerio de Cultura y Juventud. Al respecto, establece dicha normativa:

 

“ARTÍCULO 3.- Asesoría. El Estado tiene el deber de conservar el patrimonio histórico- arquitectónico del país. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es la máxima autoridad en la materia y brindará la asesoría necesaria a los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes que forman ese patrimonio, para que se cumplan los fines de la presente ley. (El resaltado no es del original)

 

La misma Ley N° 7555 estipula específicamente los deberes de los propietarios, poseedores o titulares de los bienes patrimoniales, indicando en lo que interesa:

 

“ARTICULO 9.- Obligaciones y derechos

La declaratoria de bienes inmuebles como monumento, edificación o sitio histórico, conlleva la obligación por parte de los propietarios, v poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes así declarados:a) Conservar, preservar y mantener adecuadamente los bienes.

 

b) Informar sobre su estado y utilización al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cuando este lo requiera.

 

c) Permitir el examen y el estudio del bien por parte de investigadores, previa solicitud razonada y avalada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

(…)

 

e) Permitir las visitas de inspección que periódicamente habrán de realizar funcionarios acreditados del Ministerio, y colaborar con ellos, en la medida de sus posibilidades, para determinar el estado del inmueble y la forma en que se están atendiendo su protección y preservación.

 

f) Incluir, en el presupuesto ordinario anual, las partidas necesarias para cumplir con las obligaciones prescritas en esta ley, cuando el titular del derecho sea un ente público.

(…)

 

h) Recabar la autorización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes antes de reparar, construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier otra clase de obras que afecten las edificaciones o su aspecto.

 

i) Suspender el trámite de los permisos de parcelación, edificación o derribo. Si la realización de las obras solicitadas no perjudica el valor histórico ni arquitectónico del bien y si el Ministro de Cultura, previo informe de la Comisión, así lo comunica a la autoridad que tramita los permisos, estos podrán ser concedidos.

(…)” (La negrita no es del original)

 

            Nótese entonces que fue el propio legislador el que consideró atribuir la competencia al Ministerio de Cultura y Juventud como órgano rector en la materia, y estableció la obligación de propietario de solicitar autorización a dicha autoridad antes de reparar, construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier obra que afecte las edificaciones declaradas patrimonio cultural. Lo anterior, considerándose lógicamente el conocimiento técnico de los funcionarios que laboran en ese Ministerio en cuanto al tema del patrimonio cultural.

 

            A pesar de ello, con el presente proyecto de ley que se consulta, el legislador pretende crear una excepción al régimen establecido, para que tratándose del recinto de la Asamblea Legislativa, no exista esa sujeción a la autoridad rectora en la materia, pues el proyecto pretende exonerarla de cualquier tipo de licencia, permiso, o autorización para la construcción de su asiento y expresamente señala que se excluye a cualquier otra Administración Pública del proceso de edificación, rehabilitación y conservación de su sede.

 

            Al respecto, debemos señalar que si bien la competencia establecida a favor del Ministerio de Cultura y Juventud es de rango legal, y por principio, una norma de igual rango podría establecer un régimen de excepción a favor de la Asamblea Legislativa, existen dudas de constitucionalidad en cuanto a si esta decisión implica un detrimento a la protección del patrimonio cultural como derecho fundamental y valor supremo, lo cual en definitiva deberá ser definido por la Sala Constitucional.

 

            Nótese que a pesar de que la declaratoria del patrimonio histórico arquitectónico se realiza mediante decretos del Poder Ejecutivo y que la competencia del Ministerio de Cultura y Juventud en esta materia es de naturaleza legal, la protección del patrimonio cultural encuentra su reconocimiento y protección en una norma constitucional de mayor rango y por lo tanto cualquier disminución en esa protección implicaría un quebranto al derecho fundamental si ésta no está fundamentada en criterios técnicos objetivos. Por ello, la desvinculación de la Asamblea Legislativa del órgano técnico en la materia, podría interpretarse como una disminución en la protección de este derecho fundamental.

 

Sobre este tema, debe considerarse que la Sala Constitucional ha señalado que cualquier desafectación de bienes declarados como Patrimonio Histórico, necesita la existencia de estudios técnicos que la justifiquen. Al respecto, en el voto 3656-03 de 7 de mayo de 2003 indicó en lo que interesa:

 

“XXVIII.- DEL RÉGIMEN DE DESAFECTACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL. Es de suma importancia aclarar que aún cuando la incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico de la Nación, y por consiguiente, su afectación o dotación de una función pública, en este caso, su destino para la contemplación y enriquecimiento del patrimonio cultural de la nación,  se realiza -generalmente- mediante decreto ejecutivo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, por cuanto nada impide que se realice mediante Ley de la República; su desafectación, no puede provenir de una normativa de rango reglamentario; de modo que, como parte integrante del medio ambiente, según se explicó anteriormente, requiere hacerse mediante una ley al efecto, previo estudio técnico y objetivo al respecto, en el que se constate que la edificación en cuestión perdió el valor cultural que justificó su afectación, sea, el histórico, el artístico, el científico o el arqueológico, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. La anterior aclaración, se hace para que tomen nota de ello, en lo que corresponda, las autoridades y funcionarios del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

 

Asimismo este órgano consultor se ha referido al régimen de desafectación de los bienes declarados patrimonio histórico arquitectónico y específicamente en la opinión jurídica OJ-58-2011 del 13 de setiembre de 2011, indicamos:

 

“…debe acotarse que la misma jurisprudencia constitucional ha indicado que a efectos de ponderar la razonabilidad de la desafectación, deben realizarse, de previo a la promulgación de la Ley, los estudios técnicos objetivos necesarios para corroborar que el bien que se pretende desafectar del régimen, ha perdido el valor cultural e histórico que, en su momento, justificó su incorporación.

 

Es decir que si bien la Ley puede desafectar un bien declarado patrimonio histórico, debe realizarse los estudios pertinentes que corroboren que ya no se justifica su protección.”

 

Se desprende de lo anterior que la posibilidad de desafectar el patrimonio cultural, solo debe justificarse en la pérdida del interés cultural de ese bien y no en motivos de oportunidad y conveniencia, pues se estaría alterando sin justificación el valor intrínseco por el cual fue declarado en dicho régimen de protección.

 

Asimismo, tal como ha sido reconocido por esta Procuraduría no toda ley dictada por el Parlamento podría eventualmente liberar del régimen de patrimonio sus inmuebles. Precisamente al referirnos al proyecto de ley 19.068 para la construcción de un nuevo edificio para la Asamblea Legislativa indicamos:

 

“Cabe observar que el solo hecho de declarar de interés público la obra constructiva, no implicaría la desafectación de los edificios conocidos como Castillo Azul, Antiguo Colegio de Nuestra Señora de Sión, Edificio Principal de la Asamblea Legislativa, Casa Rosada los cuales han sido incorporados al Patrimonio Histórico Arquitectónico de la Nación…

(…)

 

En efecto, es indudable que la Constitución ha establecido, dentro de su capítulo de La Educación y La Cultura un deber constitucional del Estado de proteger el patrimonio histórico y cultural de la Nación. De hecho se ha entendido que esta norma, en concreto, ha constituido un derecho, protegido por la Constitución, al patrimonio histórico y cultural de la Nación.

(…)

 

Debe insistirse, pues, es claro que la intervención de bienes integrantes del patrimonio histórico arquitectónico, requiere de un estudio técnico. (Opinión jurídica OJ-114-2014 del 23 de setiembre de 2014)”

 

            En el criterio expuesto se establece la obligación de contar con criterios técnicos para intervenir bienes integrantes del patrimonio histórico, lo cual en el proyecto de ley consultado se refleja en el artículo 3 al señalar que de previo a realizar las obras en la sede legislativa “el Directorio deberá corroborar, mediante estudios técnicos idóneos, que no existe afectación tanto de los bienes patrimoniales y de su entorno como del medio ambiente”

 

            No obstante la disposición señalada del proyecto de ley, este órgano asesor considera importante la valoración de si dichos criterios técnicos puede provenir de manera objetiva de la propia Asamblea Legislativa, o si por el contrario, resulta indispensable la participación del Ministerio de Justicia y Juventud como órgano rector y técnico en esta materia.

 

A partir de lo anterior, dejamos establecidas las dudas de constitucionalidad existentes para valoración de las señoras y señores diputados, sin perjuicio claro está de que sea un tema que debe dilucidar en definitiva la Sala Constitucional como órgano competente en esta materia.

 

 

IV.             SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA DEL PARLAMENTO EN CUANTO A SU SEDE PATRIMONIAL Y SU RELACIÓN CON EL PATRIMONIO HISTÓRICO

 

Como segundo aspecto a considerar debemos señalar que el proyecto de ley consultado pretende establecer una autonomía absoluta del Parlamento en todo lo relativo a la edificación, rehabilitación y conservación de su sede parlamentaria, entendiendo que esto forma parte de su autonomía de organización interna, sin injerencia del Poder Ejecutivo.

 

Al respecto, debemos señalar lo establecido en el artículo 121.2 de la Constitución, que indica:

 

“Artículo 121: Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución corresponde exclusivamente a las Asamblea Legislativa:

 

2) Designar el recinto de sus sesiones, abrir y cerrar éstas, suspenderlas y continuarlas cuando así lo acordare. (El subrayado no es parte del original)”

 

Nótese que la norma constitucional reconoce una competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa para designar el recinto de sus sesiones, pero la intención del Constituyente con tal reconocimiento, no es más que evitar la injerencia de otros Poderes en el accionar funcional del Parlamento, sin que ello implique el no sometimiento a las reglas de orden público. Sobre este particular indicamos en el dictamen C-222-2010 del 5 de noviembre de 2010:

 

“No debe existir duda alguna en cuanto que ese recinto parlamentario debe disponer de las condiciones sanitarias y de seguridad dirigidas a garantizar la salud y bienestar de quienes allí trabajan o lo visitan y, en general, la salud pública (artículo 322 en relación con el 342 de la Ley General de Salud).  La autonomía funcional del Parlamento no implica dispensa de cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias dictadas en protección de esa salud y seguridad, así como todas aquéllas que protejan el ambiente…” (La negrita no es del original)

 

Es por lo anterior, que debemos señalar que independientemente del fin intrínseco del legislador al redactar el proyecto de ley en estudio, no se debe omitir que la actuación de los Supremos Poderes, entre ellos el Legislativo, está sujeta también a un control de legalidad. En otras palabras, las acciones que realice en virtud de su autonomía constitucional, deben ser observantes de los derechos fundamentales involucrados. 

 

Por ello, es responsabilidad de las autoridades de la Asamblea Legislativa conservar el patrimonio del que es titular, someterse a los parámetros y recomendaciones de la autoridad técnica competente y por tal motivo, debe valorarse si la exclusión de tales controles significa una disminución en el núcleo duro del derecho fundamental. Dicho sometimiento a criterio de este órgano asesor, debe ser técnica y sin transgredir el principio de separación de poderes, pues no influye en las funciones propias del Parlamento. Por el contrario, la autonomía normativa y funcional del Parlamento no debe dar paso a una ampliación desproporcionada de sus potestades.

 

V.                CONCLUSIÓN

 

De la manera expuesta dejamos rendida nuestra opinión sobre el proyecto de ley consultado, para la valoración de las señoras y señores diputados.

 

En cuanto a las dudas de constitucionalidad planteadas en este pronunciamiento, deberá ser la Sala Constitucional la que en definitiva resuelva dichas interrogantes como órgano competente en esta materia.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

SPC/zos