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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 086
 
  Dictamen : 086 del 26/04/2016   

C-086-2016


26 de abril de 2016


 


 


Sra.


Ginneth Bolaños Arguedas


Auditora Interna


Municipalidad de Palmares


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DAI-023-2016 del 19 de febrero del 2016, recibido en esta Procuraduría el 22 de febrero de los corrientes, en el cual se solicita aclarar el dictamen C-002-2016 de esta Procuraduría.


 


Se indica en la solicitud de consulta, que existe una resolución de la Sala Constitucional, la número 2012-8223, en la cual ese Tribunal analizando el caso del asesor jurídico de la Caja Costarricense de Seguro Social, consideró que la norma que establece una experiencia mínima de un año, era acorde con el principio de razonabilidad y proporcionalidad toda vez que la experiencia profesional podría ser considerada a efectos de determinar la idoneidad en el puesto.


 


A partir de lo expuesto, solicita que se aclare el dictamen C-002-2016 en el sentido de que la experiencia forma parte de la idoneidad comprobada.


 


I.                   SOBRE EL DICTAMEN C-002-2016.


 


De la solicitud de consulta, se desprende que la Auditora Interna de la Municipalidad de Palmares, continúa con la duda en torno a si la experiencia debe ser exigida en todos los puestos de una corporación municipal, pues la experiencia, cuando las normas así lo establecen, ha sido considerada por la Sala Constitucional, como parte de la idoneidad que debe tener una persona para ocupar un puesto.


 


A efectos de lograr una mayor claridad, nos permitiremos transcribir, en lo que resulte relevante, el dictamen que se solicita aclarar:


 


Ahora bien, la duda surge en relación a si en el manual de puestos es posible establecer que para ciertos puestos, no será necesaria la experiencia, y si una disposición así no atenta contra la idoneidad establecida como principio en el artículo 192 Constitucional.


 


En nuestro criterio, la falta de experiencia o la no exigencia de experiencia para ocupar un determinado cargo dentro del Estado, no puede ser asimilado como una falta de idoneidad en los términos establecidos en el artículo 192 de la Constitución Política, pues la idoneidad para ocupar un cargo no es sinónimo de experiencia, como parece entenderlo la parte consultante.


 


De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la idoneidad para ocupar un cargo está referida a la comprobación de que una persona tiene las mejores cualidades y calidades para desempeñar determinado puesto público:


 


La Sala ha considerado que la “idoneidad” a la cual alude la Constitución Política no se refiere solamente a las condiciones “académicas” o “físicas”, sino que se trata de un conjunto de elementos o factores de distinta naturaleza que en su conjunto provocan que una persona sea la más idónea para ocupar un cargo determinado.” (Sala Constitucional, resolución número 2009-13590 de las catorce horas y un minuto del veintiséis de agosto del 2009)


 


Como se desprende de la cita, no existe una constitucionalización de la experiencia como un requisito necesario para ocupar todos los cargos públicos.   De ello se deriva que la no inclusión de la experiencia dentro de los requisitos de un determinado puesto, no implica en todos los casos, una lesión al principio constitucional.


 


Ahora bien, es claro que la determinación de los requisitos necesarios para ocupar un puesto, debe partir de criterios técnicos, en donde se determine en qué casos la experiencia será necesaria para el puesto y en qué casos no será necesaria, criterio que deberá estar debidamente sustentado al incluirse dentro del manual de puestos respectivo.


 


Partiendo de lo expuesto, es claro que una corporación municipal podría modificar las condiciones y requisitos de acceso a un cargo dentro de su manual de puestos para eliminar la experiencia, insistimos, siempre que esta decisión esté debidamente fundamentada en criterios técnicos sobre su conveniencia y oportunidad.”


 


II.                EL DICTAMEN C-002-2016 NO TIENE QUE SER ACLARADO


 


            La señora Auditora Interna, nos pide aclarar el dictamen citado a efectos de que se establezca que la experiencia en el puesto es, en todos los casos, parte de la necesaria idoneidad que deben tener todos los cargos que existan en la administración municipal.        


 


            En nuestro criterio, el dictamen no debe ser aclarado, pues como se indicó en ese momento, la definición de los requisitos de un puesto que se incorporan al manual de puestos, parte de criterios técnicos en los cuales se determine si el puesto requiere o no de experiencia para el buen desempeño de las funciones.


 


            Existe, en este caso, discrecionalidad de la Administración Municipal para definir el nivel de requisitos que requiere para los diferentes puestos, discrecionalidad que debe estar asentada en criterios técnicos como se ha señalado.  


           


            Cabe recordar que de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, la discrecionalidad del acto administrativo, implica que la Administración tiene el poder de decir entre varias alternativas, la configuración última de los elementos del acto administrativo.  Al respecto, señala ese cuerpo normativo, lo siguiente:


 


Artículo 15.-


1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable.


2. El Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de su límites.


 


Artículo 16.-


 


1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.


2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.


 


Por su parte, la jurisprudencia de este Órgano Asesor ha señalado:


 


 “…Doctrinariamente se distingue entre las potestades regladas y las discrecionales de la siguiente forma:


 


 El ejercicio de las potestades regladas reduce a la Administración a la constatación (accertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente. Hay un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo…


 


Por diferencia de esa manera de actuar, el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento sustancial diferente: La inclusión en el proceso aplicativo de la Ley una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular. Ha de notarse, sin embargo, que esa estimación subjetiva no es una facultad extra–legal, que surja de un supuesto poder originario de la Administración, anterior o marginal al Derecho; es, por el contrario, una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la Ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. (…) No hay, pues, discrecionalidad al margen de la Ley, sino justamente sólo en virtud de la Ley y en la medida en que la Ley haya dispuesto." (Eduardo García de Enterría y Tomás–Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, España, 1978, pág. 268)" (Dictamen C-174-98 de 20 de agosto de 1998)  (Dictamen C-181-2009 del 16 de junio del 2003)


 


En el mismo sentido, la Sala Primera ha señalado que:


 


“De conformidad con la Ley General de la Administración Pública, en virtud del principio de regulación mínima del acto, al menos el motivo o el contenido deben estar regulados.


 


Dicho de otra forma, cuando el motivo no esté normado, lo debe estar el contenido y a la inversa. Así, más que actos discrecionales, lo correcto es referirse a elementos discrecionales de este. La discrecionalidad, en esencia, se da cuando el ordenamiento jurídico prevé distintas alternativas u opciones, todas lícitas, cuya libre escogencia encomienda a la Administración. Esto implica, a su vez, el respeto de los límites aplicables, como el principio de interdicción de la arbitrariedad, las reglas de la ciencia, la lógica y la técnica, entre otros.”  (Resolución número 116-2010 de las nueve horas del veintidós de enero del dos mil diez(…)


 


Esta discrecionalidad, estaría sometida a los límites que le impone la ley, tal y como lo establecen los 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, de modo tal que la Administración no puede dictar actos contrarios a las reglas de la ciencia, tecnología o los principios de lógica justicia o conveniencia..”   (Dictamen C-031-2016 del 17 de febrero del 2016; en el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-304-2015 del 11 de noviembre del 2015)


 


En este caso, se trata de una decisión de oportunidad y conveniencia de la administración en torno a si debe ser incluida la experiencia como el requisito mínimo del puesto, con lo cual se convertiría en parte de la idoneidad del puesto.  Sin embargo, no puede generalizarse que en todos los casos, se tiene que incluir esa experiencia como parte del requisito mínimo del puesto.


 


Tampoco resulta de recibo el argumento en torno a que en una sentencia, la Sala Constitucional señaló que la experiencia solicitada en un caso en específico, era constitucional, derivando de allí una generalidad de que en todos los casos la experiencia debe ser parte del requisito mínimo del puesto. 


 


El argumento  en este  caso resulta improcedente, toda vez que en ese caso que se menciona, la Sala lo que hace es revisar un  determinado  requisito a efectos  de determinar si era correcto. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no dice en la sentencia en ningún momento, que en todos los casos se requiere de la experiencia en el puesto, por lo que es imposible extraer la conclusión que se pretende extraer de la sentencia.


 


Por último, debe llamarse la atención de la consultante en torno a que existen puestos dentro de los manuales de puestos, que no exigen como requisito básico a la experiencia.  Así, por ejemplo, en el Manual de Clases Anchas del Servicio Civil, aprobado por resolución DG-055-97 del 5 de junio de 1997, manual que cubre a la gran mayoría de entidades sujetas al ámbito de Servicio Civil, se dispone que ciertos cargos de profesional, no requieren experiencia. Nos referimos, por ejemplo, a los puestos de Profesional 1 A y 1 B.  En ellos, el requisito académico según su orden es Profesional Bachiller y Profesional Licenciado, y se indican entre los requisitos legales del puesto, lo siguientes:


 


REQUISITOS LEGALES


·         Incorporación al    Colegio Profesional Respectivo, cuando su ley así  lo establezca para el ejercicio del correspondiente grado y área profesional (Resolución DG-331-2011 del 23/06/2011 publicado en La Gaceta 141 del 21/07/2011).


·         Licencia de conducir cuando el puesto lo amerite.


·         Declaración   de bienes y rendición de   la garantía   o liza de fidelidad cuando por ley así se indique para el ejercicio del puesto o cargo.


 


Se desprende de lo expuesto, que el dictamen C-002-2016 no requiere ser aclarado en los términos solicitados, pues se insiste que la experiencia no forma parte de la idoneidad exigida por el artículo 192 de la Constitución Política en todos los casos, debiendo la Administración valorar discrecionalmente en qué casos procede y en casos no procede exigir este requisito.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


De conformidad con lo expuesto, se reitera la conclusión contenida en el Dictamen C-002-2016 en el sentido de que “La idoneidad como requisito para ocupar un puesto público, establecida en el artículo 192 de la Constitución Política, no es sinónimo de experiencia, por lo que resulta jurídicamente posible que una Municipalidad determine dentro de su manual de puestos, que un determinado puesto no requiere de la experiencia previa para ser nombrado.”


 


 


Cordialmente,


 


 


Grettel Rodríguez Fernández                                    


Procuradora            


 


GRF/kpm