12 de mayo de 2016

OJ-069-2016

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

 

Estimados (as) señores (as):

 

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio sin número, de fecha 17 de agosto de 2015, mediante el cual nos comunica que esa Comisión Permanente, en sesión Nº 20 de 11 de agosto de 2015, acordó consultarnos el proyecto de Ley denominado  “Ley de Reforma al Título IX,  de las Jubilaciones y Pensiones judiciales, Capítulo 1, Disposiciones Generales, de Ley Orgánica del Poder Judicial, Nº 7333 de 5 de mayo de 1993”, tramitado bajo el expediente Nº 19.226, publicado en La Gaceta Nº 171 de 5 de setiembre de 2014, que nos fue remitido.

 

I.- Consideraciones previas.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Permanente y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

 

            Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

 

II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General sobre el proyecto de ley consultado.

 

            El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en un tema sumamente complejo y vasto, como lo es el establecimiento de un tope pensional, así como de una cotización solidaria en el régimen especial contributivo del Poder Judicial; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado, basándonos especialmente en posiciones institucionales vertidas al respecto ante la Sala Constitucional y la Asamblea Legislativa, en nuestra condición de órgano asesor y jurisprudencia constitucional, especialmente contenidas en el pronunciamiento no vinculante OJ-082-2015 de 3 de agosto de 2015 y que han sido reiteradas en los pronunciamientos OJ-056-2016 de 26 de abril y OJ-59-2016 de 28 de abril, ambos de 2016.

 

A)    Por el tema de fondo concernido a pensiones judiciales, no se requiere la consulta preceptiva al Poder Judicial, ni una votación calificada para poder separarse del criterio que llegue a verter al respecto la Corte Suprema (art. 167 de la Constitución Política).

            Antes de externar criterio sobre el contenido del proyecto, conviene indicar que consideramos que no es necesario que esta iniciativa legislativa deba someterse obligatoriamente a consulta del Poder Judicial, y que para apartarse del eventual criterio que llegue a verter la Corte Suprema, resulte imperativo el voto afirmativo de al menos 38 diputados.

 

            Para abordar el tema conviene tener presente el artículo 167 de la Constitución Política, cuyo texto es el siguiente: 

 

“Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”. (El subrayado es nuestro).

            Deber preceptivo de consulta que, en los casos y términos establecidos por el artículo 167 Constitucional, no se refiere tan solo al proyecto como un todo, sino también a las modificaciones que al mismo sean efectuadas en el transcurso del trámite legislativo, y que se refieran a los ya mencionados aspectos de organización y funcionamiento del Poder Judicial (resolución Nº 1618-91 de la 14:16 hrs. del 21 de agosto de 1991). Aspecto fundamental del procedimiento legislativo, que no entraña un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en aquel procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada (Resolución Nº 13273-01de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintiuno de diciembre del dos mil uno).

            Ahora bien, considera esta Procuraduría que la reforma que se plantea no se refiere a la “organización y funcionamiento del Poder Judicial”; conceptos cuyo significado y alcance abarcan no sólo las disposiciones normativas que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre el modo de ejercicio de dichas competencias; es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales (Resoluciones 5958-98 de las 14:54 hrs. del 19 de diciembre de 1998 y 13273-2001 de las 11:44 hrs. del 21 de diciembre de 2001, de la Sala Constitucional). Véase que el término “funcionamiento” se ha interpretado que alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados (Resolución 2003-06304 de las 10:31 hrs. del 3 de julio de 2003, Sala Constitucional). Por lo cual, es evidente que no nos encontramos frente a ninguno de los supuestos en los que el trámite legislativo exige una consulta obligatoria a dicho Poder. 

            Esa tesis ha sido la asumida por la Sala Constitucional cuando se ha acusado la inconstitucionalidad de normas relacionadas con materia de pensiones por infringir la obligación de consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política.  Así, en su sentencia n.° 3063-95, de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, esa Sala resolvió lo siguiente:

 

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política.  La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales:

<<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>>

Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

 

            Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la organización y el funcionamiento del Poder Judicial, ni con el ejercicio de la función jurisdiccional, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política.  Sobre ese punto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias, no infringe la Constitución Política.  Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la cual dispuso lo siguiente:

 

“ La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…) la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

           

            La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de Órgano Asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas.   

            En virtud de lo anterior, no consideramos que en este caso nos encontremos ante uno de los supuestos en los que resulte aplicable la consulta obligatoria prevista en el artículo 167 de la Constitución Política, por lo que para apartarse del criterio que emita el Poder Judicial en la consulta que facultativamente se le formule, no sería necesario el voto favorable de 38 diputados.

 

B)    El Estado Social de Derecho y la sostenibilidad de los sistemas pensionales contributivos especiales complementarios de la Seguridad Social.

            Los sistemas de seguridad social, de innegable configuración infraconstitucional (Resolución Nº 2002-4881, Sala Constitucional), además de ser respuesta a la existencia de un derecho fundamental a la Seguridad Social, tienen también una función instrumental desde el punto de vista de la realización de las finalidades del Estado Social de Derecho (arts. 1, 50, 73 y 74 Constitucionales), en la materialización de estrategias concretas para la distribución y redistribución de las cargas y beneficios económicos y sociales, con miras a crear un sistema social y económico justo, en concordancia con los principios de igualdad material y solidaridad, y de acuerdo con la realidad socioeconómica imperante en un determinado momento histórico.

 

            Recuérdese que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, con el fin de ofrecer protección frente a contingencias como la falta de ingresos debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; gastos excesivos de atención de salud; y apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.

 

            Para poder brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de un sistema que cuente con reglas, como mínimo, sobre (i) instituciones encargadas de la prestación del servicio, (ii) procedimientos bajo los cuales el sistema debe discurrir, y (iii) provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento.  En este último punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales –siempre limitados−, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.

 

            Véase que independientemente de la posibilidad de buscar nuevas fuentes de financiación o un aumento en las existentes, el principal objetivo de la reforma propuesta es homogeneizar beneficios pensionales, en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema pensional del Poder Judicial, conforme a los fines y principios que orientan el Estado Social de Derecho (artículos 1, 50, 73 y 74 de la Constitución Política).

 

            Es así como el principio de sostenibilidad del sistema pensional del Poder Judicial adquiere legítima relevancia y es válidamente invocado en este caso, en el que son notorias y públicas las restricciones financieras actuales del Estado costarricense.

 

            Véase que con la imposición de límites en el monto que puede recibir una persona por concepto de pensión o jubilación, tratándose de aquellas que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública, se encuentra legítimamente encaminada no sólo a promover un ahorro fiscal, sino también a que el Estado adopte medidas necesarias para redistribuir los recursos y aumentar la cobertura del sistema pensional, logrando que los limitados recursos económicos alcancen para todos y no sólo para unos pocos.

 

            Como consecuencia de lo anterior, es importante señalar que las autoridades (Congreso y los poderes públicos en general –incluidos los jueces−), en el marco de un Estado Social de Derecho, tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para construir un orden político, económico y social justo, para lo cual han de consultar inexorablemente la realidad fáctica sobre la cual han de surtir efectos las medidas y las resoluciones que adopten.

 

            Así, la administración de cualquier régimen de la Seguridad Social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos limitados de que dispone. Esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador o a quien tenga competencia para realizar cambios en las normas que regulan el otorgamiento, tanto de las prestaciones iniciales, como de las prestaciones en curso. Sostener la existencia de un derecho adquirido a favor de una persona (o grupo de ellas) a disfrutar indefinidamente de un sistema o de un monto determinado, equivale a petrificar las normas que en algún momento consideraron conveniente ese sistema, a pesar de que en otro contexto histórico o económico ya no lo sean.  Eso podría llevar incluso al colapso del sistema de la Seguridad Social de un país, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro –cuando surja alguna de las contingencias protegidas− prestaciones económicas de la Seguridad Social.

 

C)    Tope pensional en el régimen especial contributivo del Poder Judicial.

            Interesa contextualizar, para una mejor comprensión del proyecto de ley consultado, lo concerniente al establecimiento de topes pensionales –monto máximo de pensión asignable- en el fondo especial contributivo de pensiones del Poder Judicial.

 

            En el caso del régimen de pensiones del Poder Judicial, el artículo 224 de la Ley Orgánica de ese Poder establecía que “En ningún caso, el monto de la jubilación podrá exceder del equivalente al ingreso de un diputado, entendiéndose por ingreso las dietas y los gastos de representación”. 

 

            Al conocer una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la disposición recién transcrita, ese Tribunal, por mayoría, estimó que establecer un tope al monto de la pensión era constitucionalmente válido, y que la Asamblea Legislativa era competente para definirlo:

 

“El artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que el monto de la jubilación de los funcionarios judiciales en ningún momento podrá exceder una suma igual al salario base de un diputado.  Posteriormente, se modificó la regla, fijando el límite en el ingreso de un diputado, aclarando que por ingreso deben entenderse las dietas y los gastos de representación de ese funcionario. La Sala ha establecido ya que fijar un tope al cálculo del derecho de pensión es constitucionalmente válido. El tope máximo que determine el legislador debe sujetarse a la regla de razonabilidad, que exige que respete un mínimo aceptable de proporcionalidad que no lo convierta en arbitrario. La selección de un parámetro de referencia para definir ese máximo es de la competencia discrecional de la Asamblea. La escogencia hecha en el caso (el ingreso del diputado), es en criterio de esta Sala proporcionada y por ende justa, sin que sea relevante el hecho de que el parámetro utilizado sea externo al régimen jubilatorio en cuestión o incluso al mismo Poder Judicial, pues lo único que en estas situaciones debe interesar es la razonabilidad del resultado numérico que causa el parámetro. En este sentido, ningún parámetro es o no razonable per se, sino solo en función de las cantidades que arroje y en la relación de éstas con la situación genérica del país y de los diferentes regímenes jubilatorios”.  (Sentencia n.° 6491-98 de las 9:45 horas del 10 de setiembre de 1998).

           

            En esa misma resolución, los Magistrados Piza Escalante, Molina Quesada y Arias Gómez, salvaron su voto en lo referente al punto que aquí interesa, justificándolo −con redacción del primero− de la siguiente forma:

 

“Salvamos el voto y declaramos que el límite impuesto a la jubilación por el artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es inconstitucional, pues consideramos que aunque fijar un coto al cálculo del derecho de pensión no es por sí mismo inconstitucional, sobre todo, teniendo en cuenta que sería un monto variable en la medida que lo es el ingreso de referencia, sí resulta contrario a la Constitución incluir un parámetro totalmente ajeno a los regímenes jubilatorios en general y, en particular, al de los funcionarios judiciales. La desvinculación del criterio del funcionamiento del sistema sencillamente denota su irrazonabilidad y arbitrariedad. En este sentido debe, por lo tanto, declararse la inconstitucionalidad de la última frase del artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que dice: ‘El monto de la jubilación en ningún momento podrá exceder una suma igual al salario base de un diputado.’ y con base en la potestad que confiere a este Tribunal el artículo 91 de su Ley reguladora, por conexidad, la de la frase de ese mismo artículo, en los términos en que lo reformó la Ley N 7605 del 2 de mayo de 1996: ‘En ningún caso el monto de la jubilación podrá exceder del equivalente al ingreso de un diputado, entendiéndose por ingreso las dietas y los gastos de representación’.”

 

            Cabe rescatar de estas resoluciones el que se declare constitucionalmente válido que el legislador establezca límites cuantitativos a las pensiones acordadas. Un criterio no solo de la Corte Plena. También ese Tribunal Constitucional ha considerado válido el establecimiento de los topes (resolución 6491-98 ya citada), lo cual es necesario aceptar para entrar a discutir el tope específico que aquí se cuestiona.

 

Sin embargo, con posterioridad, ante una nueva acción de inconstitucionalidad planteada contra el mismo artículo 224 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esa Sala, si bien mantuvo el criterio de que la imposición de topes es constitucional, “dado que en materia de seguridad social la solidaridad en el sostenimiento del fondo que respalda las erogaciones de quienes se benefician del mismo, es vital para que todos los que contribuyen al régimen de jubilación puedan seguir beneficiándose de ese derecho, dado que los recursos no son ilimitados”, lo cierto es que decidió anular el tope previsto en esa norma, argumentando, básicamente, que infringía los requisitos de idoneidad y proporcionalidad y que el legislador al adoptar como parámetro el ingreso de un diputado, no indicó los criterios técnicos en los cuales se fundamentaba esa decisión:

 

“En el presente caso, el legislador optó por establecer un tope como una medida de previsión social, la cual puede considerarse como válida y necesaria, según lo ya expuesto, para garantizar los fondos del sistema de pensiones sustentado en el principio de solidaridad social. Sin embargo, esa misma decisión carece de los requisitos de idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto. Por un lado, si bien el trabajador subordinado o independiente cotiza durante toda su vida laboral un determinado porcentaje que afecta la totalidad de sus ingresos, no existe explicación alguna que justifique que sea ese tope y no otro distinto, o aquél en prioridad sobre aquellos otros, el que deba escogerse. Esa justificación es aún más necesaria e indispensable, cuando existen personas que habiendo cotizado el doble, tiple, cuádruple o aún más veces que otras, a todas se les termina imponiendo el mismo monto máximo de jubilación.  En tal sentido, se advierte que cuando el legislador fijó el ingreso del Diputado como parámetro del tope de los empleados del Poder Judicial, no indicó los motivos para escogerlo, explicación que debió de haber fundamentado en criterios técnicos y especialmente, actuariales que justificaran la decisión adoptada y no solamente en la necesidad de imponer un límite”. (Sentencia n.° 1625-2010 de las 9:30 horas del 27 de enero de 2010).

 

Y pese a que en el Considerando VII, a modo de comentario adicional, el Tribunal Constitucional ordenó a la mayor brevedad al Consejo Superior del Poder Judicial redactar un Proyecto de Ley que, con fundamento en estudios técnicos, especialmente actuariales, determine los parámetros sobre los cuales debe fijarse el tope máximo de pensión de los empleados judiciales, que permita la sostenibilidad que requiere ese fondo especial de pensiones, actualmente, las prestaciones económicas que otorga el régimen de pensiones del Poder Judicial no están sujetas a tope máximo alguno.

 

D)    Con el establecimiento legal de un tope máximo de pensión o la imposición de una cotización especial solidaria, no existe violación a los principios de irretroactividad e intangibilidad patrimonial que infundadamente se acusan; al contrario, su fijación supone un justo balance entre las demandas del interés general de la comunidad y los requisitos de la protección de los derechos individuales, por la sostenibilidad financiera del Estado y del sistema especial de la Seguridad Social previsto para el Poder Judicial.

 

En nuestro medio se ha reconocido que el derecho a la pensión no es absoluto y que no implica la protección de un monto dinerario específico –inexistencia de un derecho subjetivo a una pensión de cuantía determinada-, de modo que “la pensión o jubilación puede variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficios no sea suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen..." (sentencias Nºs 1925-91 de las 12:00 hrs. del 27 de setiembre de 1991, 2379-96 de las 11:06 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996); sin que con ello pueda desconocerse su contenido esencial (resolución Nº 1999-05236 de las 14:00 hrs. del 7 de julio de 1999).

 

            Así dentro de ciertos límites, en un sistema público contributivo de la Seguridad Social, el legislador tiene libertad para determinar hacia futuro, con base en diversos factores variables de orden económico y social (curvas generacionales, sistema económico productivo, número de aportaciones y de beneficiarios, etc.), el monto y los alcances de los recursos disponibles a fin de lograr el mejor uso de los mismos (resolución Nº 2013006638 de las 16:00 hrs. del 15 de mayo de 2013, Sala Constitucional). Tesis que en materia de pensiones había sido aplicada anteriormente por la propia Sala en el caso de la contribución especial que se aplicó sobrevinientemente en el régimen contributivo especial de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional (sentencia 1925-91 de las 12:00 hrs. del 27 de setiembre de 1991, 1341-93 de las 10:30 hrs. del 29 de setiembre de 1993 y 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996).

 

            Por ello es legítimo que la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión o incluya de forma sobrevenida una contribución solidaria, si con ello, en el innegable contexto de un Estado Social de Derecho, que implica las medidas adecuadas y necesarias que se requieran para que toda persona goce de un mínimo vital de dignidad, se pretende administrar racionalmente recursos limitados para asegurar la realización sostenible de los derechos fundamentales en materia económica y de la Seguridad Social; esto como derivación del principio de sostenibilidad financiera que el Estado debe garantizar en el sistema pensional, con el objeto de hacer sostenible en el tiempo el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho y promover la transparencia y la responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas.

 

            De modo que por el establecimiento de un tope pensional o con la aplicación de una contribución especial solidaria como la propuesta con el proyecto de ley consultado, hemos estimado que el derecho a la pensión o jubilación, derivado del derecho prestacional de la Seguridad Social, no resulta desconocido ni conculcado, pues los jubilados y pensionados del régimen contributivo especial del Poder Judicial, aún con la aplicación de aquellos mecanismos continuarían percibiendo una prestación económica periódica (mensual) por un monto nada despreciable cuantitativamente −derecho a la pensión−, que superaría incluso el monto mínimo asignable conforme los artículos 65, 66 y 67 del Convenio 102 de la OIT –Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima)−.

           

Con base en aquella premisa conceptual, según la cual, no existe un derecho adquirido a percibir un determinado monto de pensión en regímenes contributivos de la Seguridad Social, ampliamente consolidada en nuestro medio, creemos que el proyecto de ley propuesto no involucra entonces un desconocimiento de los derechos adquiridos ni un problema de intangibilidad patrimonial, pues la garantía de los derechos adquiridos exige respetar el derecho a la pensión y la prerrogativa de acceder a esa pensión dentro de un régimen especial, no así un monto específico asignable.

 

Con la ley propuesta es claro que se establecería una medida redistributiva que tiene un claro fin protector en beneficio de la generalidad, o bien, de la gran mayoría de los miembros para los cuales se concibió el régimen, que involucra un sacrificio solidario de quienes reciben una mayor prestación del sistema, a favor de quienes reciben menor pensión (Sentencia No. 1925-91 de las 12:00 horas del 27 de setiembre de 1991).

 

 

E)    Establecimiento sobrevenido de una contribución especial adicional, a futuro, a cargo de aquellos pensionados con montos de pensión más altos.

Según lo determinó la Sala Constitucional en su resolución 3250-96 de las 15:27 hrs. del 2 de julio de 1996: “Las contribuciones, tanto la general como la especial, establecidas a cargo de los pensionados y jubilados en el artículo 12 de la Ley número 7268, tienen legitimación constitucional, al tratarse en primer lugar de medidas fundadas en la naturaleza social del derecho de jubilación, que se inscriben dentro de los principios que conforman el Estado Social de Derecho recogidos por el artículo 50 Constitucional, y en segundo lugar porque, debido a esa indiscutible naturaleza social, el derecho de jubilación requiere una activa y predominante participación del Estado para su efectiva realización, por lo que aunque no podría ser eliminado o desatendido del todo, sí puede ser limitado, condicionado y restringido en la medida en que el Estado -la sociedad- se vea materialmente impedido de aportar a su efectiva concreción más allá de cierto nivel, debiendo aceptarse tales limitaciones por cuanto su fin es justamente asegurar la supervivencia y el efectivo ejercicio del derecho de jubilación a todos los trabajadores y en concreto la materialización del derecho de jubilación a todos los miembros del Régimen (…).

 

            Y refiriéndose en concreto, al establecimiento de una contribución especial solidaria adicional a aquellos pensionados con montos de pensión más altos, enfatizó: “A todas se les obliga a contribuir con el mismo fin y entre ellas se ha hecho una distinción basada en las sumas que devengan, de manera que su contribución es desigual, según la cantidad que perciban. Esto tiene plena justificación porque responde a nociones de justicia distributiva, para mantener equiparado el nivel de sacrificio de cada uno de los pensionados y jubilados, al momento de cooperar con el Fondo del cual todos se benefician. Así, con relación a esas personas, todas las condiciones impuestas legalmente por la legislación cuestionada son iguales, con excepción del porcentaje de la contribución especial que origina una distinción en el trato, pero para producir justamente el efecto de equilibrar los aportes de cada uno de los pensionados o jubilados para el sostenimiento del Fondo, de manera que ellos sean proporcionalmente similares para todos. Lo anterior significa que, en comparación con lo que cotizan los demás pensionados del sistema no sujetos a la contribución especial, no hay desigualdad ni desproporción inconstitucional porque se trata de afectaciones -progresivamente más altas según sea más alta la suma recibida- concebidas precisamente para lograr el equilibrio y proporción tanto en el beneficio como en el sacrificio, que es justamente lo que se protege en el artículo 33 de la Constitución Política. Lo mismo cabe decir de las escalas establecidas para la contribución especial que, al ser progresivas, también respetan el principio de igualdad entre distintos niveles de ingreso de los pensionados sujetos a ellas. Además responden a las necesidades tanto de supervivencia como de uniformidad que son nociones inherentes a los sistemas especiales de pensiones, según se explicó, y buscan evitar que el sistema llegue a producir injusticia social al verse obligado a cumplir con obligaciones adquiridas en relación con personas que pueden tener derecho a una jubilación o pensión, pero que, obedeciendo a otras características, debería estar a cargo de sistemas con reglas propias, que a su vez resulten sustentables, no obstante el alto monto de sus obligaciones” (Resolución 3250-96 op. cit.).

 

F)     El establecimiento de nuevas cotizaciones debe estar respaldado en estudios técnicos actuariales.

            Conforme lo dispuso la Sala Constitucional en las resoluciones 1925-91, 1341-93 y 3250-96  op. cit. “(…) esa posibilidad de modificación que tiene acordada a su favor el Estado, encuentra límites no sólo provenientes de la Constitución Política, sino del Derecho Internacional, entre los que se destacan los fijados en el Convenio número 102 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la norma mínima de seguridad social, que señala, en lo que aquí interesa, que las prestaciones concedidas en aplicación del citado Convenio y los gastos de administración se encuentren respaldados en estudios técnicos y no que sean implantados o modificados por una decisión política, arbitraria o antojadiza de la Administración, prestaciones entre las cuales se encuentra el monto de cotización para el régimen de pensiones por parte del empleado y el Estado como tal y como patrono y que obliga a fundamentar esas variaciones en estudios actuariales relacionados con la solvencia del régimen por afectar”.

 

            Por ello, si bien la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional), quienes en el ejercicio de su potestad legislativa, gozan de una discrecionalidad amplia pero no absoluta, que les permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense, lo cierto es que sería más que conveniente, necesario y obligatorio, contar con un estudio actuarial que justifique el establecimiento de la cotización especial solidaria adicional que se propugna en el proyecto de Ley consultado, así como los presupuestos cuantitativos propuestos.

 

III.- Consideraciones finales.

 

            Partiendo entonces de la configuración infra constitucional del derecho prestacional de la Seguridad Social y, en concreto, del régimen de pensiones del Poder Judicial, estimamos que nada se opone, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República introduzca reformas al sistema de pensiones del Poder Judicial, y regule o modifique, hacia el futuro, los elementos normativos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto pensional de la mesada de vejez o jubilación; lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Carta le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad, que le permite introducir válidamente las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho.

 

            Además estimamos que, en definitiva, las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia Constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos, en franco detrimento de la generalidad (resoluciones Nºs 1341-93, 0483-94, 0487-94 y 3063-95, Sala Constitucional). 

            Recuérdese que según lo ha admitido la propia Sala: el derecho a la jubilación no es absoluto y puede ser objeto de condiciones y limitaciones, siempre y cuando una y otras se encuentren previstas legalmente y resulten además razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin (Resoluciones Nºs 1147-90, 2379-96, 3250-96 y 2010-04489, Sala Constitucional), para lo cual se admite como válido que el legislador detecte desigualdades dentro del sistema y proceda a corregirlas, especialmente cuando la diferencia sea amenazadora de la sustentabilidad o la existencia misma del sistema, todo con el fin de que se mantenga y además no se desnaturalice en su objetivo primordial (resolución Nº 2379-96 op. cit.).

            Y en cuanto al destino de los recursos que se obtengan por la contribución especial que se quiere establecer (art. 4 del proyecto consultado), debe considerarse que, tal y como lo ha entendido la Sala Constitucional en la sentencia 1999-06987 de las 16:21 hrs. del 8 de setiembre de 1999, si bien esa cotización ingresará a la Caja única del Estado, en el tanto dicha contribución es especial y está en realidad destinada a nutrir financieramente determinados regímenes especiales contributivos de pensiones –incluido el del Poder Judicial-, bajo ninguna circunstancia esos dineros podrían engrosar las arcas del Estado con el carácter de ingreso corriente y para satisfacer gastos corrientes distintos de las cargas de los sistemas de jubilaciones y pensiones concernidos en el proyecto de ley comentado.

 Conclusión:

            El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento no presenta mayor inconveniente a nivel jurídico; salvo que deberá sustentarse en estudios técnicos actuariales respectivos.

            Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

LGBH/sgg