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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 087 del 03/08/2016
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Texto Opinión Jurídica 087
 
  Opinión Jurídica : 087 - J   del 03/08/2016   

03 de agosto del 2016


OJ-087-2016


 


Señor


Rolando González Ulloa


Diputado


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, se conoce oficio número DRGU-344-2016 fechado 04 de julio del 2016, a través del cual consulta sobre Juntas de Educación y Administrativas.


 


De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, quien lo formula no conforma administración activa y su labor resulta indelegable en otro órgano del Estado.


 


En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría,  lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional.


 


Bajo esta inteligencia, se analizara el cuestionamiento que nos es sometido, en los acápites siguientes.


 


I.- SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS


 


Tomando en consideración que la disyuntiva formulada refiere a la vigencia de Dictámenes emitidos por este órgano técnico asesor respecto al nombramiento de miembros de Juntas de Administrativas y de Educación, conviene, como punto de partida, realizar un análisis de su naturaleza jurídica, para así evacuar lo consultado de la mejor manera.


 


Con tal finalidad, debemos remitirnos a los cardinales 36 del Código de Educación, Ley número 181, emitida el 18 de agosto de 1944 y 43 de la Ley Fundamental de Educación, número 2160 del 25 de setiembre de 1957, los cuales, en lo que interesa disponen:


 


“Artículo 36.- Las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia. El Presidente de las mismas es el representante legal nato de ellas, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la Junta, serán válidos bajo su personal responsabilidad…”


 


ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. 


 


Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones…”


 


   De la normativa citada, tenemos que el legislador optó por otorgarle a las Juntas en análisis la condición de entes públicos, con capacidad de derecho público y privado, contando con patrimonio propio.


 


Tocante a su finalidad, debe decirse que estas constituyen auxiliares del Ministerio de Educación, respecto del cual, están sometidas a directrices.


 


Sobre este particular, la Procuraduría General de la República, ha sostenido:


 


“… tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste. Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.“ (Véase el dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003).


“…ha de tenerse presente que las Juntas de Educación tienen plena capacidad para contratar y los contratos que celebre su Presidente a nombre de la Junta - quien funge para el caso como Representante - son válidos (artículo 36 del Código de Educación). Pero, en el ejercicio de dicha potestad dichas Juntas están sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración (artículo 3 del Decreto 17763-E de cita) y están obligadas a ajustarse a lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa (Ley No.7494 de 2 de mayo de 1995, artículos 1 y 3) y su Reglamento Decreto No.25038-H del 6 de marzo de 1996, artículos 1 y 2. En el mismo sentido, véase el numeral 56 del Reglamento General de Juntas de Educación antes citado).” (OJ-035-97 del 05 de agosto de 1997)…” [1]


 


El tema que nos ocupa, también ha sido objeto de estudio en la jurisprudencia judicial, así la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sostuvo:


 


“…No cabe duda pues que…se consideró que las Juntas de Educación y Administrativas son organismos auxiliares de la Administración Pública (Ministerio de Educación Pública) y que, como entidades de derecho público que son, su regulación primigenia está contemplada en el Código de Educación y en la Ley Fundamental de Educación de 1957. Es así como en el artículo 56 del citado reglamento se les faculta a dichas Juntas como personas de derecho público, para que puedan realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines, con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, La Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento. Por lo demás, en el citado voto número 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ventiló la naturaleza jurídica de esas Juntas y se les consideró entes descentralizados sin relación jerárquica con el Poder Ejecutivo (Ministerio de Educación), indicándose:


 


“En ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima, hasta que finalmente aflora un ente descentralizado. En principio esto último ocurre cuando el ente alcanza organización propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurídica. En punto a fines, bien puede existir una coincidencia entre los propios y los del ente matriz; incluso una influencia de este sobre aquél mediante directivas o directrices, sin que por eso se niegue la descentralización. Lo que si es definitivamente excluyente es la relación jerárquica. Sobre el manejo de patrimonio, los controles que se impongan a éste externamente, tampoco hacen desmerecer su naturaleza, máxime cuando se confieren a un órgano neutral como es la Contraloría General de la República… Puede decirse entonces que si bien en el Reglamento se señala, que dichas Juntas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, que sirven a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo, eso no significa que no sean parte de aquella Administración, entendida en su sentido más amplio (artículo 1º, Ley General de la Administración Pública); y mucho menos (con mayor razón todavía), que no sean parte del Sector Público, pues no obstante que están integradas por particulares, normalmente padres o madres de alumnos quienes se desempeñan como miembros honoríficos, se trata de organismos a quienes se encargan cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección por lo que sí pueden ser objeto de órdenes, solo que referidas a la actividad mediante directrices, conforme a los numerales 26, b), 27,1, 98 a 100 de la Ley General de la Administración Pública. Estando sometidas, sobre todo, a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros que reciben, provenientes entre otras fuentes del Presupuesto Nacional…” [2] (El resaltado nos pertenece).


 


 


II.- SOBRE LA VIGENCIA DE LOS DICTAMENES C-158-2001 DEL 30 DE MAYO DEL 2001, C-027 -2004 DEL 22 DE ENERO DEL 2004, C-138-2012 DEL 04 DE JUNIO DEL 2012, C-048-2013 DEL 26 DE MARZO Y C-154-2013 DEL 9 DE AGOSTO, AMBOS DEL 2013


 


La formulación planteada refiere a la actualidad de los criterios supra citados, tomando en consideración las variaciones que se han suscitado.


 


A la sazón, los Dictámenes dichos indicaron que el Concejo Municipal es el sujeto competente para escoger los miembros de Juntas Educativas y Administrativas. Elección que realizan libremente, sin sujeción a terna o injerencia alguna de otra entidad.


 


Así, en lo que interesa, sus conclusiones reseñaron:


 


Ø  C-158-2001 DEL 30 DE MAYO DEL 2001:  


 


1-. La Ley Fundamental de Educación determina que los Concejos Municipales deben seleccionar los miembros de las Juntas de Educación de las escuelas públicas y las Juntas Administrativas de los colegios oficiales de entre las ternas que les sean presentadas por los órganos que dicha Ley determina. Lo que significa que, de acuerdo con dicha Ley, la facultad de selección del Concejo está limitada por la terna propuesta.


 


2-. Al disponer el Código Municipal en su artículo 13, inciso g), que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros "directamente", significa que el Concejo no debe sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano. Por consiguiente, que su competencia no está restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal puede escoger libremente la persona o si a bien lo decide, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercerá su competencia.


 


3-. En consecuencia, existe una antinomia normativa que debe resolverse dando preferencia al Código Municipal, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a regular la competencia de los órganos municipales.”


 


Ø  C-027 -2004 DEL 22 DE ENERO DEL 2004


 


“1.- Los Concejos Municipales son los órganos competentes para nombrar, directamente, a los miembros de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de los centros de enseñanza oficial (artículo 13, inciso g) del Código Municipal).


 


2.- El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo n.° 31024-MEP, transgrede la competencia de las municipalidades, así como su autonomía, al regular el procedimiento para la designación de los integrantes de las Juntas referidas.  En ese sentido, el Reglamento en cuestión resulta ilegal en cuanto regula la potestad de nombramiento directo de los miembros de las citadas Juntas, otorgada a los Concejos Municipales.


 


Ø  C-138-2012 DEL 04 DE JUNIO DEL 2012


 


“…C.- La ley priva de forma absoluta y plena sobre cualquier Reglamento, y en consecuencia, si este último autoriza una conducta que la Ley veda, tal regulación es ilegal y por ende, su ejecución viola el principio de legalidad.


 


D.- La facultad de nombrar a los sujetos que conforman las Juntas de Educación y Administrativas, recae de forma exclusiva y excluyente, en el Concejo Municipal…”


 


Ø  C-048-2013 DEL 26 DE MARZO DEL 2013.


 


“A.- Las Juntas de Educación son entes públicos, con capacidad de derecho público y privada, contando con patrimonio propio…”


 


Ø  C-154-2013 DEL 9 DE AGOSTO DEL 2013.


 


“1. Que el Concejo Municipal tiene una competencia directa para el nombramiento y remoción de los miembros de las juntas administrativas y de educación.


 


2. Las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación, creadas por la Ley Fundamental de Educación, son personas jurídicas, es decir, centros de imputación de derechos y obligaciones…”


 


Entiende este órgano superior consultivo que, el cuestionamiento realizado nace a raíz de la emisión del Decreto 38249-MEP de fecha 10 de febrero del 2014, el cual, en su cardinal 15, reseña:


 


“El Supervisor del Centro Educativo presentará ante el Concejo Municipal las ternas propuestas por el Director del Centro Educativo. Corresponde al Concejo Municipal realizar la selección y nombramiento de los cinco miembros que conformarán la Junta, así como su posterior juramentación.”


 


Al igual que el Reglamento anterior – Decreto 31024-MEP-, puntualmente en su artículo 14,  la norma transcrita reserva la designación de conformantes de las Juntas en desarrollo al Consejo Municipal, el cual deberá realizarla partiendo de ternas que le serán remitidas por el “Supervisor del Centro Educativo”.


Empero, el cardinal 13 inciso g) del Código Municipal, continúa  disponiendo que la competencia en estudio, recae de forma exclusiva y excluyente en el cuerpo de  ediles, sin establecer restricción alguna para su ejercicio.


 


Veamos: 


Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: 


(…)


g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera…”


En consecuencia, tal y como lo disponen los Dictámenes cuyo escrutinio se peticiona, nos encontramos ante una dicotomía normativa, en la cual, el Reglamento  se contrapone a la Ley.


Así, tal y como se indicó en aquellos, ante confrontación normativa priva  la de rango superior y siendo que el canon treceavo del Código Municipal se mantiene incólume, los criterios objeto de consulta siguen la misma suerte.


En este punto, importa traer a colación lo sostenido por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, mediante Resolución número 266-2011 de las nueve horas cuarenta minutos del veintiuno de julio del dos mil once,  respecto a la temática que nos ocupa:


“… Al respecto, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio, resolvió dicha incompatibilidad señalando que el nombramiento de las Juntas es una potestad directa del Consejo Municipal.


 


 “IV.-DE LA ANTINOMIA NORMATIVA EN LO REFERENTE A LA INTEGRACIÓN DE LAS JUNTAS EDUCATIVAS Y DE ADMINISTRACIÓN.-


 


El punto en discusión es si el Concejo tiene competencia o no para integrar de manera directa las Juntas Administrativas de los Centros Educativos, como lo prevé el inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, esto es, sin intervención de otras instancias y conforme a propuestas y ternas presentadas por los Directores de eso Centros, como lo manda el artículo 14 del Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, Decreto número 31024-MEP. Al respecto, es claro que estamos frente a una antinomia normativa, esto es la coexistencia de dos o más disposiciones contradictorias entre sí en su contenido, que regulan la misma situación fáctica de manera diversa, excluyéndose entre sí. La solución de esta problemática se hace a través de criterios hermenéuticos, como lo son, esencialmente el rango jerárquico de las normas en conflicto, cronológico y el de especialidad de la norma. En efecto, encontramos que la integración de las Juntas  Educativas y Juntas  de Educación está regulado en los siguientes cuerpos normativos:


 


a .) - Por la Ley número 42, del veintiocho de diciembre de mil novecientos cuarenta y tres, el Poder Legislativo autorizó al Poder Ejecutivo para que mediante Decreto emitiera el Código de Educación, por lo que fue promulgado por Decreto número 7, del veintiséis de febrero de mil novecientos cuarenta y cuatro, se aprueba por la Ley número 181, del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y cuatro. De manera que, mediante norma pre-constitucional se instauran las Juntas  de Educación, con funciones contraloras sobre escuelas ubicadas en cada distrito escolar, así como las Juntas  Administradoras, con iguales funciones respecto a los Colegios Oficiales, en ambos casos nombradas por la Municipalidad correspondiente (artículo 9), para lo cual, a las primeras se les dota de "plena personalidad jurídica" para contratar y comparecer ante los Tribunales de Justicia, de manera que su Presidente es el representante judicial y extrajudicial de ellas (artículo 36), mediante la Ley número, 2298, del veintidós de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho, se adiciona el artículo 43 de la citada Ley Fundamental de Educación, para conferirles a las Juntas  Administrativas "plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones." En cuanto al nombramiento de las citadas Juntas, el artículo 33 del Código de Educación, en lo que interesa establece: "... el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela. La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta. Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte el sustituido para completar su período legal. Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación." (Así reformado por la Ley número 2581, del diecisiete de junio de mil novecientos sesenta).


 


b.) La Ley Fundamental de Educación, número 2160, del veinticinco de setiembre de mil novecientos cincuenta y siete, en su Capítulo VIII, denominado "De las Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas", se establece, en forma similar al Código de Educación anteriormente mencionado, que "En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela" (artículo 41). También se dispone que "Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela" (artículo 42). Igualmente se establece que en "Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes" (artículo 43). Por último, se dispone que "El cargo de miembro de una Junta  de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas. Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros"(artículo 44).


 


c.) Mediante Decreto Ejecutivo número 17763, del tres de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, publicado en La Gaceta número 198, del dieciséis de octubre del mismo año, se promulga el Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, y en él se hace eco de las disposiciones contenidas de las leyes comentadas (Código de Educación y Ley Fundamental de Educación). Así, se establece que dichas Juntas  estarán integradas por cinco miembros propietarios (artículo 9), que durarán en sus cargos por tres años, pudiendo ser reelectos (artículo 12); y que serán nombradas y juramentadas por el Concejo Municipal competente, pero tratándose de Juntas  de Educación, el Asesor Supervisor de Educación presentará al Concejo una terna por cada puesto, integrada por los candidatos que propongan los respectivos directores de su jurisdicción (artículo 13); mientras que en el caso de las Juntas  Administrativas, se dispone que sus integrantes podrán ser nombradas directamente por el Concejo Municipal de la nómina de no menos de cinco candidatos por cada puesto a llenar, que propongan el Director del Colegio, previa consulta al Consejo de Profesores y al Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil (artículo 14). En lo tocante a la remoción de los miembros de ambas Juntas, se establece, en aplicación del principio de paralelismo de las competencias, que será el propio Concejo Municipal el que la determine en último término (artículo 26). Para ello señala como justas causas de remoción, entre otras: cuando sin previo permiso o licencia, dejaren de concurrir a seis sesiones consecutivas; cuando demostraren evidente descuido o desinterés en el desempeño de su cargo; y,cuando hubieren sido condenados por delito en perjuicio de la Hacienda Pública, o cualquier otro en daño de la Juntas  o de los bienes de la institución (artículo 21). Para la citada remoción se prevé un procedimiento especial en el que el Asesor Supervisor respectivo funge como órgano director y debe trasladarle al Director Regional de Enseñanza competente el resultado de la sumaria con las recomendaciones y observaciones pertinentes, para que éste último, cuando estime que se comprobó la causal endilgada, le remita el expediente al Concejo Municipal de la jurisdicción territorial, para que resuelva por acto final. Ahora bien, este Reglamento fue declarado nulo efectos retroactivos a partir de la fecha de su vigencia por sentencia número 240-96, de las catorce horas veinte minutos del treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis, del Juzgado Contencioso Administrativo; resolución que fue confirmada por sentencia número 350-98 de las once horas quince minutos del dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y ocho, la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y posteriormente por la Sala Primera de Justicia, en resolución número 787-F-01, de las catorce horas del cinco de octubre del dos mil uno, por encontrarse sería violación del numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, en su formulación.


 


d.) Por Ley número 7794, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, publicada en La Gaceta número 94, del dieciocho de mayo de ese mismo año, se promulga el nuevo Código Municipal, que vino a sustituir el anterior, adoptado por Ley número 4574, del cuatro de mayo de mil novecientos setenta. En el numeral 13 inciso g) se dispone literalmente como competencia o atribución del Concejo: "Nombrar directamente, por mayoría simple a los miembros de las Juntas  Administrativas de los centros oficiales de Enseñanza y de las Juntas  de Educación, quienes sólo podrán ser removidos por justa causa. Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera"; disposición que fue adicionada de la siguiente manera por la Ley 8679, del doce de noviembre del dos mil ocho, en el sentido de que dicha designación debía de hacerse "con criterio de equidad entre géneros."


 


e.) Finalmente, mediante Decreto Ejecutivo número 31024-MEP, del trece febrero del dos mil tres, se promulga el Reglamento General de Juntas  de Educación y Juntas  Administrativas, publicado La Gaceta número 50 del doce de marzo siguiente; que en lo que nos interesa, en su numeral 14 dispone: "Las Juntas  Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una de cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil.”


 


V.-DE LA LEGALIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.-


 


Así las cosas, en aplicación de los principios de hermenéutica de jerarquía normativa, cronología y especialidad, es que este Tribunal estima que lleva razón el Concejo en rechazar la impugnación formulada, por tratarse, por mandato legal, de una competencia asignada a este órgano colegiado para ejercerla de manera exclusiva y excluyente, sin que deba sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano; por los siguientes motivos:


 


a.) Por criterio cronológico, en tanto el Código Municipal vigente es dictado con posterioridad al Código de Educación, que según se indicó es pre-constitucional, y de la Ley Fundamental de Educación, de la cual, supuestamente deriva su fundamento legal la norma reglamentaria que se alega no fue aplicada.


 


b.) En aplicación del principio de la jerarquía normativa, que deriva del numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, que le confiere mayor valor jurídico a la ley, frente a la norma reglamentaria; lo que en doctrina el jurista nacional Eduardo Ortiz Ortiz llamaba como "potencia, resistencia y régimen de impugnación." Recuérdese que:


 


"El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el "orden jerárquico de las normas." (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, de la Sala Constitucional.)


 


c.) En razón de existir una norma especial, inciso g) del artículo 13 del Código Municipal, que le confiere esa atribución de manera exclusiva y excluyente al órgano deliberativo, para que lo haga de manera directa, esto es, sin atender a propuestas o terna alguna de parte de los directores de los centros educativos oficiales; teniendo como único parámetro, el de aplicar "criterios de equidad entre género", según reciente reforma. Nótese al efecto que el Código Municipal es el conjunto de disposiciones que regulan el ámbito competencial y procedimientos atinentes a las Municipalidades.


 


d.) Y finalmente, y no por ello menos importante, en reconocimiento y defensa de la autonomía municipal, que por mandato constitucional -artículo 170- es de segundo grado (o de gobierno), lo que se traduce en la potestad para determinar la forma en que administrará los recursos de la institución, para el cumplimiento de los fines y cometidos asignados, en este caso, la "administración de los intereses y servicios municipales", según delega el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias de ese alto Tribunal número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); y en particular, la potestad de autodirigirse o gobernarse políticamente, lo que se traduce en la definición de los lineamientos, objetivos, metas y fines de la institución. Es precisamente en atención a su autonomía política, administrativa y financiera, constitucionalmente asignada, que las Municipalidades tienen potestad de normativa para dictar los reglamentos autónomos y de organización y de los servicios que por ley se les corresponde brindar; acordar sus presupuestos y ejecutarlos; administrar y prestar los servicios públicos municipales; aprobar las tasas, precios y contribuciones municipales y proponer a la Asamblea Legislativa los impuestos municipales; percibir y administrar los tributos e ingresos municipales, en condición de Administración Tributaria; suscribir convenios, pactos y contratos con entidades nacionales y extranjeras para el cumplimiento de sus fines y convocar a consultas populares, en los términos desarrollados en el numeral 4 del Código Municipal, y en la indicada sentencia constitucional (5445-99). Lo anterior se traduce, en que los gobiernos locales, no son sujetos de directrices y planificaciones de parte del Ente Mayor, debiendo darse respecto de éste, una relación de coordinación, en los términos señalados por la sentencia constitucional 5445-99; así como tampoco de imposiciones normativas mediante reglamentos ejecutivos, en que desarrollen funciones o competencias constitucional o legalmente asignadas a las municipalidades, como es el caso en estudio. Recuérdese que tratándose de un reglamento ejecutivo, esto es que desarrolla una ley, ello es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, al tenor de lo dispuesto en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política; pero en modo alguno puede pretender invadir el ámbito de la autonomía de los gobiernos locales.


 


Corolario de lo expuesto, tenemos que, se insiste, el ordenamiento jurídico está regido por el principio de jerarquía de las normas, según el cual la norma que tiene grado superior priva y debe ser aplicada en detrimento de la inferior.


 


Así las cosas, el Reglamento de General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, carece de fuerza normativa para  oponerse al Código Municipal y por ende, los Dictámenes C-158-2001 del 30 de mayo del 2001, C-027 -2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012, C-048-2013 del 26 de marzo y C-154-2013 del 9 de agosto, ambos del 2013, conservan su vigencia. En tanto, sostuvieron que el Concejo Municipal es el sujeto competente para escoger los miembros de Juntas Educativas y Administrativas, elección que realizan libremente, sin sujeción a terna o injerencia alguna de otra entidad.


 


Lo anterior, no obsta que el Consejo Municipal, si bien lo tiene, solicite sugerencias para los nombramientos de las Juntas objeto de consulta, propuestas que en forma alguna pueden entender obligatorias, ni en lo referente a su realización y mucho menos, en cuanto a su ejecución.


 


 


 


III.- CONCLUSIONES:


 


A.- Las Juntas Administrativas y de Educación  constituyen entes públicos, con capacidad de derecho público y privado, contando con patrimonio propio, siendo  auxiliares del Ministerio de Educación, respecto del cual están sometidas a directrices.


 


B.- El ordenamiento jurídico está regido por el principio de jerarquía de las normas, según el cual, la norma que tiene grado superior priva y debe ser aplicada en detrimento de la inferior.


 


C.- El Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas carece de fuerza normativa para  oponerse al Código Municipal; por ende, los Dictámenes C-158-2001 del 30 de mayo del 2001, C-027 -2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012, C-048-2013 del 26 de marzo y C-154-2013 del 9 de agosto, ambos del 2013 conservan su vigencia. En tanto, sostuvieron que el Concejo Municipal es el sujeto competente para escoger los miembros de Juntas Educativas y Administrativas, elección que realizan libremente, sin sujeción a terna o injerencia alguna de otra entidad.


 


De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,


                                                                                 


                                                                    


 


  


      


Laura Araya Rojas


Procuradora


Área Derecho Público


 


LAR/jlh


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-038-2008 del 25 de junio del 2008.


 


[2] Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, voto 2005-918 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de noviembre de dos mil cinco.