29 de abril, 2016

C-99-2016

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde

Municipalidad de San Carlos

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. A.M.-0370-2016 del 29 de marzo de este año, donde manifiesta:

     “Nos permitimos adjuntar copia del Oficio DARS-CQ-0135-016 de la Directora Regional de Salud de Ciudad Quesada, así como del Oficio PRE-2015-1637, de la Master Yamileth Astorga, Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ambos referidos a la temática de alcantarillado sanitario, y en específico, al inexistente alcantarillado sanitario de Ciudad Quesada.

En dichos Oficios, y apoyándose en el dictamen C-257-2003 de la Procuraduría adjunta, se sostiene la tesis de que el A y A no es competente para construir el alcantarillado sanitario de Ciudad Quesada, en razón de que el operador local del sistema de acueducto, es la Municipalidad de San Carlos.

Es nuestra apreciación, que dicha posición, se aleja del todo, de lo establecido por esa Procuraduría, en el dictamen citado, provocando un conflicto de competencias entre ambas instituciones, en virtud de lo siguiente:

1.                  El servicio de acueducto (agua potable) de un sector de Ciudad Quesada, si es administrado por este Gobierno Local, pero no así, un servicio de alcantarillado sanitario, pues nunca ha existido el mismo físicamente.

2.                  Señala el Dictamen C-257-2003 que el A y A, es el ente público que el ordenamiento jurídico designa como el encargado de administrar y operar lo relacionado con los acueductos y alcantarillados en todo el País, cuando se trate de sistemas que requieran para su funcionamiento ser administrados y operados como tal, por un ente o sujeto distinto a los usuarios del mismo, lo que ocurre por ejemplo con el caso de las plantas de tratamiento, adicionalmente señala que la administración y operación de los sistemas de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras, no integran el conjunto de competencias materiales, que en razón de su carácter local se atribuye a las Municipalidades.

3.                  De tal manera, que, no existiendo el servicio de alcantarillado sanitario en nuestra jurisdicción, no es un servicio que nos corresponda seguir administrando porque nunca se ha administrado.

4.                  Adicionalmente a lo anterior, la temática de recolección y evacuación de aguas negras, mediante un sistema como tal, no es un asunto de competencia local, como lo señala esa Procuraduría, además, el servicio de agua potable que administra esta Municipalidad, ni siquiera abarca la totalidad de la Ciudad, mucho menos del distrito, en donde se asienta el núcleo poblacional, pues existen varias administradoras de agua potable (ASADAS) que no podrían de ninguna manera, asumir un servicio de alcantarillado sanitario, prácticamente por barrios.”

De tal suerte, me permito por este medio, solicitar una aclaración a la posición del A y A, en el sentido, de que es competencia municipal, la construcción, administración y operación de todo un sistema de alcantarillado sanitario.” (El destacado no pertenece al original).

A su memorial acompaña: oficio No. PRE-2015-1637 dirigido por la Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados a la Directora Área rectora de salud Ciudad Quesada del Ministerio de Salud, remitiéndole el memorando No. PRE-J-RM-2015-5511, contentivo de criterio de la Dirección Jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sobre la incompetencia del citado Instituto en cuanto a la construcción del alcantarillado sanitario para Ciudad Quesada; y oficio No. DARS-CQ-0135-016 dirigido por la Directora Área rectora de salud Ciudad Quesada del Ministerio de Salud a su persona, donde le remite copia del citado criterio legal “para su revisión y consideración”.

La copia recibida del memorando No. PRE-J-RM-2015-5511 está incompleta, sin embargo, es visible su conclusión:

“De la normativa y las consideraciones señaladas supra, en particular lo dispuesto, en el dictamen No. C-257-2003, se colige, que AyA no es competente para construir el alcantarillado sanitario para Ciudad Quesada, en razón de que el operador del sistema de acueducto local lo es la Municipalidad de San Carlos, en razón de lo anterior, es el obligado a proveer a sus usuarios del respectivo saneamiento.”

De lo expuesto se infiere, que el ente local no se encuentra conforme con el criterio vertido por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y nos solicita su revisión.

Al respecto me permito indicarle que los numerales 3, inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, y la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor, condicionan el ejercicio de nuestra función consultiva al cumplimiento de varios requisitos de admisibilidad, cuyo defecto impide conocer el fondo de las solicitudes que se nos presentan.  En este caso, advertimos:

              1)  Entre los documentos recibidos no figura un criterio legal de la asesoría jurídica municipal sobre lo que pretende consultarse.  Sobre este punto pueden revisarse los dictámenes números C-151-2002, C-018-2004, C-074-2004, C-144-2004, C-167-2004, C-168-2004, C-277-2004, C-134-2005, C-138-2005, C-166-2005, C-276-2005, C-007-2008, C-237-2009 y C-468-2014, entre otros.  Su importancia o finalidad ha sido destacada por este órgano asesor:

“tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano [o ente]. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.” (Dictamen No. C-151-2002, lo indicado entre corchetes no pertenece al original)

2) No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección de la solución jurídica o legalidad de criterios ya emitidos por la Administración:

“la  Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un dictamen, como aquí se solicita, la corrección de la interpretación jurídica contenida en un documento” (Dictámenes números C-119-2011, C-017-2012 y C-126-2015)

“no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.” (Dictamen No. C-83-2015)

“no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-147-2007)

“En otras palabras, la posibilidad de elevar las consultas a este Despacho no puede ser utilizada como un mecanismo para obtener un pronunciamiento que venga a resolver un conflicto de criterios surgido en el seno de la Administración, pues tal cosa nos estaría colocando en una posición ajena a la naturaleza propia de la función consultiva que ha sido encargada a esta Procuraduría General por virtud de nuestra ley orgánica.” (Dictamen No. C-244-2011).

3) El ordenamiento jurídico no asigna a este órgano asesor la atribución de resolver conflictos de competencias: 

“no cabe duda de lo que se expone en su misiva que estamos en presencia de un conflicto de competencia …

Ya hemos reseñado que “De conformidad con la doctrina, los conflictos de competencia pueden ocurrir por dos vías: por acción o por omisión. En el primer caso, estamos en presencia de un conflicto positivo, es decir, donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí y, en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución. Parafraseando la doctrina española, se puede afirmar que los conflictos positivos no sólo constituyen un instrumento exclusivamente diseñado para reinvindicar competencias usurpadas, sino también para reaccionar frente a una lesión de una respectiva esfera de potestad derivada de un ejercicio incorrecto de las competencias ajenas por sus titulares.  En el segundo caso, estamos ante un conflicto negativo, donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro”  (Dictamen OJ-025-2004 de 3 de marzo de 2004).

Ahora bien, frente a tal fenómeno jurídico, nuestra Ley General de la Administración Pública estatuye un conjunto de técnicas de resolución de conflictos de competencia en sede administrativa.

En efecto, en su numeral 71 y siguientes, se establecen las reglas para la solución de los conflictos administrativos, dentro de las cuales se incluyen los conflictos entre el Estado y otros entes o entre entes públicos. 

De conformidad con el numeral 78 de ese cuerpo normativo, la decisión que resuelve el conflicto, en estos casos, corresponde al señor Presidente de la República. Desde esta perspectiva, no tiene el Órgano Asesor competencia para emitir un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo fuera la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre un órgano de un ente público y otro ente, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al órgano supra indicado.

De acuerdo con lo anterior, deviene en improcedente la solicitud planteada pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto aludido, y no queda más que recomendar a ese Ministerio que acuda al procedimiento estipulado en el artículo 79 de la misma Ley General, para obtener una solución jurídica a su problema.” (Dictamen No. C-033-2006, en la misma línea, los Dictámenes números C-135-2010 y C-269-2011).

En consecuencia, lamentablemente  esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado.

Atentamente,

                                                                       M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                       Procuradora