C-142-2016

21 de junio de 2016

 

 

Licenciado

Ricardo Jiménez Godínez

Auditor Interno

Consejo De Transporte Público

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° AI-O-15-382, del 11 de junio del 2015, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en relación con la competencia del Consejo de Transporte Público (CTP) para otorgar permisos especiales de circulación AGV.

 

            Concretamente, se requiere dar respuesta a las siguientes interrogantes:

 

“¿Tiene el Consejo de Transporte Público de acuerdo con la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personase en Vehículos en la modalidad de Taxi (7969), según artículo 7 referido a sus atribuciones, la competencia para otorgar el uso de permisos especiales de circulación AGV?

 

¿En caso de tener competencias este Consejo para aprobar materia referida a los permisos especiales de circulación AGV, podría este Consejo determinar un costo por servicio según el artículo 25 de la Ley 7969?”

 

Al respecto, la Auditoría consultante nos indica que de acuerdo con su ley de creación, el CTP es un órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes  (MOPT), con competencia exclusiva en materia de transporte público.              Agrega que el Reglamento para el otorgamiento y uso de los permisos especiales de circulación AGV, Decreto Ejecutivo n.° 30770-MOPT y sus reformas, solo hace referencia al MOPT y en ningún momento establece que le deba corresponda al CTP otorgar los permisos en cuestión.            Por consiguiente, es criterio del señor Auditor consultante que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política, “(…) no pueden ser trasladados a este Consejo de Transporte Público, el otorgamiento y uso de los permisos especiales de Circulación AGV, ya que las mismas son competencia exclusiva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y sus dependencias.”

            De previo a dar respuesta a las interrogantes formuladas, estimamos conveniente realizar un breve análisis sobre la naturaleza jurídica y atribuciones del CTP y a la figura de los permisos especiales de circulación AGV.

 

 

I.                    NATURALEZA JURÍDICA Y ATRIBUCIONES DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.

 

            La Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999,  aparte de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio de taxi, dispuso la creación de un órgano especializado en materia de transporte público.  Nos referimos al Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del MOPT, con personería jurídica instrumental:

 

“Artículo 5°-Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental”.

 

“Artículo 6°-Naturaleza.  La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (...)”.

 

            Lo primero que debemos tener claro es que, por el hecho de que al citado Consejo se le haya conferido personalidad jurídica instrumental, no se constituye en una persona de derecho público, independiente del MOPT. Se trata de un órgano desconcentrado de ese Ministerio, especializado en transporte público, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de la materia relativa al transporte remunerado de personas.

 

            Ahora bien, la desconcentración administrativa es la figura jurídica mediante la cual se le otorga a un órgano inferior o subordinado, la capacidad de decidir un asunto.  En otras palabras, consiste en darle una competencia propia para decidir a un órgano que no es el jerarca.  Como bien lo ha señalado la doctrina

 

"(...) el fenómeno que se produce cuando una norma "... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía...". En tal sentido, "... los actos en cuya virtud (el órgano desconcentrado) desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido" (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 70).

 

            La figura jurídica en comentario se encuentra expresamente reconocida y regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Artículo 83.-

 

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.”

 

            De conformidad con la norma transcrita, todo órgano distinto al jerarca estará plenamente subordinado a este, salvo desconcentración administrativa, operada por ley o por reglamento.  En tales supuestos, el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

 

            En segundo lugar, si bien es cierto que en el artículo 7 de su Ley de creación se enlistan una serie de atribuciones, es lo cierto que, en ningún momento establece que sean exclusivas.

 

            Téngase en cuenta, además, que en razón de la interpretación dada por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-037-2000, del 25 de febrero del 2000, el CTP vino a sustituir y a asumir las atribuciones y competencias que, hasta ese momento, desempeñaban la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público.  En efecto, la Procuraduría, en el citado Dictamen indicó:

 

“Comparando las atribuciones encomendadas al Consejo de Transporte Público con las conferidas en su momento a la Comisión Técnica de Transportes, podemos constatar -a simple vista- que son las mismas o muy semejantes.  

Igual sucede con las atribuciones encomendadas a la  Dirección General de Transportes Público. (…).

En razón de lo expuesto, y en virtud de los principios de racionalidad y eficiencia que deben privar en el ejercicio de la función administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Consejo de Transporte Público, creado en la nueva Ley de Taxis, derogó implícitamente la normas que establecían la creación y atribuciones de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público.  En efecto, desde ningún punto de vista se justifica la existencia de diversos órganos con competencias y atribuciones iguales o similares.(...)". Lo subrayado no es del original.

 

 

Y, en lo que interesa, concluyó:

 

“d) Que las atribuciones asignadas al nuevo Consejo de Transporte Público son las mismas o similares a las conferidas en su momento a la Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público.  En consecuencia, la normativa que regulaba la existencia y atribuciones de estos órganos ha quedado tácitamente derogada desde la publicación de la Ley n° 7969, operada el 28 de enero del 2000.”

 

            De conformidad con lo anterior, siendo que el CTP constituye un órgano desconcentrado del MOPT y que vino a asumir las atribuciones que hasta el momento de su creación ejercían la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público, amén de que la ley que lo regula en ningún momento establece que sus competencias sean exclusivas a la materia de transporte público, en consideración de la Procuraduría no existe impedimento legal alguno para que pueda asumir otras atribuciones encomendadas inicialmente al MOPT.

 

 

II.                 SOBRE LOS PERMISOS ESPECIALES DE CIRCULACIÓN AGV.-

 

            El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con su Ley de creación, n.° 4786 del 5 de julio de 1971, es el competente en todo lo relativo al tránsito de vehículos por las vías públicas, lo cual es confirmado por la Ley de Tránsito por Vías Públicas.

 

            En ejercicio de dicha competencia, el MOPT promovió la publicación del  Decreto Ejecutivo n.° 30770-MOPT, del 3 de octubre del 2002, denominado "Reglamento para el otorgamiento y uso de los permisos especiales de circulación AGV", el cual tiene por objeto que “(…)  todo vehículo automotor que por primera vez sea importado, (…) pueda contar con un permiso especial de circulación que le permita a las empresas importadoras de vehículos, trasladarlos, demostrarlos, probarlos e inscribirlos registralmente conforme a las disposiciones que por este acto se establecen.” (Artículo 1).

 

El referido permiso especial de circulación AGV constituye un

 

“Documento expedido por la oficina competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, mediante el cual se permite que todo vehículo que sea importado por primera vez al país, pueda circular por las vías públicas del territorio de la República a los efectos de su traslado, demostración, cumplimiento de los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico, venta e inscripción registral, con el fin de obtener en forma definitiva la documentación que lo habilite para circular legalmente por el territorio de la República.” (Artículo 2, inciso 1).

 

        Tales permisos se entregan a las empresas importadoras de vehículos que cumplan con los requisitos establecidos al efecto y rindan las garantías de cumplimiento respectivas, los cuales tienen una vigencia de 2 años y son entregados a las personas físicas o jurídicas que adquieran los vehículos hasta por un lapso de 60 días naturales, mientras se inscriben en el Registro y se les asigna el número de placa respectivo. (Artículos 3, 4 y 5).

 

 

III.              SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS.-

 

            Partiendo de lo anteriormente expuesto, daremos respuesta a las interrogantes formuladas, en el mismo orden en que han sido planteadas.-

 

“¿Tiene el Consejo de Transporte Público de acuerdo con la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personase en Vehículos en la modalidad de Taxi (7969), según artículo 7 referido a sus atribuciones, la competencia para otorgar el uso de permisos especiales de circulación AGV?

 

            De conformidad con lo expuesto en el primer apartado, referente a la naturaleza jurídica y atribuciones del CTP, es criterio de la Procuraduría General de la República que, contrario a lo indicado por el señor Auditor consultante, las competencias del citado Consejo, de acuerdo con su ley de creación, no se limitan a la materia del transporte público.

 

            Téngase en cuenta, además, que el citado Consejo vino a sustituir a la extinta Comisión Técnica de Transporte y a la Dirección General de Transporte Público, asumiendo las funciones que desempeñaban tales órganos.

 

            En ese sentido, no existe norma legal que impida o limite la asignación de otras atribuciones, inclusive de aquellas que en principio han sido asignadas al MOPT.

 

            En el caso que nos ocupa, el Transitorio I del “Reglamento para el otorgamiento y uso de los permisos especiales de circulación AGV”, en lo que interesa, dispone:

 

“Transitorio I.- El Ministro de Obras Públicas y Transportes comunicará a los interesados mediante aviso que se publicará en los diarios de circulación nacional, la oficina o dependencia de este Ministerio encargada de conocer, tramitar y resolver sobre las solicitudes para el otorgamiento de los permisos a que se refiere el presente Reglamento.”

 

            Conforme se puede apreciar, la norma transcrita expresamente establece que el MOPT comunicará a los interesados, mediante aviso publicado en los diarios de circulación nacional, cuál será la dependencia del Ministerio encargada de conocer, tramitar y resolver las solicitudes para el otorgamiento de los permisos especial de circulación AGV, atribución que recayó en el CTP.

 

¿En caso de tener competencias este Consejo para aprobar materia referida a los permisos especiales de circulación AGV, podría este Consejo determinar un costo por servicio según el artículo 25 de la Ley 7969?.

 

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de su Ley de creación, entre las fuentes de financiamiento del CTP están

 

“a) Los fondos procedentes de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

b) Los aportes, las donaciones, los préstamos, las subvenciones y las contribuciones de personas naturales o jurídicas, nacionales e internacionales.

c) Los cánones que esta ley establece sobre las concesiones y los permisos de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis.

d) El cobro de los trámites y servicios que se fijen por reglamento.”

 

            Ahora bien, de conformidad con lo estipulado en el artículo 5 del “Reglamento para el otorgamiento y uso de los permisos especiales de circulación AGV”, entre los requisitos para obtener un permiso de tal naturaleza los interesados deben aportar:

 

“5.6     Comprobante de depósito a favor del Ministerio de Obras Públicas y Transportes por la suma de quince mil colones por concepto de gastos administrativos derivados del otorgamiento, renovación o reposición del documento.” Lo subrayado no es del original.

 

            Al habérsele conferido al CTP la atribución de conocer, tramitar y resolver las solicitudes para el otorgamiento de los permisos especiales de circulación AGV y siendo que cuenta con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio, el depósito correspondiente, por la suma indicada, deberá hacerse a favor del Consejo.

 

            Y siendo que el monto que deben pagar los interesados en obtener un permiso especial de circulación AGV, por concepto de gastos administrativos, se encuentra definido en el Reglamento en referencia, no resulta aplicable en su determinación lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de creación del CTP, el cual refiere al cálculo del canon que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 24, inciso 3) de la misma Ley en estudio deben pagar los concesionarios y permisionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis.

 

 

IV.              CONCLUSIÓN.-

 

           

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1)      El Consejo de Transporte Público es un órgano desconcentrado del  Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personalidad jurídica instrumental, especializado en transporte público, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de la materia relativa al transporte remunerado de personas.

 

2)      El hecho de que al citado Consejo se le haya conferido personalidad jurídica instrumental, no implica que se constituya en una persona de derecho público, independiente del MOPT.

 

3)      La ley de creación del Consejo en ningún momento limita sus atribuciones a la materia de transporte público y considerando que debió asumir las funciones que, hasta el momento de su creación, ejercían la extinta Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público, no existe impedimento legal alguno para que pueda asumir otras atribuciones, aparte de las desconcentradas, incluso aquellas que, en principio, se le han atribuido al MOPT.

 

4)      Entre las fuentes de financiamiento del CTP está “El cobro de los trámites y servicios que se fijen por reglamento.” (Artículo 24, inciso d) de su Ley de Creación). Y siendo que el artículo 5.6 del “Reglamento para el otorgamiento y uso de los permisos especiales de circulación AGV”, entre los requisitos para obtener un permiso de tal naturaleza establece que los interesados deben aportar “Comprobante de depósito … por la suma de quince mil colones por concepto de gastos administrativos derivados del otorgamiento, renovación o reposición del documento”, no resulta aplicable en la especie lo dispuesto en el numeral 25 de la Ley de creación del CTP, el cual refiere al cálculo del canon que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 24, inciso 3) de la misma Ley en estudio deben pagar los concesionarios y permisionarios de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis.

 

      Sin otro particular, se suscribe,

 

 

Cordialmente

 

 

 

 

Omar Rivera Mesén

Procurador Área De Derecho Público

 

 

ORM/kpm