C-189-94

San José, 07 de diciembre de 1994.

Sr.

Ing. René Castro Salazar

Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas

Su Despacho.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al Oficio DAJ-169-94 de 23 de marzo del presente año, remitido por el ex-Ministro del ramo Dr. Orlando Morales M., por medio del cual solicita que este Órgano Consultivo declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución N°201-93- MIRENEM del 21 de junio de 1993, que otorgó una concesión de explotación minera en favor del señor xxx.

La solicitud se formula dentro del procedimiento administrativo incoado a solicitud de la señora xxx, quien impugnó la resolución que otorgó la concesión de explotación, aduciendo que es condueña del inmueble en el cual se llevaría a cabo la explotación, y que ella no ha otorgado su consentimiento para ello.

Corresponde, entonces, determinar si la citada resolución N°201-93-MIRENEM presenta vicios de invalidez, y en su caso, si la nulidad reúne las condiciones para una declaratoria de esta índole en sede administrativa.

I.- LA VALIDEZ DE LA CONCESION.

Mediante la Resolución N°201-93-MIRENEM de 21 de junio de 1993, el Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas acordó:

"Otorgar la correspondiente concesión de explotación de cantera que corre en el expediente N°2189, a favor de XXX, de calidades indicadas, la cual se regirá específicamente por las siguientes condiciones:...", etc.

Dicho acto, se alega, sería absolutamente nulo, por cuanto la finca donde se llevaría a cabo la explotación no pertenece al concesionario; y éste no pudo acompañar al expediente el consentimiento de todos los dueños del inmueble, contraviniendo así el artículo 37 del Código de Minería.

De previo a la valoración jurídica de lo afirmado, interesa destacar los elementos de hecho -antecedentes- más relevantes que figuran en el expediente administrativo.

A. ANTECEDENTES

1. Mediante escrito de fecha 15 de octubre de 1990, el señor xxx presenta la solicitud para obtener una concesión de explotación minera. Indica que la propiedad en la cual se llevaría a cabo la explotación pertenece al señor xxx (folio 4 del expediente administrativo.).

2. Por medio del MEMORANDUM PM/302-90 del 25 de octubre de 1990, emitido por el Departamento de Registro Nacional Minero, se indica que el solicitante es el señor xxx y que el propietario es xxx. Agrega que presentan plano A- 744362-88 (ver plano en folio 2) "debidamente certificado" por el catastro (folio 6).

3. Por escrito recibido por la Dirección de Geología y Minas el 26 de noviembre de 1990, el señor xxx expresamente otorga su consentimiento en favor de la solicitud del señor xxx, e indica que la finca de su propiedad es la que hace referencia en el plano catastrado A-744362-88 (folio 7).

4. Por medio del MEMORANDUM DGM-DC-373-91 emitido por el Departamento de Control Minero el 26 de junio de 1991, se recomienda otorgar la concesión por un plazo de 7 años (folio 19).

5. Mediante escrito presentado al Registro Nacional Minero el 10 de setiembre de 1991, la señora xxx manifiesta que es copropietaria del inmueble en el cual se solicita la explotación minera, y que por lo tanto se le debió pedir autorización para ello. Presenta como prueba de la adquisición de la copropiedad escritura pública otorgada ante el Notario xxx (N° 43, folio 33, tomo 18 del 29 de mayo de 1990). Además, manifiesta que en una oportunidad el señor xxx presentó un Incidente de Nulidad en un Interdicto de Amparo de Posesión, en el cual indicó que es "copropietario" de la finca en cuestión. De conformidad con lo anterior, se opone rotundamente a que se conceda autorización alguna al solicitante (folio 23).

6. Que por Resolución N° 1350 del 11 de agosto de 1992, se le previene a la señora xxx que aporte certificación de propiedad extendida por el Registro Público, en la cual se demuestre su dicho, de conformidad con el artículo 90 del Código Minero (folio 38).

7. Que mediante Resolución N° 1914 del 12 de noviembre de 1992, la Dirección de Geología y Minas resuelve continuar con los trámites de la solicitud de xxx, puesto que xxx no presentó la certificación requerida (folio 40).

8. Que por Resolución N° 822 del 1° de julio de 1993, la Dirección de Geología y Minas ordena remitir el expediente # 2189 al Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas para el otorgamiento del permiso respectivo (folios 46 al 49).

9. Que por Resolución N° R-201-93-MIRENEM del 21 de junio de 1993, el Ministro resuelve otorgar la correspondiente concesión de explotación a favor de xxx. Dicha resolución se publicó en La Gaceta #147 del 4 de agosto de 1993 (folios 52 al 59).

10. Que en escrito con fecha de recibido del 2 de noviembre de 1993, la señora xxx interpone recursos de revisión, revocatoria y nulidad contra la Resolución N° 201-93.

Fundamenta su escrito en lo siguiente:

a.- Que es dueña de un derecho indiviso a la mitad de la finca en cuestión.

b.- Que si bien es cierto mediante certificación registral se establece que los dueños de la finca son los señores por xxx y xxx, ambos xxx; el último le donó su derecho mediante escritura pública ante el Notario Público Fernando Solórzano, escritura que se encontraba pendiente de inscripción pero que había sido presentada al Diario del Registro el 22 de febrero de 1991, según ASIENTO 2.335 DEL TOMO 385 del Diario.

c.- Que en el inmueble no se ha practicado jamás una localización de derechos indivisos, ni ha existido división material entre condueños.

d.- Que don xxx había encargado en marzo de 1988 al topógrafo xxx que confeccionara y catastrara dos planos parciales de la Finca #73.740, correspondiente a dos porciones en las cuales eventualmente se dividiría el inmueble. Que dicha división nunca se efectuó, y que el Ministerio se basó en uno de esos planos (correspondiente a la supuesta parte de la propiedad de le correspondería a don xxx) para otorgar la concesión. Que resulta inadmisible que el Ministerio no solicitara nunca certificación registral de propiedad del inmueble a don xxx o a don xxx (folios 67 al 86).

11. Que del escrito anterior, por medio de la Resolución N° R-885- 93-MIRENEM (folio 63), se le dio audiencia al concesionario quien a través de sus apoderados especiales judiciales contestó en escrito recibido el 12 de noviembre de 1993. (folios 129 al 122).

12. Que por Resolución N° R-1092-93-MIRENEM del 6 de diciembre de 1993, el Ministro rechazó la nulidad presentada por los apoderados de xxx; declaró sin lugar el incidente de nulidad, la revocatoria y la revisión de la señora xxx; y apercibió a don xxx para que presentara en el plazo de 8 días el consentimiento del copropietario registral (folios 130 a 135).

13. Que el señor xxx no presentó el consentimiento requerido, razón por la cual la Dirección de Geología y Minas mediante Resolución N° 126 del 4 de febrero de 1994 resolvió remitir el expediente al señor Ministro, a efecto de someter el caso a esta Procuraduría para proceder con la nulidad del acto administrativo que otorgó la concesión de explotación (folios 152 al 155).

14. Que mediante el Oficio DAJ-169-94, el señor Ministro de Recursos Naturales Energía y Minas solicita se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución 201-93-MIRENEM, por violación de falta del requisito establecido en el artículo 37 del Código Minero.

B. LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

En el presente caso se ha alegado que la resolución N°201-93- MIRENEM presenta un grave vicio, ya que la concesión de explotación fue otorgada sin el consentimiento de uno de los condueños del inmueble donde se llevarían a cabo las obras.

No obstante, de acuerdo con el estudio realizado, esta Procuraduría es del criterio que el acto que otorgó la concesión en conflicto, fue dictado por la autoridad competente, respetando los procedimientos establecidos en el Código de Minería y de conformidad con los elementos de juicio que en su momento fueron aportados al expediente, según se explica a continuación.

En efecto, recordemos que si bien es cierto, la señora xxx en algún momento se opuso a la solicitud de explotación (ver punto 5 de los antecedentes), ésta no aportó la certificación registral que le fue requerida por la Administración.

Se podría pensar que a raíz de lo expresado por la señora xxx en su escrito de oposición, y las pruebas aportadas por ella surgían importantes dudas sobre quién o quiénes eran los propietarios del inmueble, por lo que el Ministerio debió asegurarse solicitando una certificación registral sobre la propiedad de la finca al concesionario. Empero, tal gestión no se produjo de oficio ni a solicitud de la señora xxx, quien tampoco aportó al expediente la certificación antes mencionada, de modo que los procedimientos siguieron su curso, con base en los elementos de juicio que constaban en autos.

Consecuentemente, al momento de dictarse el acto, la Administración no tenía elementos de prueba suficientes como para desvirtuar lo expresado por el señor xxx, en el sentido que él era el propietario de la finca y que otorgaba su consentimiento, para la explotación minera en cuestión (ver punto 3).

Queda claro entonces que la situación de copropiedad (que la finca pertenecía no a una, sino a dos personas) fue conocida y comprobada por la administración con posterioridad al otorgamiento de la concesión.

Así las cosas, tenemos que si bien es cierto, dentro del expediente administrativo no consta la audiencia del otro propietario del inmueble como lo prevé el artículo 37 del Código de Minería ello se debe a que en su momento, su existencia no era conocida por la dependencia administrativa encargada del trámite.

De la misma manera, una vez que existió oposición al acto de la concesión ya otorgada, el concesionario no logró aportar el consentimiento del otro condueño del inmueble, para suplir la deficiencia en que funda los recursos de nulidad y revocatoria del acto, interpuestos por la señora xxx mediante un segundo escrito de fecha 2 de noviembre de l993.

De ahí que nos encontramos ante un vicio del acto administrativo, surgido a posteriori, que eventualmente podría causar su invalidez, ya que el incumplimiento a lo dispuesto en el citado artículo del Código de Minería - en condiciones normales- podría ir en contra de lo dispuesto por artículo 270 del Código Civil.

II.- SOBRE LA CALIFICACION DE LA INVALIDEZ.

En primer término, es necesario analizar el punto de la calificación de la invalidez del acto, para determinar si nos encontramos ante un caso de nulidad absoluta o relativa; y luego en el primero de los supuestos pasar a referirnos sobre el posible carácter evidente y manifiesto de la nulidad.

A. NULIDAD ABSOLUTA O RELATIVA.

Del estudio del artículo 37 del Código de Minería se desprende que en tratándose de la solicitud de explotación de canteras, es necesario conferir audiencia al dueño del inmueble, para que se manifieste sobre la solicitud correspondiente.

Como consecuencia de dicha audiencia, el dueño o dueños del inmueble pueden:

a- Consentir su aprobación a la solicitud;

b- Oponerse o rechazar la solicitud;

c- Guardar silencio, el cual se interpreta como aprobación a la solicitud.

Cuando son varios los dueños de una finca, debe entenderse que se requiere la aprobación (expresa o tácita) de todos ellos para concluir los trámites, respetando el derecho de propiedad; aunque la ley no exige que la Administración deba, de oficio, indagar sobre estos extremos.

En el presente caso, nos encontramos ante la situación de que uno de los condueños del inmueble, que no se apersonó en el momento ante la instancia administrativa, se opuso posteriormente al otorgamiento de la concesión de explotación.

Sin embargo, esa falta de comparecencia dentro del plazo de ley y la oposición a posteriori, no constituyen un vicio esencial o invalidante del acto, el cual fue dictado acorde con la realidad de los hechos que en su momento tuvo por demostrados la Administración, de modo que el defecto imputable a la concesión sería, a lo sumo, una causa de anulabilidad en la vía judicial correspondiente, mas no una nulidad absoluta, y menos aún evidente o manifiesta.

Es bueno recordar, a estos efectos, que una de las características de los actos anulables o relativamente nulos es la posibilidad de su convalidación o saneamiento, en su caso, (artículos 187 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública) y que dicha convalidación o saneamiento podrían darse en cualquier momento anterior a la declaratoria judicial de nulidad del acto.

Por ello, no obstante haber surgido oposición por parte de la señora XXX, quien había adquirido la co-propiedad del inmueble mediante una donación ocurrida después de haberse iniciado los trámites del acto administrativo; la concesión sigue siendo válida en lo que a la Administración concierne, al no existir un vicio con el carácter de nulidad absoluta, que sí obligaría a la declaración de nulidad en esta sede. Por el contrario, en el caso que nos ocupa, nada obsta para que la copropietaria interesada llegue a un arreglo con quien obtuvo la concesión y consienta la explotación minera en el inmueble en cuestión, saneando así el defecto de falta de la audiencia prevista en el artículo 37 del Código de Minería.

En otras palabras, al haberse presentado una oposición contra el otorgamiento de la explotación minera, surge una situación que podría generar una causa de anulabilidad del acto, puesto que éste habría sido dictado -presuntamente- en contra de la voluntad del condueño de la finca; pero podría suceder también que éste cambiara de parecer y otorgara su consentimiento, saneando así el vicio que se le imputa al acto. En su defecto, debería la parte contraria, en el legítimo resguardo de sus intereses privados, acudir a la vía contencioso administrativa, para que en tutela de su derecho, sea anulado el acto administrativo -si así procediera- dentro del correspondiente proceso ordinario.

En consecuencia, esta Procuraduría difiere del criterio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas; en cuanto considera que la resolución N° 201-93-MIRENEM "es evidente, manifiesta y absolutamente nula" y que procede declararlo así de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

B. CONCLUSION:

Por lo expuesto anteriormente, y a los efectos de resolver la presente gestión, la Procuraduría General de la República formula las siguientes conclusiones:

1- La resolución que otorgó el permiso de concesión de explotación minera se dictó válidamente en principio, bajo el supuesto que el inmueble pertenecía solamente al Sr. xxx.

2- Que con posterioridad, y ante la oposición de la señora xxx, -hermana de don xxx- la Administración tuvo conocimiento de que la finca donde se llevarían a cabo las obras era una co-propiedad.

3- Que el concesionario señor xxx no pudo obtener, durante el término establecido por el artículo 37 del Código de Minería, ni con posterioridad; el consentimiento del otro co-propietario del inmueble donde existe la explotación minera.

4- Que la omisión de dicho requisito podría constituir una causa de anulabilidad del acto, ya que no se trata de la ausencia de un elemento esencial del acto que pudiera originar una nulidad absoluta; sino de uno de los requisitos formales dentro del procedimiento administrativo para el otorgamiento de la concesión.

5- Que de conformidad con el principio general de conservación del acto administrativo, cuando el mismo es afectado por defectos que no impiden la realización del fin público que persigue, éste debe mantenerse. Por tal motivo, la resolución N° 201-93-MIRENEM debe mantenerse, quedando a juicio de los interesados su impugnación ante la instancia judicial correspondiente; todo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 168, 176, 177 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Con toda consideración, del señor Ministro, muy atentamente:

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales