19 de setiembre del 2016

C-195-2016

 

Master

Carlos Cascante Duarte

Alcalde

Municipalidad de Tibás

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, se conoce oficio número MT -AL-0621-2016 fechado 05 de agosto del 2016, a través del cual consulta sobre las facultades del Concejo Municipal respecto del Alcalde. Específicamente, peticiona se dilucide lo siguiente:

 

 

“ 1) ¿Puede el Concejo Municipal mediante Acuerdo, ordenarle al Alcalde abrir un procedimiento disciplinario en forma directa en contra de un funcionario de la Administración, cuyo nombramiento, promoción y sanciones, corresponden al Alcalde de conformidad con lo que establece el artículo 17 inciso k) y 124 del Código Municipal?

 

2) De existir una investigación preliminar contra un funcionario, realizada por la Administración en la que se determina que no existe méritos para abrir un procedimiento disciplinario, puede el Concejo Municipal, aun así ordenar de forma directa la apertura de un procedimiento disciplinario contra el funcionario investigado que depende del Alcalde, obviando el resultado de la investigación y la decisión del Alcalde de no abrirle un procedimiento.”

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que, inmerso en el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se reseñó el criterio jurídico que en relación con el tema que nos ocupa, concluyó:  

 

“…este Despacho no tiene claro si el Concejo Municipal puede ordenarle mediante Acuerdo al Alcalde abrir un procedimiento disciplinario a un funcionario de la administración…”

 

 

II.- SOBRE LA COMPETENCIA

 

Atendiendo a que se consulta respecto a la posibilidad del  Concejo Municipal para girar órdenes al Alcalde, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.

 

En este sentido, tenemos que aquella se define como “… el conjunto de potestades conferidas por el ordenamiento jurídico a un ente público o a un órgano…” [1]

 

Por su parte, la doctrina patria la conceptualiza de la siguiente forma:

 

“La competencia es el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que integra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia es, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de los fines públicos generales o específicos asignados…

 

La competencia puede definirse como la suma o esfera, determinada y conferida por el ordenamiento jurídico, de potestades, facultades y deberes del ente público y de los órganos que lo conforman para el cumplimiento de los fines públicos. También, la podemos conceptuar como el conjunto de facultades y obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y realización de sus cometidos.” [2]

 

Como claramente se sigue de las transcripciones realizadas, la competencia refiere a la viabilidad jurídica que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para desplegar conducta administrativa, ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público que les fue encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que las segundas pueden desenvolverse.

En esta línea, este órgano técnico asesor ha sostenido:

 

“…Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

 

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".^([3])

 

 

III.- SOBRE LA RELACIÓN ALCALDE - CONCEJO  MUNICIPAL

 

Tomando en consideración las interrogantes planteadas, resulta imperioso determinar la relación que suscita entre el cuerpo colegiado, el Alcalde y las distintas competencias que cada uno detenta.

 

Con tal finalidad, conviene remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia,  los cuales a la letra rezan:

  

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 “ARTÍCULO 12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección, tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que el gobierno municipal está conformado por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…Ahora bien en cuanto a la relación entre el Alcalde y el Concejo Municipal este Órgano Asesor ha señalado que dicha relación no es de subordinación sino de colaboración-…”  [4]

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales- lo cual obliga una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo.

Conjuntamente, cabe mencionar que la vía recursiva en materia municipal fue modificada mediante el artículo 1° de la Ley N° 8773 del 1 de setiembre de 2009, y en la actualidad los actos administrativos emitidos por el Alcalde son recurribles únicamente ante este y en alzada ante el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III.

 

Así, los cambios normativos que se han suscitado en los últimos años han generado que ya no pueda hablarse del Concejo Municipal como único superior jerárquico del ente territorial.

 

Tómese en cuenta, que se entiende “…como jerarca, el superior que ejerce la máxima autoridad en la institución…”[5], y en la corporación Municipal, tanto  el Alcalde, cuanto el Concejo, tienen la potestad de mando y resuelven de forma definitiva, los asuntos propios de su competencia, claro está, en el ámbito municipal, ya que una vez conocidos en ese estadio, en caso de ser impugnados, deberán ser remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo. 

 

Resulta palmario, entonces que, el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia patria ha sostenido:

“…en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración….

 La referencia a la Municipalidad no se agota en los actos del Concejo. Debe ser entendido y apreciado en su sentido amplio, esto es, el conjunto de órganos que integran la organización local, pero que además, tienen la potestad de revisión (conocer en alzada) que les permite hacer incuestionable en sede municipal el acto combatido. Sería el caso del Concejo y del Alcalde, cada uno en el campo específico de sus competencias…”  [6]

 

 

IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ORDENARLE AL ALCALDE APERTURAR O CONTINUAR PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

 

Lo consultado busca determinar si el Cuerpo de Ediles detenta viabilidad legal para imponerle al Alcalde efectuar el íter procesal necesario para imponer sanciones o su prosecución.

 

Entiende este órgano técnico asesor, tal disyuntiva refiere a los sujetos cuyo nombramiento, suspensión y despido le competen al Alcalde, ya que respecto de aquellos que designa el Concejo, no cabe duda que la conducta que genera el cuestionamiento le corresponde a este último.

 

 

En esta línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:

 

“… conforme el Código Municipal, existe un número limitado de funcionarios que no dependen directa e inmediatamente del Alcalde sino que se encuentran sometidos a la relación jerárquica inmediata y directa del Concejo Municipal.

 

Específicamente, el Código Municipal ha establecido, de forma expresa, que el Secretario del Concejo, amén del Contador y del Auditor Municipal, dependen directa e inmediatamente del Concejo Municipal. Lo anterior conforme los numerales 52 y 53 del Código Municipal. (ver dictamen C-416-2007 de 23 de noviembre de 2007)

 

Por supuesto, tal y como lo ha remarcado, de forma consistente, la jurisprudencia administrativa de este órgano Superior Consultivo, el personal que depende directamente del Concejo Municipal, solo depende de éste en cuanto a nombramiento, remoción y en general, en cuanto a la potestad disciplinaria.  De modo que dichos funcionarios están sujetos a las directrices administrativas que emita el Alcalde con el fin de regular la prestación de servicio a lo interno de la corporación municipal. (Ver C-416-2007 de 23 de noviembre de 2007, C-329-2006 de 17 de agosto de 2006, C-96-2008 de 3 de abril de 2008 y C-101-2010 de 14 de mayo de 2010)

 

Luego debe indicarse que las normas de cita – artículos 52 y 53-,  le atribuyen, de forma expresa, al Concejo Municipal la potestad disciplinaria en relación con el personal que depende directamente del mismo…” [7]  

 

Clarificado que fuere lo anterior, deviene imperioso mencionar que, como se determinó en acápites anteriores, la Cámara territorial se encuentra impedida para ordenarle al Alcalde realizar conductas cuya adopción le compete de forma preeminente.

 

En la especie,  el cardinal 17 inciso k) del Código Municipal le otorga la facultad de desplegar la función en análisis al Alcalde al disponer:

 

“Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(…)

 

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo…”

 

Teniendo claridad, entonces que, la competencia define por antonomasia la actuación que puede y debe realizar el órgano y tomando en cuenta que el bloque de juridicidad es conteste en otorgarle al Alcalde la posibilidad jurídica de sancionar al personal municipal,  deviene palmario, corresponde a este último de forma directa, exclusiva y excluyente, en lo tocante al personal que designa, determinar  la apertura o continuación de procedimientos administrativos, sin que el cuerpo de Ediles pueda imponerle tal conducta.

 

 

Tocante al tema en análisis, esta Procuraduría ha sostenido:

 

 “… El Código Municipal ha establecido expresamente que el Alcalde Municipal es el jefe de las dependencias municipales. Esto según doctrina del artículo 17, incisos a y k,  del Código Municipal. Así el Alcalde es, en principio, el superior jerárquico inmediato del personal de la respectiva municipalidad.

 

 Luego, debe indicarse, que conforme el artículo 149 del Código Municipal, corresponde al Alcalde la instrucción de los procedimientos sancionatorios que puedan concluir en una sanción de suspensión o despido.

 

En este sentido conviene citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 11879-2004 de las 2:48 horas del 27 de octubre de 2004:

 

De manera que en atención a esta competencia, es lógico y propio que se le asigne al Alcalde la función de instruir el procedimiento administrativo a efecto de determinar la procedencia o no del despido de los funcionarios municipales; y que él adopte la decisión pertinente, todo lo cual, además de ser acorde con el principio del juez natural, también lo es de otro principio procesal fundamental, cual es la inmediatez, en tanto es el mismo funcionario quien instruye la causa y decide sobre la misma, lo cual se constituye, más bien en una mayor garantía para el funcionario…” [8]

 

Sin perjuicio de lo expuesto y pese a no ser propiamente lo cuestionado,  cobra relevancia establecer que, de conformidad con el ordinal 17 del Código Municipal, puntualmente, los incisos d), e), f) y g) dentro de las funciones primordiales del Alcalde se encuentran “…Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código…” y emitir los informes en estos descritos.

Por lo que, si bien es cierto, la relación Concejo Municipal- Alcalde no es de subordinación y, por ende, el primero no puede darle órdenes al segundo, lo es también que, por imperio de ley, el Alcalde debe realizar las conductas supra citadas. Sin que sea dable pensar que puede negarse a cumplirlas alegando que no existe la tan mencionada subordinación.

Véase que, respecto a la materialización de acuerdos, se ha determinado:

“…Consecuentemente, debemos concluir en primer lugar, que el Alcalde debe velar por el correcto cumplimiento de la normativa emitida por el Concejo Municipal y debe adoptar las decisiones necesarias para dar fiel cumplimiento a los mandatos dictados por el órgano deliberativo y de mayor pluralidad política, que es precisamente dicho Concejo. De lo contrario, estaría incumpliendo las obligaciones legales que le han sido encomendadas por el legislador para el buen funcionamiento de la corporación municipal…”[9]

Por su parte, relativo a los informes hemos sostenido:

“…el tópico en análisis –informes del Alcalde -, se encuentra tutelado en el ordinal 17 del Código Municipal, específicamente, en los incisos f) y g), los cuales determinan la obligatoriedad  de su presentación y el plazo en que debe realizarse tal conducta. En este sentido, señalan:

“Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

(…) 

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año. Dicho informe debe incluir los resultados de la aplicación de las políticas para la igualdad y la equidad de género…”

De la norma transcrita se desprende, con absoluta claridad, la exigencia jurídica que pesa sobre el Alcalde, respecto de emitir informes al Concejo Municipal. Informes que deben presentarse cada seis meses, si se trata de los gastos que este  autorizó y si refieren al desempeño de sus labores tendrá plazo hasta el último día de febrero, ya que, a partir del primero de marzo el cuerpo colegiado deberá avocarse a su conocimiento y aprobación...    

 

No obstante, lo anterior, se impone señalar que, si bien es cierto, el artículo citado establece tres momentos, durante el año, para que el Alcalde rinda cuentas, lo es también que, atendiendo a la obligación constitucional de realizar tal conducta y al principio de transparencia, el Concejo Municipal, mediante acuerdo debidamente fundamentado, podría solicitarle, excepcionalmente, al Alcalde que proceda a esgrimir las justificaciones pertinentes respecto de una o varias gestiones…” [10]

 

 

V.- CONCLUSIONES:

 

A.- La competencia refiere a la viabilidad jurídica que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para desplegar conducta administrativa, ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público que les fue encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que las segundas pueden desenvolverse.

 

B.- El gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que el gobierno municipal está conformado por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.   

 

C.- La relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales- lo cual obliga una comunicación directa y fluida entre el Alcalde y el Concejo.

 

D.- Entiende este órgano técnico asesor que la disyuntiva planteada refiere a los sujetos cuyo nombramiento, suspensión y despido le competen al Alcalde, ya que respecto de aquellos que designa el Concejo, no cabe duda que la conducta que genera el cuestionamiento le corresponde a este último.

 

E.- Teniendo claridad, entonces que, la competencia define por antonomasia la actuación que puede y debe realizar el órgano y  tomando en cuenta que el bloque de juridicidad es conteste en otorgarle al Alcalde la posibilidad jurídica de sancionar al personal municipal,  deviene palmario, corresponde a este último de forma directa, exclusiva y excluyente, en lo tocante al personal que designa, determinar  la apertura o continuación de procedimientos administrativos, sin que el cuerpo de Ediles pueda imponerle tal conducta.

 

F.- Pese a no ser propiamente lo cuestionado,  cobra relevancia establecer que de conformidad con el ordinal 17 del Código Municipal, puntualmente, los incisos d), e), f) y g) dentro de las funciones primordiales del Alcalde se encuentran “…Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código…” y emitir los informes en estos descritos.

 

Por lo que, si bien es cierto, la relación Concejo Municipal- Alcalde no es de subordinación y, por ende, el primero no puede darle órdenes al segundo, lo es también que, por imperio de ley el Alcalde debe realizar las conductas supra citadas. Sin que sea dable pensar que puede negarse a cumplirlas alegando que no existe la tan mencionada subordinación.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh