14 de junio de 2016

OJ-71-2016

Sra. Paulina Ramírez Portugués

Asamblea Legislativa

Fracción Liberación Nacional

Diputada

Estimada señora:

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General Adjunta, doy contestación al oficio PRP-PLN-16-06-16 de 6 de junio de 2016.

            En el memorial PRP-PLN-16-06-16 de 6 de junio de 2016, recibida el 8 de junio, se nos consulta sobre el alcance de los artículos 3, 5 y 18 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Concretamente se consulta si dicha Ley autoriza que se destine  una partida  del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones a favor del Ministerio de Cultura y Juventud para desarrollo del proyecto del Parque de Desarrollo Humano en el cantón de Alajuelita.

            La consultante explica que la consulta es urgente por cuanto actualmente se discute en la Comisión de Hacendarios el proyecto de modificación a la Ley N.° 9341 “Ley de Presupuesto ordinario y extraordinario de la República para el ejercicio económico 2016 y primer presupuesto extraordinario del 2016. 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Ahora bien, la consultante requiere que se evacúe la consulta a más tardar el 8 de junio, en vista de que sería un insumo para el informe de subcomisión. Lamentablemente, la consulta fue ingresada a la Procuraduría General, por la vía de fax, ese mismo 8 de junio, razón por la cual no ha podido ser evacuada sino en los días subsecuentes.

En orden a atender la consulta planteada, se ha considerando referirnos a los siguientes puntos: a. LOS FONDOS DE FODESAF TIENEN UN DESTINO ESPECIFIO, b. PARA CAMBIAR EL DESTINO DE LOS FONDOS DE FODESAF,  SE REQUERIRÍA UNA REFORMA POR LEY ORDINARIA A LA LEY DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES.

A.                LOS FONDOS DE FODESAF TIENEN UN DESTINO ESPECIFICO

El artículo 2 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N.° 5662 de 23 de diciembre de 1974, ha establecido que los fondos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) tengan un destino específico.

 Concretamente, de conformidad con el artículo 2 en comentario, los fondos de FODESAF  están destinados para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. Este criterio ha sido expuesto con claridad en la Opinión Jurídica OJ-244-2003 de 21 de noviembre de 2003:

Los fondos de FODESAF tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el Estado y la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. Si este es el objetivo de los fondos y el destino último no puede ser otro que los beneficiarios del mismo, se entiende que las prestaciones que se ofrece con cargo a esos fondos, sea la actividad que puede ser objeto de financiamiento, no pueda estar sujeta a una contraprestación económica de parte del beneficiario, salvo expresa disposición legal. Distinto sería si el legislador hubiese ideado un fondo retributivo, financiado también por la retribución de los beneficiarios como contraprestación de los servicios que éstos reciben. Pero, el legislador no siguió ese camino. Ciertamente, esa gratuidad no ha sido expresamente establecida. No obstante, está implícita en la definición del beneficiario:

 "Artículo 2º.- Son beneficiarios de este fondo los costarricenses de escasos recursos económicos, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta ley y su reglamento".

      No obstante lo anterior, debe advertirse que el artículo 3 de la misma Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares ha dispuesto la forma en que deben canalizarse los recursos del Fondo. Al efecto,  la norma bajo examen ha establecido que los recursos  del Fondo se deben destinar  para pagar programas y servicios a las instituciones  que tienen a su cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos. Al entender del legislador aquella era la forma más eficaz y directa  posible de alcanzar  a los beneficiarios del Fondo.  Se transcribe, en lo conducente, el artículo 3 de la Ley de Desarrollo Social y  Asignaciones Familiares:

“Artículo 3.- Con recursos del Fodesaf se pagarán, de la siguiente manera, programas y servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta ley, que tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo social.

       Para ello, se procederá de la siguiente manera(…)”

Al respecto, conviene tomar en cuenta lo dicho en el dictamen C-93-2005 de 3 de marzo de 2005:

“Obsérvese que el primer párrafo de la norma establece que del Fondo se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos.  En realidad, el objetivo de la Ley era llegar de la forma más directa posible a los beneficiarios del Fondo.  Y para esto la Ley se orientó hacia el financiamiento de los programas y servicios, a través de las instituciones y órganos estatales ya existentes.  Así, el diputado Sandoval Aguilar en su explicación del dictamen de mayoría, que dio lugar a la actual redacción del encabezado del artículo 3, indicó que el entonces proyecto de ley “…establece la necesidad de que los recursos que se obtengan sean utilizados en forma racional y con la prioridad que se requiere en cuanto a los diferentes sectores sociales a atender, o sea, que los recursos sean distribuidos respondiendo a una planificación adecuada y tomando en cuenta programas y estructuras institucionales que ya existen.  Este es un aspecto que en realidad nosotros llamaríamos “básico” porque no hemos querido crear nuevas estructuras administrativas, nuevas instituciones que vengan a dar la prestación de los servicios, sino realmente a aprovechar toda la estructura que tiene el Estado costarricense para poder desarrollar ese tipo de programas” (el subrayado no es del original) (folios 1134 y 1135).” 

      Luego, debe notarse que el artículo 3 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares prescribe la forma en que se debe distribuir el Fondo. Con este propósito, el artículo 3 contiene una enumeración de los programas y servicios autorizados para recibir recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

      Examinada con detalle la enumeración prevista en el artículo 3, se observa sin dificultad que dicha norma no autoriza a destinar recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para el Ministerio de Cultura y Juventud. Tampoco la norma autoriza a destinar recursos de FODESAF para el denominado  Parque de Desarrollo Humano.

      En todo caso conviene advertir que si bien el artículo 3 contiene una disposición adicional que autoriza al FODESAF a otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia social realizado por instancias públicas - cuyos beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo del mismo Fondo -, lo cierto es que la Ley no le ha otorgado al Ministerio de Cultura y Juventud ninguna competencia en materia de programas de asistencia social. Esto entonces reitera la conclusión de que el artículo 3 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares no autoriza a destinar recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para el Ministerio de Cultura y Juventud. Se transcribe, la disposición adicional del artículo 3:

  “(…)Adicionalmente, se podrá otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia social realizado por instancias públicas, cuyos beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo del Fodesaf, según la Ley N.º 5662.”

B.                PARA CAMBIAR EL DESTINO DE LOS FONDOS DE FODESAF,  SE REQUERIRÍA UNA REFORMA POR LEY ORDINARIA A LA LEY DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES.

Luego, y a modo de corolario,  debe indicarse que en  orden a modificar los destinos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares – a efectos de autorizar una transferencia al Ministerio de Cultura y Juventud, se requeriría una reforma por Ley ordinaria del artículo 3 ya comentado.

Importa insistir en que dicha modificación debe realizarse por la vía de una Ley Ordinaria y no a través de una Ley de Presupuesto. En este orden de ideas, es oportuno insistir en que, conforme los artículos 176 y 177 constitucionales, es claro que  el Poder Legislativo no puede, bajo la potestad presupuestaria, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. (Ver la sentencia de la Sala Constitucional N°: 56-2008  dictada a las catorce horas y cuarenta y siete minutos del nueve de enero del dos mil ocho)

En todo caso, conviene hacer una observación de técnica legislativa en el sentido de que el artículo 2 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares establece claramente que los beneficiarios de FODESAF son las personas que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema.

En este orden de ideas, en nuestra jurisprudencia administrativa se ha entendido correctamente que la misión del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es lograr una mejor distribución de la riqueza nacional, mediante la asignación de recursos necesarios para la ejecución de los programas de desarrollo social, así como  incrementar el nivel de bienestar de la población en pobreza o pobreza extrema. En este sentido, se transcribe lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-31-2015 de 15 de abril de 2015:

“la misión del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es lograr una mejor distribución de la riqueza nacional, mediante la asignación de recursos necesarios para la ejecución de los programas de desarrollo social, así como  incrementar el nivel de bienestar de la población rural a través de la acción integrada de las instituciones  públicas mediante mecanismos participativos que impulsen las capacidades autogestionarias de la población y abrir nuevas oportunidades para el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. “

Así las cosas, es notorio que destinar recursos del FODESAF para un fin no relacionado directamente con programas o servicios destinados a la atención de las personas en pobreza o pobreza extrema,  podría implicar una desnaturalización del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

Por supuesto, corresponde al Legislador valorar si el denominado Parque de Desarrollo Humano del Ministerio de Cultura y Juventud debe ser enmarcado dentro del concepto de programa de asistencia social y si dicho programa permitiría que los recursos del FONDO alcancen directamente y exclusivamente a la población beneficiaria tal y como está enumerada en el artículo 2 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

C.                CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

-    Que la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares no autoriza a destinar recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para el Ministerio de Cultura y Juventud. Tampoco la norma autoriza a destinar recursos de FODESAF para el denominado  Parque de Desarrollo Humano.

-    Que en  orden a modificar los destinos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares – a efectos de autorizar una transferencia al Ministerio de Cultura y Juventud-, se requeriría una reforma por Ley ordinaria del artículo 3 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

-    Que destinar recursos del FODESAF para un fin no relacionado directamente con programas o servicios destinados a la atención de las personas en pobreza o pobreza extrema,  podría implicar una desnaturalización del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.

Atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Alvarez                                        

                                                                                Procurador Adjunto.