27 de junio de 2016

OJ-75-2016

 

Sr. Marco Vinicio Redondo Quirós

Asamblea Legislativa

Fracción Partido Acción Ciudadana

Diputado

 

Estimado señor:

 

          Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al oficio PAC-MRQ-2016-123 de 16 de junio de 2016.

 

            En el memorial PAC-MRQ-2016-123 de 16 de junio de 2016  se nos consulta si es procedente que se  señale a la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972 como fundamento jurídico para la existencia de la Unión de Gobiernos Locales. Esto en el tanto, en criterio del consultante, dicha norma se habría circunscrito a crear la Liga de Municipalidades de Cartago. Asimismo consulta si al derogarse al Código Municipal de 1974 – Ley N.° 4574 de 4 de mayo de 1970-, esto habría implicado también la derogación tácita de la Ley N.° 5119.

 

            Al respecto, el consultante explica que la Ley N.° 5119 – que crea la Liga de Municipalidades de Cartago – hace una remisión expresa a los artículos 15 y 18 del Código Municipal de 1970 . Luego la duda del consultante surge porque el artículo 183 del Código Municipal de 1998, Ley 7794 de 18 de julio, derogó expresamente Código de 1974, por lo cual, en su criterio, habría quedado sin sustento la Ley N.° 5119.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

            En orden a atender la consulta planteada, se ha considerando referirnos a los siguientes puntos: a. El Código Municipal de 1995 ha derogado la regulación de la constitución de federaciones municipales previstas en el Código Municipal de 1970. b. En relación con la vigencia de las Federaciones o Ligas Municipales constituidas durante la vigencia del Código Municipal de 1970.

 

 

A.                EL CODIGO MUNICIPAL DE 1995 HA DEROGADO LA REGULACION DE LA CONSTITUCIONES DE FEDERACIONES MUNICIPALES PREVISTA EN EL CODIGO MUNICIPAL DE 1970.

 

El Código Municipal de 1970, Ley N.  4574 de 4 de mayo de 1970, establecía la facultad  de  las municipalidades para celebrar  convenios entre sí con el fin crear los denominados  organismos intermunicipales (Federaciones o ligas de municipalidades). No obstante, el artículo 15 de ese Código, de manera expresa, señalaba que la constitución de esas federaciones intermunicipales requería  la aprobación de la Asamblea Legislativa. Por su importancia se transcribe el artículo 15 en comentario:

 

Artículo 15.- Los convenios de coparticipación tienen fuerza de ley entre las municipalidades participantes y requerirán, para su eficacia, la aprobación de la Contraloría General de la República, la cual se pronunciará dentro del mes siguiente de recibido el convenio. Si vencido este término no se hubiere producido la resolución, el convenio respectivo se tendrá por aprobado.

En caso de que estos convenios impliquen la creación de un organismo diferente al que las partes contratantes representan, requerirán, además, la aprobación de la Asamblea Legislativa.

 

Es decir que el artículo 15 del Código Municipal de 1970  otorgó a las municipalidades una habilitación para federarse pero la sometió a  una potestad de tutela, de carácter legal, a través de la cual la Asamblea Legislativa podía aprobar o no la constitución de dichas federaciones.

 

Dentro de este contexto normativo, la Asamblea Legislativa, en su momento, aprobó la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972  cuyo objeto principal fue aprobar y conceder personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión de Municipalidades de Cartago:

 

ARTICULO 1º.- De acuerdo con lo dispuesto por los artículo 15 y 18 del Código Municipal, Nº 4574 de 4 de mayo de 1970, se reconoce personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión o Liga de Municipalidades de la provincia de Cartago así como a sus órganos: El Consejo Provincial y el Consejo Directivo, a fin de que puedan cumplir lo dispuesto en los estatutos de la Organización. Se autoriza a las municipalidades que integran la Unión para contribuirá su organización y funcionamiento y para realizar obras comunes. Queda facultada la Unión para dictar sus propios estatutos, los cuales se registrarán en la Contraloría General de la República y ésta queda encargada de vigilar su cumplimiento. Las actividades económicas de la Liga estarán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, a la cual deberá someter los presupuestos ordinarios y extraordinarios que se emitieren.

 

Así las cosas, es claro que al promulgar la Ley N.° 5119, la Asamblea Legislativa actuó en ejercicio de la potestad de tutela que le otorgaba el artículo 15 del Código Municipal de 1970. Es decir, que la Ley N.° 5119 es un acto legislativo de aprobación dictado por la Asamblea Legislativa en ejercicio de una competencia que le atribuía el Código Municipal de 1970.

 

Ergo,  es claro que el reenvío que la Ley N.° 5119 hizo a los numerales 15 y 18 del Código Municipal,  tenía una finalidad sistémica que consistía en remitir al intérprete de la Ley N.° 5119 a la norma que le había otorgado a la Asamblea Legislativa la potestad de aprobar los convenios que crearan federaciones o ligas municipales.

 

            De otro lado, debe notarse que la Ley N.° 5119, con  mala técnica legislativa,   no se limitó a aprobar y crear la Unión o Liga de Municipalidades de Cartago  sino que extendió el efecto aprobatorio de su artículo 1 a las uniones nacionales, provinciales o regionales de municipalidades que se establecieran en el futuro a condición de que sus estatutos fueran aprobados por la Contraloría General.

 

     ARTICULO 3º.- Las disposiciones del artículo 1º se aplicarán, en lo conducente a las uniones nacionales, provincias o regionales de municipalidades que se establezcan en el futuro. En cada caso los respectivos estatutos que se dictan deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República.

 

Ahora bien,  con la aprobación y promulgación del Código Municipal de 1998, Ley N.° 7994 de 30 de abril de 1998, ha quedado derogada la regulación prevista en el Código Municipal de 1970.

     

En este sentido, conviene subrayar, primer lugar,  que el Código Municipal de 1998, en su artículo 183.a) ha derogado de forma expresa el Código de 1970.

 

En segundo lugar, conviene notar que el Código Municipal de 1998 ha regulado, en su artículo 10, lo relativo a la creación de federaciones municipales.

 

Luego, debe indicarse que el  artículo 10 ha dispuesto que las municipalidades puedan constituir dichas federaciones mediante la aprobación de sus respectivos estatutos:

 

  Artículo  10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

 

Así las cosas, es claro que el artículo 10 del Código Municipal de 1995, ha emitido una nueva regulación en relación con la constitución y otorgamiento de la personalidad jurídica de las federaciones intermunicipales que ha venido a sustituir  el sistema previsto en el artículo 15 del Código Municipal de 1970. Particularmente, debe destacarse que con el Código Municipal de 1998, se eliminó la potestad de tutela que tenía la Asamblea Legislativa para aprobar o no la constitución de las federaciones o ligas municipales.

 

Para finalizar esta sección, conviene apuntar que el efecto derogatorio del Código de Municipal de 1995 alcanza también al artículo 3 de la Ley N.° 5119, pues evidentemente bajo el marco normativo vigente, ya no es necesario que la Asamblea Legislativa apruebe las federaciones municipales, lo cual deja sin efecto, por incompatible y conforme el numeral 129 constitucional, el artículo 3 de la Ley N.° 5119.

 

           

B.                EN RELACIÓN CON LA VIGENCIA DE LAS FEDERACIONES O LIGAS MUNICIPALES CONSTITUIDAS DURANTE LA VIGENCIA DEL CÓDIGO MUNICIPAL DE 1970.

 

Debe insistirse. Con la derogación del Código Municipal de 1970, se eliminó la potestad de tutela  otorgada por la Ley a la Asamblea Legislativa para aprobar la constitución de las federaciones y ligas municipales. Esto ha implicado también la derogación de la Ley N.° 5119.

 

No obstante, es evidente que bajo el marco normativo del artículo 15 del Código Municipal de 1970, y al amparo de la aprobación otorgada por la Ley N.° 5119 de 1972, se constituyeron una serie de federaciones y ligas municipales, entre ellas la Unión de Gobiernos Locales.

 

En efecto,  consta que la Unión de Gobiernos Locales fue creada en 1977 al amparo de la disposición del artículo 3 de la Ley N.° 5119 y del artículo 15 del Código Municipal de 1970. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-198-2011 de 23 de agosto de 2011:

 

Como manifestación directa e inmediata del grado de autonomía (política o de gobierno) que la Constitución (art. 170) y el Código Municipal (arts. 4, 9, 10 y 11) le confieren a las corporaciones municipales, y especialmente vinculada con la satisfacción de intereses y servicios locales a nivel nacional, entre las diversas formas asociativas que surgen de las iniciativas de cooperación intermunicipal, tenemos a la Unión Nacional de Gobiernos Locales –UNGL-; organización intermunicipal de base asociativa de segundo grado que se creó en el año 1977, en el marco de la celebración del IV Congreso Nacional de Municipalidades, como “una entidad de derecho público”, representativa de carácter nacional -está integrada, en principio, por todas las Municipalidades y Federaciones de Municipalidades del país-,  con base en la Ley Nº 5119 de 20 de noviembre de 1972 y la Ley de Asociaciones Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, según indican sus propios estatutos (Dictámenes C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001, C-308-2001 de 6 de diciembre de 2001, C-331-2001 del 30 de noviembre de 2001, C-285-2002 de 23 de octubre de 2002, C-243-2002 de 19 de setiembre de 2002, C-132-2004 del 4 de mayo de 2004, C-089-2008 de 27 de marzo de 2008 y C-035-2010 de 5 de marzo de 2010. Así como las resoluciones Nºs 952-2001 de las 09:20 hrs. del 16 de noviembre de 2001, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; 594-2005 de las 11:20 hrs. del 7 de diciembre de 2005, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda; 385-2008 de las 10:20 hrs. del 11 de junio de 2008, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera. Y las resoluciones Nºs 2003-08461 de las 15:38 hrs. del 12 de agosto de 2003 y 2004-03442 de las 08:30 hrs. del 2 de abril de 2004, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).(Ver también C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001)

 

            Luego, cabe reiterar que el artículo 3 la Ley N.° 5119, de forma explícita,  extendió el efecto aprobatorio de su artículo 1 a las uniones nacionales, provinciales o regionales de municipalidades que se establecieran en el futuro a condición de que sus estatutos fueran aprobados por la Contraloría General. Esto evidentemente cubrió a la Unión de Gobiernos Locales y demás federaciones constituidas antes de la aprobación y promulgación del Código Municipal de 1995.

 

            Ahora bien, debe precisarse, sin embargo, que el hecho jurídico de que se haya derogado el Código Municipal de 1970 y  el artículo 3 de la Ley N.° 5119 no implica que se haya extinguido la personalidad jurídica de las federaciones, confederaciones o uniones de gobiernos locales que hayan nacido al amparo de dicha normativa.  En este sentido, cabe  indicar que a pesar de la derogación de la normativa que les dio existencia, los efectos de dicha regulación legal  – concretamente el otorgamiento de plena personalidad jurídica de las federaciones constituidas a su amparo – no se enervan  en relación con dichos organismos.

 

Al respecto, se impone señalar que, conforme el principio tempus regit actum y en armonía con el artículo 33 del Código Civil, las personas jurídicas se constituyen, y adquieren existencia, de acuerdo con la Ley vigente en el momento de su creación.

 

            Así las cosas, el hecho jurídico de que se derogue la normativa bajo la cual se constituyó una federación municipal, no implica, salvo que se disponga lo contrario en la nueva Ley, que ésta deje de existir. En este sentido, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 34 del mismo Código Civil, las personas jurídicas dejan de existir conforme las causales que establezca la Ley.

 

 

C.                CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

 

-    Que el artículo 15 del Código Municipal de 1970, Ley N.  4574 de 4 de mayo de 1970, establecía la facultad  de  las municipalidades para celebrar  convenios entre sí con el fin crear Federaciones o ligas de municipalidades. No obstante, dicha norma, de manera expresa, señalaba que la constitución de esas federaciones intermunicipales requería  la aprobación de la Asamblea Legislativa.

-    Que  la Asamblea Legislativa, en su momento, aprobó la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972  cuyo objeto principal, previsto en el artículo 1,  fue aprobar y conceder personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión de Municipalidades de Cartago.

-    Que la Ley N.° 5119, con  mala técnica legislativa,   extendió el efecto aprobatorio de su artículo 1 a las uniones nacionales, provinciales o regionales de municipalidades que se establecieran en el futuro a condición de que sus estatutos fueran aprobados por la Contraloría General.

-    Que con la aprobación y promulgación del Código Municipal de 1998, Ley N.° 7994 de 30 de abril de 1998,  y conforme el numeral 183 de esa norma, ha quedado derogada la regulación prevista en el Código Municipal de 1970.

-    Que el artículo 10 del Código Municipal de 1995  ha emitido una nueva regulación en relación con la constitución y otorgamiento de la personalidad jurídica de las federaciones intermunicipales que ha venido a sustituir  el sistema previsto en el artículo 15 del Código Municipal de 1970 y suprimido la potestad de la Asamblea Legislativa de aprobar o no la constitución de esas federaciones.

-    Que el efecto derogatorio del Código de Municipal de 1995 alcanza también al artículo 3 de la Ley N.° 5119, pues evidentemente bajo el marco normativo vigente, ya no es necesario que la Asamblea Legislativa apruebe las federaciones municipales.

-    Que a pesar de la derogación del Código Municipal de 1995 y del artículo 3 de la Ley N.° 5119, los efectos de dicha regulación legal  – concretamente el otorgamiento de plena personalidad jurídica de las federaciones constituidas a su amparo – no se enervan  en relación con dichos organismos.

-    Que, conforme el principio tempus regit actum y en armonía con el artículo 33 del Código Civil, las personas jurídicas se constituyen, y adquieren existencia, de acuerdo con la Ley vigente en el momento de su creación.

-    Que el hecho jurídico de que se haya derogado el Código Municipal de 1970 y  el artículo 3 de la Ley N.° 5119 no implica, per se,  que se haya extinguido la personalidad jurídica de las federaciones, confederaciones o uniones de gobiernos locales que hayan nacido al amparo de dicha normativa.

 

 

Atentamente,

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Alvarez                                        

                                                                                Procurador Adjunto.   

 

 

JOA