16 de setiembre del 2016

C-193-2016

 

Señor

Luis Durán Gamboa

Alcalde

Municipalidad de Acosta

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, se conoce oficio número AM-160-2016 de fecha 18 de marzo del 2016, a través del cual consulta respecto a la recolección de basura. Concretamente, peticiona dilucidar lo siguiente:

 

· “¿La Municipalidad puede prestar y cobrar el servicio de Limpieza (sic) de vías sobre las calles o vías nacionales donde se encuentren los asentamientos urbanos o semiurbanos?

 

·  ¿Cómo se debe cobrar el servicio de limpieza de vías, distribuir el cobro a todos los propietarios de cada distrito o distribuir el cobro por los propietarios por donde se presta el servicio de limpieza…?

 

·   ¿…qué debemos entender por usuario? Y si el párrafo cuarto donde habla de servicios ¿Está incluido o excluido el servicio  de vías como tal?”

 

I.- SOBRE LA COMPETENCIA

 

Atendiendo la interrogante planteada - posibilidad jurídica de recolectar basura en vías nacionales-, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.

 

En este sentido, tenemos que aquella se define como “… el conjunto de potestades conferidas por el ordenamiento jurídico a un ente público o a un órgano…” [1]

 

Por su parte, la doctrina patria la conceptualiza de la siguiente forma:

“La competencia es el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que integra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia es, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de los fines públicos generales o específicos asignados…

 

La competencia puede definirse como la suma o esfera, determinada y conferida por el ordenamiento jurídico, de potestades, facultades y deberes del ente público y de los órganos que lo conforman para el cumplimiento de los fines públicos. También, la podemos conceptuar como el conjunto de facultades y obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y realización de sus cometidos.” [2]

 

Como claramente se sigue de las transcripciones realizadas, la competencia refiere a la viabilidad jurídica que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para desplegar conducta administrativa ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que las segundas pueden desenvolverse.

 

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

 

“…Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

 

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".^([3])

 

II.- SOBRE EL SUJETO COMPETENTE PARA LA LIMPIEZA DE VÍAS PÚBLICAS

 

La disyuntiva planteada, se direcciona, cuando menos, en tres aristas fundamentales, facultad normativa que ostenta el Gobierno Local para asear las calles nacionales, mecanismo de cobro por la prestación de tal servicio y la conceptualización de usuario, en los términos del canon 74 del Código Municipal.

 

Tocante al primer punto, cabe mencionar que, como ya se dijo, la competencia demarca la posibilidad de acción, en este caso, del ente territorial. Procede, entonces, determinar sí el ordenamiento jurídico le impuso la conducta que genera cuestionamiento.

 

Con tal finalidad, se impone la remisión a los cardinales 74 del Código Municipal y 8 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, los cuales, en lo conducente, disponen:   

 

“Artículo 74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

 Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios...

 “ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades

Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:

 

(...)

e)  Proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública...”

 

Las normas transcritas son contestes al determinar la competencia otorgada a las municipalidades, respecto del aseo de vías públicas dentro de su demarcación territorial, sin realizar diferencia alguna entre las locales y nacionales.

 

Por lo que, acudiendo al aforismo jurídico, no se puede distinguir donde la Ley no lo hace, deviene palmario, sobre el Gobierno Local recae la exigencia jurídica de limpiar todas las calles independientemente de su nomenclatura o naturaleza jurídica.

 

Por otra parte, respecto al método para cobrar por el servicio en estudio, toma relevancia hacer hincapié en que nos encontramos ante el pago de una Tasa, es decir, la contraprestación que el interesado deberá cancelar por una prestación brindada, exclusivamente, por la Administración Pública en ejercicio de potestad de imperio y con el objetivo específico de sostener económicamente la producción de aquellos.

 

Véase que, aquella se define, doctrinariamente, de la siguiente manera:

 

“…el hecho imponible  de las tasas se configura como la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Pero exigiéndose, en todo caso, que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste y que no sean susceptibles de desarrollarse por el sector privado, bien por implicar el ejercicio de autoridad, bien porque se encuentren reservadas a favor de las Entidades Locales por el ordenamiento vigente…” [4] 

 

Por su parte, el cardinal 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo conceptualiza de la siguiente forma: 

 

“Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

 

(...)

        Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado…

 

Tocante a sus características, tenemos que la Tasa deviene forzosa, ya sea, por imperio normativo o porque resulta indispensable para el desarrollo social o personal del sujeto.

 

Sobre el particular, esta Procuraduría, ha sostenido:

 

“..La jurisprudencia administrativa de este órgano superior consultivo ha destacado que, conforme la Ley, la figura legal de la tasa tiene dos características esenciales. La primera, la obligatoriedad, que implica que los servicios y actividades financiados a través de una tasa, no pueden ser de solicitud voluntaria para los administrados, ya sea por imposición normativa o porque dichos servicios son indispensables para la vida privada y social. Segunda, la no concurrencia, que conlleva que los servicios financiados a través de la tasa no sean prestados por el sector privado. Al respecto, transcribimos en lo que interesa el dictamen C-340-2005 de 4 de octubre de 2005:

 

“La tasa como tributo, presenta dos características de importancia reconocidas por la doctrina, a saber: a)- Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; en este sentido la solicitud no será voluntaria cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o cuando los servicios o actividades administrativas requeridos por el sujeto sean indispensables para su vida privada o social,  y b)  Que esos servicios o actividades no se presten o realicen efectivamente por el sector privado.” (Criterio reiterado por el dictamen C-109-2010 de 25 de mayo de 2010) (Ver también SAINZ DE BUJANDA, FERNANDO. LECCIONES DE DERECHO FINANCIERO. Universidad Complutense de Madrid. 1993.).”   [5]

 

Clarificado que fuere lo anterior, propiamente dentro de lo consultado, debe mencionarse que el artículo 74 citado, confiere a la entidad consultante potestad discrecional para establecer el mecanismo de cobro. Empero, este debe privilegiar la realidad del cantón, sufragar los costos y lograr que se cumpla con eficiencia la labor.  Así, en lo que interesa, dispone:

“... En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos...”

Conjuntamente, cabe mencionar que la tasa por limpieza de vías debe cobrarse a todos los usuarios, siempre y cuando el servicio se preste efectiva o potencialmente, esto incluso en contra de la voluntad de los segundos.

 

Las afirmaciones efectuadas, han sido avaladas por la jurisprudencia administrativa al sostener:

 

“... Ahora bien, concretamente en cuanto a lo que aquí se consulta, debemos tener en consideración que de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del Código Municipal en relación con el artículo 6, 8 inciso h)  y de la Ley N° 8839, en el caso específico de la recolección y gestión de residuos, las municipalidades pueden establecer un modelo tarifario que se ajuste a las necesidades propias del cantón, teniendo como parámetro legal al momento de establecer las tarifas, los costos del servicio, así como las inversiones futuras necesarias para lograr la correcta gestión de las aguas residuales, de acuerdo con las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para  desarrollo del servicio.

 

Aunado a lo anterior, el inciso h) del artículo 8 de la Ley de mérito dispone expresamente que dentro de las funciones de las Municipalidades, está la de fijar las tasas (tarifas) para brindar el servicio de manejo de residuos...

 

De la norma transcrita se desprende que, no existe un sistema tarifario preestablecido para ser aplicado por la municipalidades, si no que por el contrario, la ley señala que corresponderá a cada entidad municipal dictar el reglamento correspondiente que establezca la manera en que se procederá para organizar y cobrar cada tasa-sistema tarifario- para la prestación de servicios de manejo de residuos, tomando siempre en consideración las características y necesidades propias del cantón...

El hecho impositivo que genera la obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del referido artículo 74, surge en la medida en que se dé la prestación efectiva o potencial del servicio municipal en una determinada localidad, independientemente de si el usuario quiere o no que se le de ese servicio. A contrario sensu, si ese servicio no se presta, debemos entender que no se da el presupuesto fáctico que está previsto en la norma como hecho generador de la obligación tributaria, y consecuentemente la Municipalidad no estaría facultada para realizar el cobro de la tasa correspondiente.

 

Como corolario, de conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal, la tasa correspondiente por concepto de aseo de vías y recolección de basura solamente podrá cobrarse en la medida en que se produzca el hecho generador previsto en esa norma, sea la prestación efectiva o potencial del servicio municipal que beneficie o afecte al sujeto pasivo...”  [6]

 

Por último, en lo que respecta a la conceptualización de usuario, debemos mencionar que, ha sido analizada con anterioridad, por esta Procuraduría, concluyendo lo siguiente:

 

“... si la entidad municipal brinda el servicio público correspondiente, a efecto del cobro de la respectiva tasa debe definir quién es el sujeto pasivo. Si bien el artículo 74 del Código Municipal dispone que el pago de los servicios públicos que brinda la entidad municipal corresponde a los usuarios, es lo cierto que debe entenderse como propietario o poseedor del inmueble donde se brindan los servicios, independientemente que el costo de los mismos sean trasladados a los arrendatarios de los inmuebles...” (El énfasis nos pertenece) [7]

 

No existiendo motivo para variar lo reseñado por esta Procuraduría, estese el consultante  a  lo expuesto.

 

De oficio, por las razones dadas, se aclara el Dictamen C-202-2014 de fecha del 24 de junio de 2014, en tanto estableció que las Entidades Territoriales no contaban con facultad para limpiar las vías nacionales, cuando efectivamente cuentan con esta. Véase que, analizaba un supuesto distinto al ahora esgrimido.

 

III.- CONCLUSIONES:

 

A.- La competencia refiere a la viabilidad jurídica que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para desplegar conducta administrativa ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público que les fue encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que las segundas pueden desenvolverse.

 

B.- El ordenamiento jurídico otorga a la Municipalidad competencia respecto al aseo de vías públicas dentro de su demarcación territorial, sin realizar diferencia alguna entre las locales y nacionales.

 

Por lo que, acudiendo al aforismo jurídico, no se puede distinguir donde la Ley no lo hace, deviene palmario que sobre aquella recae la exigencia jurídica de limpiar todas las calles independientemente de su nomenclatura o naturaleza jurídica.

 

C.- La figura jurídica Tasa se conceptualiza como la contraprestación que el interesado deberá cancelar por un servicio brindado, exclusivamente, por la Administración Pública en ejercicio de potestad de imperio y con el objetivo específico de sostener económicamente la producción de aquellos.

 

D.- La Municipalidad detenta potestad discrecional para establecer el mecanismo para cobrar la tasa por limpieza de vías, empero, este debe privilegiar la realidad del cantón, sufragar los costos y lograr que se cumpla con eficiencia la labor.

 

E.- La Tasa por limpieza de vías debe cobrarse a todos los usuarios, siempre y cuando el servicio se preste efectiva o potencialmente, esto incluso en contra de la voluntad del segundo.

 

F.- De conformidad con el Dictamen número C-094-2015 del 22 de abril de 2015, por usuario se entiende “...propietario o poseedor del inmueble donde se brindan los servicios...”.

 

G.- De oficio, por las razones dadas, se aclara el Dictamen C-202-2014 de fecha del 24 de junio de 2014, en tanto estableció que las Entidades Territoriales no contaban con facultad para limpiar las vías nacionales, cuando efectivamente cuentan con esta. Véase que, analizaba un supuesto distinto al ahora esgrimido. 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh