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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 066
 
  Dictamen : 066 del 04/04/2016   

4 de abril del 2016


C-66-2016


 


Doctor


Fernando Llorca Castro


Ministro de Salud


 


Estimado señor:


 


Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-MG-4983-2015 del 16 de noviembre de 2015, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre cuál es el ente con competencia para emitir reglamentos en materia de rellenos sanitarios, y si las municipalidades pueden emitir este tipo de reglamentación.


 


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud.


 


 


I.                   CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE PRONUNCIARNOS SOBRE EL REGLAMENTO CONSULTADO


 


Según se desprende de la presente consulta, se requiere pronunciamiento de esta Procuraduría sobre la supuesta ilegalidad del “Reglamento Municipal de Manejo de Residuos y de Rellenos Sanitarios” de la Municipalidad de Mora, el cual señala el consultante fue aprobado en la sesión extraordinaria N°271-2006 del 26 de enero de 2006.


 


No obstante lo anterior, revisado el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ), encontramos el “Reglamento sobre el Manejo de los Residuos y Rellenos Sanitarios de la Municipalidad de Mora”, el cual fue aprobado en la sesión ordinaria N°284-2016, celebrada el 3 de abril de 2006. De igual forma, se ubica el “Reglamento del Servicio Público para la Gestión Integral y Aprovechamiento de los Residuos Sólidos del Cantón de Mora”, aprobado de manera posterior en la sesión ordinaria número 22-2013 del 3 de junio de 2013.


 


Consecuentemente, la citada normativa no coincide con la mencionada por el consultante, y dado que no aportó el Reglamento sobre el cual versa su consulta, este órgano asesor se ve imposibilitado para pronunciarse específicamente sobre dicha reglamentación.


 


Dado lo anterior, únicamente con el afán de colaborar con el señor Ministro consultante, procederemos a referirnos de manera general sobre la competencia para emitir reglamentos en materia de rellenos sanitarios.


 


 


II.                EL TEMA PLANTEADO YA FUE ANALIZADO POR LA PROCURADURÍA


 


Sobre el fondo de lo consultado debemos señalar que esta Procuraduría ya se pronunció sobre el tema planteado por el consultante. Por su importancia y dado que abarca el análisis jurídico completo del tema planteado, procedemos a citar el dictamen C-063-2013 del 22 de abril de 2013:


 


“SOBRE LA COMPETENCIA PARA EMITIR REGLAMENTOS EN MATERIA DE RELLENOS SANITARIOS O PLANTAS INDUSTRIALES DE DISPOSICIÓN DE DESECHOS.


 


            En principio, los gobiernos municipales tienen potestad para reglamentar los servicios municipales, tal y como lo señala el artículo 13, inciso d) del Código Municipal, ley número 7794 de 18 de mayo de 1998. Ahora bien, es la ley que la que establece que servicios son municipales y cuales son prestados por el gobierno central.


 


En el sentido anterior, hay que tomar en cuenta que la Ley General de Salud, N°5395, del 30 de octubre de 1973 y sus Reformas, establece que le corresponde al Poder Ejecutivo, específicamente al Ministerio de Salud, velar por la salud pública y tendrá la potestad de dictar los reglamentos autónomos en estas materias:


 


“Artículo 2º.- Es función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "Ministerio", la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias.”



            Lo anterior significa que, en principio, es potestad del Poder Ejecutivo la reglamentación de lo relacionado con la salud pública.


En concordancia con lo anterior y en relación con el tratamiento de desechos, el Capítulo II de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 13 de julio del 2010, establece en sus artículo 7 y 8, lo siguiente:


 


“Artículo 7.- Rectoría


 


El jerarca del Ministerio de Salud será el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control. Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, tiene entre sus funciones las siguientes:


 


a) Formular y ejecutar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, así como evaluarlos y adaptarlos periódicamente en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ministerio de Agricultura y Ganadería.


 


b) Dictar los reglamentos, por tipo de residuo, que sean necesarios para la gestión integral de residuos.


 


c) Verificar la aplicación de esta Ley y sus reglamentos.


 


d) Desarrollar las herramientas y los reglamentos técnicos que sean necesarios para la gestión integral de residuos.”


 


“Artículo 8.- Funciones de las municipalidades


 


Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:


 


a)         Establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional.


 


b)         Dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta Ley y su Reglamento.”


 


De lo anterior, resulta claro que es potestad del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud, dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para la gestión integral de los residuos. Es razonable entender que la gestión integral de los residuos comprende el uso, disposición y funcionamiento de rellenos sanitarios o plantas industriales, ya que dichos aspectos corresponden a la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos que el Ministerio de Salud deberá formular en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en beneficio y protección de la salud pública.


 


Lo que la Ley para la Gestión Integral de Residuos atribuyó a los gobiernos municipales es lo relacionado con la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos. Así lo establece el artículo 8 citado supra, pues expresamente indica que le corresponde a las municipalidades dictar los reglamentos para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos.


 


Por su parte, el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, N° 27378  del 09 de octubre de 1998 y sus Reformas, se establece en su artículo 2, lo siguiente:


 


“Artículo 2°—La aprobación, vigilancia y fiscalización de los rellenos sanitarios del país, estará a cargo del Ministerio de Salud a través de la Dirección de Protección al Ambiente Humano.”


 


De ahí que, las competencias administrativas con respecto a la posible reglamentación en materia de rellenos sanitarios o plantas industriales de disposición de desechos, están claramente establecidas en las leyes y reglamentos a favor del Ministerio de Salud.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la potestad de dictar Reglamentos que regulen el uso, disposición y funcionamiento de los rellenos sanitarios o las plantas industriales de disposición de desechos, es decir, la gestión integral de residuos, es competencia del Ministerio de Salud.


Las Municipalidades tendrán competencia para dictar los reglamentos para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, dentro del Plan Municipal pero en concordancia con la política y el Plan Nacional fijado por el Poder Ejecutivo.”


 


El criterio anterior resuelve de manera clara el tema consultado en esta oportunidad, sin embargo a manera de ampliación, procederemos a analizar hasta dónde llegan los alcances de la potestad normativa municipal en esta materia.


 


IV.             SOBRE LOS ALCANCES DE LA POTESTAD NORMATIVA MUNICIPAL EN ESTA MATERIA


 


Del apartado anterior se concluye que existe una potestad general del Poder Ejecutivo para dictar los reglamentos de gestión integral de los residuos, lo cual comprende todo lo relativo a rellenos sanitarios o plantas industriales. De ahí que la competencia de las municipalidades en esta materia y su posibilidad de emitir reglamentos, queda limitada a la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.


 


Consecuentemente, no es que las municipalidades se encuentren imposibilitadas para dictar reglamentos en esta materia, sino que su contenido debe quedar limitado a los temas que le han sido autorizados por ley. En lo que respecta a la gestión integral de residuos y el manejo de rellenos sanitarios o plantas industriales, las municipalidades deben someterse a la reglamentación nacional emitida por el Poder Ejecutivo como parte de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, por lo que si emiten normativa en esta materia deberá quedar sujeta a los lineamientos establecidos en tales disposiciones de carácter nacional.


 


Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV, en la resolución N°00037 del 29 de abril de 2013, indicó:        


 


“IV- SOBRE LOS CENTROS DE ACOPIO: Ley para la Gestión Integral de Residuos número 8839 del 24 de junio de 2010, establece que las Municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional, dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta Ley y su Reglamento, promover la creación de una unidad de gestión ambiental, bajo cuya responsabilidad se encuentre el proceso de la gestión integral de residuos, con su respectivo presupuesto y personal, garantizar que en su territorio se provea del servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, así como de centros de recuperación de materiales, con especial énfasis en los de pequeña y mediana escala para la posterior valorización, proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública, prevenir y eliminar los vertederos en el cantón y el acopio no autorizado de residuos, impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables como contenedores o receptores, entre otros, fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos.(La negrita no forma parte del original)


 


De lo anterior se deduce que las municipalidades se encuentran obligadas a establecer un plan de gestión de residuos en su cantón, y por lo tanto cuentan con competencia para dictar reglamentos para la clasificación y recolección selectiva de los residuos, para garantizar un servicio de recolección de los desechos que sea selectivo, accesible, periódico y eficiente, para impulsar sistemas alternativos para la recolección separada de desechos, y para establecer las tasas correspondientes. Consecuentemente cualquier reglamentación que emita sobre estos temas se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, y la extralimitación de su competencia con respecto a la ejercida por el Poder Ejecutivo, deberá analizarse en cada reglamentación concreta a partir del fondo de sus normas.


 


Por tal motivo, la duplicidad de reglamentaciones nacionales y locales no genera en sí mismo un vicio de legalidad, sino sólo en la medida que la reglamentación municipal no se ajuste a los requerimientos establecidos por el Poder Ejecutivo como parte de la Política Nacional y el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos.


 


 


V.                CONCLUSIONES


 


A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)                  La gestión integral de residuos y en consecuencia la emisión de reglamentos de uso, disposición y funcionamiento de los rellenos sanitarios o plantas industriales de disposición de desechos, es competencia del Poder Ejecutivo;


 


b)                  Las municipalidades cuentan con competencia para dictar reglamentos para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, pero en concordancia con la política y el Plan Nacional fijada por el Poder Ejecutivo;


 


c)                  Consecuentemente, para determinar si una reglamentación municipal se excede o no en cuanto a las atribuciones reconocidas en el ordenamiento jurídico a favor de las municipalidades, deberá analizarse por el fondo la reglamentación, para observar si se ajusta o no a la política nacional fijada por el Poder Ejecutivo.


 


Atentamente,


 


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga