Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 074 del 21/06/2016
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 074
 
  Opinión Jurídica : 074 - J   del 21/06/2016   

OJ-074-2016


21 de junio del 2016


 


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada Señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° CPEM-222-15 del 9 de diciembre de 2015, mediante el cual solicita el criterio de éste Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado “Autorización a la Municipalidad de Alajuela para que done un terreno de su propiedad a las Temporalidades de la Iglesia Católica de la Diócesis de Alajuela”, que se tramita con el expediente legislativo N° 19.343.


 


Es preciso aclarar que el criterio que se expondrá es una mera opinión jurídica, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan las señoras y señores diputados (as), de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.


 


Resumen del Proyecto de Ley.


El proyecto de ley cuenta con cuatro artículos.


En el primero de ellos se desafecta al dominio público un terreno propiedad de la Municipalidad de Alajuela, inscrito en el Registro Inmobiliario bajo la matrícula 2-384757-000, naturaleza: terreno destinado para la construcción de un parque, situado en el distrito 9° Río Segundo de Alajuela, con un área de 1769.66 metros cuadrados, que colinda al sur lotes 294 al 297, acera central; al oeste lotes 284 al 288, y al noreste: calle pública.


 


En el segundo artículo se autoriza al ente municipal para la donación del inmueble desafectado, a las Temporalidades de la Iglesia Católica de la Diócesis de Alajuela.


 


El artículo tercero establece el nuevo uso o destino del bien inmueble a donar, indicándose una limitación al uso por el plazo de 99 años, según lo preceptuado por el artículo 269 del Código Civil.


 


En el cuarto y último artículo se indica el otorgamiento de la correspondiente escritura ante la Notaría Del Estado, libre de toda clase de impuestos, nacionales y municipales, timbres fiscales, derechos de inscripción y honorarios profesionales.


 


Análisis del Proyecto


a)      Nociones generales:


            Los artículos 261 y 262 del Código Civil disponen, en su orden:


Artículo 261.- “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público….


Artículo 262.-“Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas”.


            Como se observa de la lectura de esas normas, por encontrase los bienes de dominio público  del Estado fuera del comercio de los hombres, en virtud de su características de inalienables, imprescriptibles e inajenables, se requiere de norma legal que expresamente desafecte y autorice su enajenación.


 


            El artículo 121 de la Constitución Política, relativo a las atribuciones de la Asamblea Legislativa, dispone, en su inciso 14, que a ésta le corresponde:


 


“14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.”


Con lo que se reafirma que para que el Estado o sus Instituciones puedan donar un bien inmueble, en los términos del proyecto en estudio, se requiere necesariamente de la promulgación de una ley de la República, en la que se desafecte y se autorice a disponer de los mismos. 


En este sentido, la Sala Constitucional, mediante su sentencia Nº 10466 de las 10:17 horas del 24 de noviembre del 2000, subrayó:


“… V.-


De otros bienes demaniales del Estado.- Los bienes del Estado se caracterizan por ser de su exclusiva titularidad y porque tienen un régimen jurídico especial; integran la unidad del Estado y junto con su organización política, económica y social, persiguen la satisfacción -en plano de igualdad- de los intereses generales; su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta la principal razón para justificar la existencia de un impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición de esta categoría de bienes. El régimen especial que los cobija, sin embargo, no alcanza por igual a todos los bienes públicos; la mayor, menor o inexistente cobertura dependerá del tipo de bien de que se trate. Es por ello que la doctrina del Derecho público habla de diversos tipos de bienes que pertenecen al Estado. La tradición jurídica costarricense ha estructurado su propio régimen a partir de esas ideas, de manera que esos bienes, entendidos en el sentido más amplio del concepto, se clasifican en demaniales por naturaleza o por disposición de la ley, los bienes privados del Estado, los derechos reales sobre bienes ajenos (servidumbres), los derechos económicos o financieros (como lo valores o bonos del Estado) y los bienes comunales, entre otros. Los bienes demaniales o dominicales, como también se les conoce, tienen ese carácter en virtud de una afectación legal, que es la que determina su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…


 


En el caso que nos ocupa, la referida desafectación y autorización se otorga en los artículos primero y segundo del proyecto de ley en estudio, cumpliéndose de esa manera con lo dispuesto en el precepto antes citado.


 


Aunado a lo anterior, este Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996, manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien. 


 


“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE


 


Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.


 


Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.


 


Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.


 


En consecuencia, para que el Estado –en su acepción más amplia-pueda ejercer actos de liberalidad mediante la donación de bienes debe existir:


 


1.- Norma legal, dentro del ordenamiento jurídico, que  desafecte el bien y autorice a la Administración para su donación.


 


2.- El órgano o la institución respectiva debe adoptar los actos administrativos correspondientes y autorizar a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso.


 


3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito de validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).


 


4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada,  dentro del año contado desde la fecha de la escritura (artículo 1399 del Código Civil).


 


b)     Bien público destinado a parque: 


Del estudio registral a la finca matrícula Nº 2-384757-000, se determinó que su naturaleza es “Terreno para construir parque”, ello en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968, que dispone expresamente en su numeral 40:


“Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juego infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior. (Así reformado este artículo por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 del 20 de agosto de 1996.) (El resaltado en negrilla no es del original).


Importante es resaltar que el área, cuya naturaleza ha sido dedicada, con base a la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos Urbanos (No. 3391 del 13 de diciembre de 1982), para uso de parque y/o juegos infantiles, es un bien de dominio público en administración municipal que presenta un tratamiento especial, según la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, pues resguarda el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, según el principio constitucional que contiene el artículo 50 de nuestra Carta Fundamental, que ordena al Estado a garantizar, defender y preservar tal derecho.


 


En ese sentido, ha reiterado el Tribunal Constitucional el papel fundamental que cumplen las áreas verdes para el desarrollo básico de las personas y el mejoramiento en su calidad de vida; y ha señalado que el manejo de las áreas verdes urbanas se convierte en una estrategia para que nuestras ciudades sean más placenteras y sostenibles.   


 


En su resolución número 4332-2000 de las 10 horas 51 minutos del 19 de mayo del 2000, la Sala Constitucional señaló:


“II.- En relación con la donación que se cuestiona en el amparo, que los vecinos accionantes estiman lesiona su derecho a disfrutar de áreas verdes para el esparcimiento, debe indicarse que este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental se desarrolla, entre otros, en leyes como la de Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales. Cuando se trata de urbanizaciones establecidas bajo la vigencia de aquella ley, las áreas verdes previamente establecidas y aprobadas por la Municipalidad, cumplen con el fin específico de servir a la comunidad en la que se encuentra el terreno, pues el costo de esas áreas, por razones obvias, ha sido sufragadas por los vecinos, al pagar el precio del terreno donde han fincado sus viviendas, de ahí que su finalidad es servirles para el desarrollo integral de sus capacidades.


III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizadora".  La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la carta suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo. La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales.”  (El resaltado en negrilla no es del original).


Asimismo, en la resolución No. 18665-2012 de las 11:00 horas del 21 de diciembre del dos mil doce, argumentó: 


“De lo anterior se concluye que las zonas verdes y parques constituyen objeto del derecho de los vecinos a disfrutar de áreas de esparcimiento. Esto guarda relación con la calidad de vida de los ciudadanos, en especial de aquellos que habitan en zonas urbanas, lugar en el que las áreas verdes escasean merced a la presión generada por la inmigración rural a las ciudades y la correlativa deficiente planificación urbana. Precisamente, las zonas de esparcimiento y la presencia de vegetación en la vida humana constituyen elementos fundamentales del desarrollo integral del individuo, puesto que el recreo y la práctica de los deportes por parte de niños y adultos fomenta la unión familiar y previene manifestaciones de violencia social y delincuencia.


Asimismo, desde el punto de vista del derecho a la salud, las áreas verdes y parques sirven como pulmones de las ciudades. Esto acarrea beneficios obvios como disminución de las enfermedades respiratorias e incluso, desde el punto de vista de la salud mental, contribuye a reducir el estrés y propiciar un ambiente estéticamente placentero y relajante. De esta forma, el manejo de áreas verdes urbanas se convierte en una estrategia para que nuestras ciudades sean más habitables, placenteras y sostenibles.


En este sentido, la División de Medio Ambiente del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo (Sorensen, Barzetti, Keipi y Williams 1998) ha establecido una serie de beneficios que acarrean las zonas verdes en centros urbanos. En concreto, se señalan beneficios ambientales como la mejora en la calidad del aire. Se indica también que los árboles pueden proporcionar un aumento significativo en el confort humano, al influir sobre el grado de radiación solar, el movimiento del viento, la humedad, la temperatura del aire, así como la protección ante fuertes lluvias que acosan al peatón. Igualmente se da una incidencia en el efecto del calor, pues en aquellos centros urbanos con escasa o nula vegetación y extensas áreas pavimentadas, tales superficies solo disipan el calor del sol muy lentamente. Esto deriva en un rápido incremento de la temperatura, conocido como el efecto de "isla de calor urbano", donde una ciudad se calienta rápidamente y mantiene altas temperaturas. Destaca el estudio, entre otras ventajas, que la llamada "forestación urbana" coadyuva a controlar la erosión y proteger las cuencas hidrográficas, fuente de suministro de agua potable a los centros urbanos, así como a disminuir el problema de inundaciones”.


A mayor abundamiento, pueden verse las sentencias de esa Sala Constitucional números 8220-2001 de las 15:48 horas del 14 de agosto del 2001; 17126-2006 de las 15:05 horas del 28 de noviembre del 2006; 16242 de las 12: 21 horas del 09 de noviembre del 2007; 15754-2008 de las 9:14 horas del 21 de octubre del 2008; 7312-2011 de las 11:02 horas del 03 de junio del 2011 y la 012164-2011 de las 9:25 horas del 09 de setiembre del 2011, entre otras más.  


 


En sentido similar, se ha pronunciado esta Procuraduría General de la República en su jurisprudencia administrativa; verbigracia, en el dictamen No. C-204-2012 del 28 de agosto del 2012, en el que se distingue entre las áreas destinadas a facilidades comunales y las de parque, en donde estas últimas no pueden variar su destino- salvo por ley-, pues por disposición legal no pueden ser menos de una tercera parte del porcentaje del terreno cedido por el urbanizador a la municipalidad del cantón respectivo:


 


“Dado este régimen especial de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores-, y en relación a lo dispuesto por el artículo 62 del Código Municipal, el Estado y demás entes públicos requieren para poder disponer de ellos de una norma legal expresa que los autorice y que a la vez desafecte el bien del fin público al que han sido destinados.


 


Sin embargo, sobre el particular, la Procuraduría ha señalado que:


 


“No obstante, en el caso de los terrenos cedidos por los urbanizadores y fraccionadores debemos distinguir entre las áreas destinadas a parques y las destinadas a facilidades comunales. Estas últimas quedan bajo la administración de las municipalidades las que están autorizadas para disponer de ellas, pudiendo inclusive variar su destino, previa consulta y aprobación de los vecinos de la urbanización respectiva”. (Dictamen 053


 


"(...) cabe aclarar que la facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir «las facilidades comunales», no así a los que deben destinarse para «parque», en primer término, por cuanto, la norma es clara al disponer que este cambio puede verificarse con el «remanente» de terreno una vez ya que se haya cubierto la necesidad de parque; y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede." (Sentencia n.° 4205 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996). (El subrayado no es del original.


 


Véase también,  entre otros, la opinión jurídica No.  OJ-007-J del 27 de enero del 2009 y los dictámenes No. C-032-2013  del 07 de marzo del 2013 y C-234-2013 del 28 de octubre del 2013.


 


De todo lo expuesto,  se colige que las áreas destinadas a parque, que fueron  contempladas en el plan urbanístico para tal fin,  no pueden cambiar su destino,  incluso mediante ley de la República, sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque, en la forma en que lo ha reiterado el Tribunal Constitucional, de manera que el proyecto en estudio podría presentar roce de constitucionalidad de no respetarse la proporción que dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, antes citada.


 


c)      Del plano catastrado indicado:


Realizado el estudio al plano castrado número 2-1754150-2014, se determinó que el mismo se encuentra cancelado en la base de datos del Registro Nacional, por tal circunstancia deberán realizarse las gestiones administrativas pertinentes a efecto de restituir los efectos jurídicos del mismo.


 


Por otra parte, el plano catastrado refiere una medida de 1.401 metros cuadrados, es decir, no es toda la finca lo que se está donando, por ello lo que se debe consignar en la redacción del proyecto es que se segrega y desafecta un lote, parte de la finca A-384757-000, de 1.401 metros, quedando un resto de finca de 368.66 metros cuadrados. 


 


Artículo cuarto.


d)     De la actuación de la Notaría del Estado


 


Este artículo autoriza a la Notaría del Estado para la confección del instrumento notarial de donación, ello en virtud de lo establecido por el artículo 3 inciso c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas),  y el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 14935 “Otorgamiento de Escrituras ante Notaría del Estado”, del 20 de octubre de 1983 que dispone:


Las escrituras de todos los entes descentralizados y de las empresas públicas y sus subsidiarias, cuando se refieren a operaciones relativas a inmuebles que requieran inscripción en el Registro Público conforme con la ley o para efectos de los artículos 455, 459 y 464 del Código Civil y respecto a negocios en que por disposición legal se haya establecido el requisito de formalizarlos en escritura pública, deberán ser otorgadas ante la Notaría del Estado, siempre que los actos o contratos a que ellas se refieran sean de un monto superior a ¢ 5.000.000,00 (cinco millones de colones), con las siguientes excepciones, las que no se otorgarán ante la referida notaría:


a)         Las escrituras referentes a créditos que constituyan actividad ordi­naria de las instituciones mencionadas, y


b)         Las escrituras de compraventa, hipoteca, arrendamiento, constitución de servidumbres y adquisición de bienes y servicios que constituyan actividad ordinaria de los entes públicos y empresas públicas y sus subsidiarias.  


Es entendido que los notarios que confeccionen las escrituras de las ins­tituciones antes mencionadas, no cobrarán honorarios, en ningún caso a éstas y así lo harán constar en los respectivos documentos. Asimismo, para las escrituras que deban formalizarse ante la notaría del Estado, la institución interesada deberá remitir el expediente respectivo con un borrador o proyecto de escritura del acto o contrato.


(Así reformado por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 15371 de 10 de abril de 1984).


Atentamente,


 


MSc. Ana Milena Alvarado Marín


Notaria del Estado


 


AMAMa/nav