05 de agosto, 2016

OJ-89-2016

Sra. Ericka Durán Camacho

Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración.

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su memorial CG-63-2016 de 22 de julio de 2016.

            En el memorial CG-63-2016 de 22 de julio de 2016 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de consultarnos el proyecto de Ley N.° 19.894 “Autorización al Instituto Nacional de Seguros para la condonación de la deuda de la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. Sobre la condonación de deudas con instituciones públicas, b. En relación con el proyecto de Ley.

A.                SOBRE LA CONDONACION DE DEUDAS CON INSTITUCIONES PUBLICAS.

El proyecto de Ley que nos ocupa pretende que se autorice al Instituto Nacional de Seguros para que, oficiosamente, condone una deuda que tiene la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura con dicha entidad.

Ahora bien, es claro, conforme lo prevé el artículo 821 del Código Civil que toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad. Luego, entonces, es notorio también que una condonación de deudas en el ámbito de lo público, configura una forma de auxilio o subsidio.

Así las cosas, debe indicarse que la creación y el funcionamiento de un régimen de subsidios deben estar sometidos a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Específicamente, se impone reiterar lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014 en el sentido  que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable,  y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general. En todo caso, tal y como se indicó en la opinión jurídica citada, el artículo 122 constitucional constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas. Al respecto, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.° 2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.° 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006)

            En todo caso, es notorio que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que se apruebe – autorizando que se condonen deudas -  debe fijar previamente parámetros suficientes relativos a la clase de obligaciones condonables, plazo de vigencia y de extensión del beneficio, de modo que se constituye en una "norma marco", a partir de la cual la institución  puede aprobar la condonación que mejor le convenga, o bien no hacerlo del todo. 

B.                EN RELACION CON EL PROYECTO DE LEY.

Ahora bien, el proyecto de Ley N.° 19.894 pretende autorizar al Instituto Nacional de Seguros para que, mediante acuerdo de su Junta Directiva,  condone una deuda específica e individualizada de una asociación en particular, sea la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura.

Asimismo, debe señalarse que el proyecto de Ley identifica, puntualmente, la obligación  que se pretendería condonar, al indicar que se trataría de una obligación que la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura tiene con el Instituto Nacional de Seguros en razón de que éste habría cancelado la prestación total de una indemnización a favor de particulares, y a cuyo pago solidario habrían sido condenados tanto el Instituto, como  el Hogar de Ancianos y dos personas de Derecho Privado.

Luego, el proyecto de Ley específica que  se trataría, entonces,  de una acreencia  que el Instituto Nacional de Seguros habría adquirido por subrogación solidaria y a título de derecho de repetición contra la Asociación y que tendría su causa jurídica en la sentencia dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda N.° 645-2004 de las 15:45 horas del 2 de junio de 2004 y que hoy se encontraría firme al haber sido confirmada incluso en casación por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Así las cosas, el proyecto de Ley  indica que éste autorizaría al Instituto Nacional de Seguros a condonar la cuota alícuota y proporcional que el Hogar Nacional de Ancianos San Buenaventura estaría en deber a esa entidad jurídica por su condición de obligado solidario en la sentencia N.° 645-2004.

Ahora bien, debe señalarse que, el proyecto de Ley podría tener reñir con los principios de igualdad y  razonabilidad.

En este sentido, debe insistirse en que si bien el Legislador puede autorizar a la condonación de deudas, dentro de determinados parámetros, lo cierto es que dicha autorización debe ser conforme con el principio de igualdad y debe responder a criterios objetivos y razonables.

En efecto, tal y como lo ha explicado la Sala Constitucional en su sentencia N.°2581-1999, ya citada, el principio de igualdad, consagrado en los artículos 18 y 33 de la Constitución, impide que el Legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas de una persona específica e individualizada. Se transcribe, por su interés, el considerando tercero de la sentencia mencionada:

III.- De esta argumentación se debe reconocer que, en efecto, el legislador está obligado a obedecer el principio de igualdad cuando exime de deudas con el fisco. Sería erróneo sostener que esta competencia es irrestricta. Por el contrario, el principio en cuestión le veda disponer, por ejemplo, el perdón de las deudas de una persona específica. Así lo entiende el artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al decir que la obligación de pagar los impuestos solo puede ser condonada o remitida por ley dictada con alcance general, enunciado que indudablemente deriva de la combinación del artículo 18 con el 33 de la Constitución Política, sobre igualdad frente a las cargas públicas.

Asimismo, es claro que el principio  de razonabilidad requiere que la Ley de condonación establezca los parámetros objetivos, bajo los cuales la administración determinaría a cuáles personas se les puede condonar la deuda y que justificarían además la razón por la que otras personas quedarían excluidas de ese perdón de deudas.

        Luego, debe insistirse en que el proyecto de Ley que nos ocupa tiene un destinatario único, identificado e individualizado, sea la Asociación Hogar de Ancianos San Buenaventura.  Asimismo, conviene notar que debido a lo anterior, es claro que el proyecto carece de los parámetros objetivos, que exige el principio de razonabilidad, para poder justificar, racionalmente, la causa de porqué se estaría condonando una deuda específica de una Asociación en particular.

Ergo, debe concluirse que el proyecto de Ley podría rozar los principios de igualdad y razonabilidad, al  estar otorgándole a un particular y único deudor, totalmente individualizado,  un  privilegio, sea el perdón  de una deuda declarada judicialmente,  del que no gozarían, en condiciones de igualdad,  el resto de los deudores del Instituto Nacional de Seguros.

C.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.875 y se concluye que:

-    Que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable,  y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

-    Que el principio de igualdad, consagrado en los artículos 18 y 33 de la Constitución, impide que el Legislador pueda autorizar o establecer el perdón de las deudas de una persona específica e individualizada.

-    Que el principio  de razonabilidad requiere que la Ley de condonación establezca los parámetros objetivos, bajo los cuales la administración determinaría a cuáles personas se les puede condonar la deuda y que justificarían, además, la razón por la que otras personas quedarían excluidas de ese perdón de deudas.

-    Que el proyecto de Ley N.° 19.894 podría rozar los principios de igualdad y razonabilidad, al  estar otorgándole a un particular y único deudor, totalmente individualizado,  un  privilegio, sea el perdón  de una deuda declarada judicialmente,  del que no gozarían, en condiciones de igualdad,  el resto de los deudores del Instituto Nacional de Seguros.

Atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

JOA