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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 135
 
  Dictamen : 135 del 10/06/2016   

10 de junio, 2016

C-135-2016


                                              


Dr. Ivan Brenes Reyes

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias


Presidente Ejecutivo


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta doy respuesta  al oficio PRE-AL-OF-20-2016 de 24 de mayo de 2016.


 


En el memorial PRE-AL-OF-20-2016 de 24 de mayo de 2016, se nos consulta si la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias tiene la potestad de fiscalizar los fondos que se trasladan al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de la Universidad Nacional, asimismo como los que se trasladan a la Universidad de Costa Rica y el Instituto Meteorológico Nacional.


 


En este sentido, el consultante que el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo; ha establecido una obligación de determinadas instituciones públicas de transferir recursos a favor de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.


 


Luego, indica que el transitorio I de la Ley de cita ha establecido que la Comisión, a su vez, y por un plazo de 12 años debe girar un porcentaje de lo percibido por concepto del artículo 46, a favor del Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional, la Universidad de Costa Rica y el Instituto Meteorológico Nacional. Así que se consulta si la Comisión puede fiscalizar la forma y destino que se dan a dichos fondos.


 


A efecto de satisfacer lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta a la consulta el criterio de la Asesoría Legal de la Comisión, oficio AL-OF-0379-2016 de 18 de mayo de 2016, el cual ha concluido que la Comisión tiene la potestad de fiscalizar los recursos transferidos conforme el transitorio I de la Ley ya citado.


 


La consulta es inadmisible, sin embargo, con el afán de colaborar se harán algunas consideraciones alrededor el transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.


A.          LA CONSULTA ES INADMISIBLE POR VERSAR SOBRE UNA CUESTION DE CONTROL INTERNO QUE ES COMPETENCIA EXCLUSIVA Y PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.


 


En esencia el objeto consultado versa sobre las facultades de control que puede ejercer la Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias en relación con los recursos transferidos a favor del Observatorio Vulcanológico y Sismológico de la Universidad Nacional, la Universidad de Costa Rica y el Instituto Nacional de Meteorología.


 


Específicamente,  el interés del consultante reside en que se determine si puede ejercer actividades de control sobre los recursos que transfiere en virtud del transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.  N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005. Esto con el objetivo de proteger el patrimonio público y asegurarse que los recursos sean utilizados para su destino legal.


 


Así las cosas,  la consulta versa sobre una cuestión esencial al control interno de acuerdo con lo previsto en el artículo 8 de la Ley de Control Interno, N.° 8292 de 31 de julio de 2002.


 


Ahora bien,  conforme el artículo 3 de la Ley de Control Interno, es claro que lo consultado constituye una materia que pertenece a la competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.


 


En efecto, este Órgano Superior Consultivo ha señalado que la Contraloría General es el órgano competente, con atribuciones exclusivas y prevalentes,  en relación con la función de control sobre los fondos y recursos públicos. Al respecto, importa transcribir el dictamen C-221-2011 de 12 de setiembre de 2011  - que reitera el C-120-2005 del 1° de abril de 2005-:


 


 


I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


 


La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Énfasis agregado. En igual sentido ver el dictamen N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005,  C-402-2005 del 2005 y  C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005).


           


            En  definitiva, la consulta no es admisible, sin embargo, en un afán de colaboración, haremos algunas observaciones en relación con el transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Atención del Riesgo.


 


 


B.          UNAS BREVES CONSIDERACIONES.


           


            El artículo 46 de la Ley Nacional  de Emergencias y Prevención del Riesgo, N.° 8488 de 22 de noviembre de 2005, ha establecido  que la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas son contribuyentes  de un  impuesto  del tres por ciento (3%) sobre las ganancias  y superávit presupuestario acumulado libre y total. ( Ver el dictamen C-332-2014 de 14 de octubre de 2014).


 


            Luego, conviene señalar que los aportes a los que están obligadas las instituciones públicas en virtud del artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, deben ser depositados en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. (Ver  la opinión jurídica OJ-66-2012 de 25 de setiembre de 2012).


 


            Al promulgarse, no obstante, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N.° 8488 se dispuso incluirle un transitorio I, el cual se transcribe:


 


Transitorio I.-Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines:


 


a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 


 


b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico. 


 


            La finalidad de este transitorio consistía en establecer una forma de proveer de un  financiamiento temporal por 6 años  para el  Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa rica  de la Universidad Nacional, así como la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Esta finalidad, en todo caso, guardaba  congruencia con el objetivo primario de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, sea  la reducción de las causas del riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia. Sobre la finalidad del transitorio I recién transcrito, conviene transcribir el dictamen C-323-2008 de 16 de setiembre de 2008:


 


En el presente caso, tenemos que el texto del transitorio I es bastante claro. En primer lugar, la norma establece la forma en que se distribuirá lo que se recaude por concepto del impuesto establecido en el numeral 46 de la misma Ley N.° 8488. Tributo cuyo importe es del 3% sobre los superavits libres y acumulados o sobre las utilidades generadas. De allí que la norma establezca:


 


“Transitorio I. —Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, (…)”


 


Ahora bien, la norma prescribe, según el sentido de sus palabras, que de ese 3% que grava los superávits institucionales, un 0,6% debe destinarse transitoriamente para financiar el OVSICORI de la Universidad Nacional, así como la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Es decir que del 3% que se cobra por cada superavit, debe sustraerse el 0,6% para destinarlo a las Universidades. En lo conducente la norma, señala


 


“Transitorio I.—Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines: (…)” (El subrayado es nuestro)


 


Concretamente, la norma dispone que del 0,6% que se debe destinar para las Universidades, un 0,3%, es decir la mitad, debe asignarse al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica, el cual pertenece a la Universidad Nacional. El otro 0,3%, sea la otra mitad del 0,6%, debe destinarse al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Así las cosas, es claro que 0,6% debe repartirse por partes iguales entre las Universidades beneficiadas.


 


 


            Ahora bien, mediante la Ley N.° 8933 de 24 de marzo de 2011, se reformó el  transitorio I a la Ley Nacional de Emergencias:


 


Transitorio I.-


 


Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, se destinará un dos coma cuatro por ciento (2,4%) a la Comisión y esta utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%) restante, durante un plazo de doce años, para los siguientes fines:


 


a)   Hasta un cero coma dos por ciento (0,2%) para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (Ovsicori) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas.


 


b)   Trasladar un cero coma dos por ciento (0,2%) a la Universidad de Costa Rica, con el único fin de adquirir equipo y fortalecer la Red Sismológica Nacional (RSN) y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica (LIS) de dicha Universidad.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico en el marco de los estudios de la Gestión integral del riesgo, por parte de la RSN y el LIS.


 


c)   El restante cero coma dos por ciento (0,2%) se trasladará al Instituto Meteorológico Nacional para el equipamiento, la modernización y el fortalecimiento de la red de vigilancia meteorológica, para que esté más acorde con las necesidades del país.  De existir algún remanente, se destinará a instrumentalizar y fortalecer la investigación de los fenómenos hidrometeorológicos para el establecimiento de sistemas de alerta temprana."


 


            Luego, importa advertir que el sentido y finalidad del transitorio I reformado por la Ley N.° 8933 son análogos a los del transitorio original.


 


            No obstante, el nuevo transitorio I  contiene algunos elementos que precisan su contenido amén de incluir ciertas innovaciones. Esto amén de establecer un nuevo plazo de 12 años para la vigencia de la norma transitoria.


 


            En primer lugar, el nuevo transitorio I conserva de forma íntegra la disposición de su inciso a) en el sentido que establece que los recursos transferidos a favor del Observatorio de Vulcanología y Sismología deben ser destinados para la adquisición del  equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. Asimismo, la reforma retiene la norma que indica que   de existir algún remanente, éste se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas.


 


            En segundo lugar, el nuevo transitorio I  incluye algunas precisiones en relación con el inciso b) y  los recursos que se deben transferir a la Universidad de Costa Rica. Se destaca que la reforma del año 2011 ha acotado que los recursos transferidos tienen el  “único fin de adquirir equipo y fortalecer la Red Sismológica Nacional (RSN) y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica (LIS) de dicha Universidad.” Es decir que la reforma ha precisado el sentido de la norma para establecer que los recursos transferidos no pueden ser utilizados para otro fin que el previsto en ella.


 


            En tercer lugar, y siempre tratándose de los recursos que se deben transferir a la Universidad de Costa Rica, la reforma al Transitorio I ha precisado el destino de las sumas remanentes, pues ha puntualizado que éstas deben siempre destinarse al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico pero ha agregado que esto debe hacerse dentro del  marco de los estudios de la Gestión integral del riesgo, por parte de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica.


 


            En cuarto lugar, la reforma al transitorio I ha adicionado un nuevo destinatario para las transferencias que dispone esa norma temporal, agregando de esta forma al Instituto Meteorológico Nacional entre los beneficiarios,  el cual debe utilizar los recursos exclusivamente para el equipamiento, la modernización y el fortalecimiento de la red de vigilancia meteorológica. Igual, de haber remanentes, éstos deben ser utilizados en el fortalecimiento de  la investigación de los fenómenos hidrometeorológicos para el establecimiento de sistemas de alerta temprana.


 


            Así las cosas, es claro, conforme el transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, que las instituciones destinatarias de las transferencias previstas en esa norma temporal, no tienen discrecionalidad para varias la finalidad legal de esas transferencias, las cuales en todo caso  guardan también congruencia con la finalidad general de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo,  sea  la reducción de las causas del riesgo, así como el manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia.


 


 


C.          CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto se concluye que la consulta no es admisible por tratarse de un objeto que constituye competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.


 


El transitorio I a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo establece con precisión el destino que debe  dársele  a los recursos, provenientes de la recaudación del artículo 46,  que se transfieran. Este destino debe ser respetado por las instituciones que reciben las transferencias previstas en el transitorio I. 


 


Atento se suscribe;


 


 


 


 


                                                                                Jorge Oviedo Alvarez


                                                                                Procurador Adjunto.