C-204-2016

05 de octubre del 2016

 

 

Licenciada

Natalia Camacho Monge

Directora Ejecutiva

Consejo de la Persona Joven

Ministerio de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio n.° CPJ-DE-339-2016 del 6 de julio de los corrientes, a través del cual solicitó el criterio a este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes puntos:

  “1) Que (sic) actividades se pueden realizar con el 2,5% del presupuesto asignado por la ley N.° 8261 a la Asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven.

 

  2) Si es posible pagar con esos fondos los gastos de las personas ajenas a la ANRCPJ y que asisten a las sesiones de la misma ya sea como observadores o “invitados especiales”. (Alimentación, hospedaje, transportes, etc.)”.

 

La consulta se acompaña del criterio legal n.° A.L.040-2016 del 4 de julio del 2016 emitido por la Asesoría Legal del Consejo de la Persona Joven del Ministerio de Cultura y Juventud.

 

 

I.- IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE EJERCER LA FUNCIÓN CONSULTIVA EN EL ASUNTO CONSULTADO

 

Los  artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establecen la naturaleza jurídica, la función asesora de este órgano asesor y su excepción; al respecto, las normas citadas disponen:

 

“Artículo 1.-

Naturaleza Jurídica: La Procuraduría General de la Republica es el órgano superior, consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Publica, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

 

“Artículo 3.-

Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la Republica:

(…)

b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (…)”

 

“Artículo 4.-

Consultas: Los órganos de la administración pública por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

“Artículo 5. –

Casos de excepción. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

De conformidad con en el numeral 5, el ejercicio de nuestra función consultiva no puede sobrepasar los límites de competencia. Por ello, no podemos entrar a conocer asuntos jurídicos propios de otros órganos con competencia exclusiva y excluyente.

 

En la especie, se consulta qué actividades se pueden realizar con el porcentaje asignado por el legislador en la Ley n.° 8261 del 2 de mayo del 2002 a la Asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven.  Además, se cuestiona sobre la posibilidad de pagar con esos fondos gastos de personas ajenas a la Asamblea, que se generen por concepto de hospedaje, alimentación y transporte, etc., cuando asistan a sesiones en calidad de observadores o invitados.

 

Pues bien, es claro que se trata de una consulta sobre aspectos presupuestarios, tema sobre el cual la Contraloría General de la República tiene prevalencia y exclusividad para pronunciarse.

 

 

II. Sobre la competencia consultiva, prevalente y exclusiva de la Contraloría General de la República

 

En cuanto a la competencia exclusiva y excluyente del órgano contralor para conocer estos asuntos, esta Procuraduría ha indicado en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000, lo siguiente:

 

''En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan ( La negrita no es del origina l) (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica W OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números (-273-2008 del 7 de agosto del 2008, (-384- 2008 del 23 de octubre del 2008, (-042-2009 del 17 de febrero del 2009, (-071-2009 del 13 de marzo del 2009, (-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y (-108-2011 Y ( -111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011)”.

 

En igual sentido, en el dictamen C-037-2004 de 30 de enero del 2004, acerca de las materias que son competencia exclusiva de la Contraloría, se determinó:

 

"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:

 

"Artículo 12.- (...)

Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:

 

"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003) (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)

 

De forma más reciente, en el Dictamen C-261-2015 del 21 de setiembre del 2015, esta Procuraduría declinó su competencia al conocer la consulta realizada por la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor –en adelante CONAPAM.  Lo anterior, por cuanto se refería a un tema relacionado con el uso de los recursos provenientes de la Ley de Fortalecimiento del CONAPAM y asignados al Programa de la Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral de las Personas Mayores. En esa oportunidad señalamos:

 

“Ahora bien, respecto al tema que se nos consulta debemos señalar que la interrogante se encuentra directamente relacionada con el tema de manejo de fondos públicos, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente, tema sobre el cual hemos indicado lo siguiente:

 “I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (Dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005) Así las cosas, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es el Órgano Contralor el encargado de ejercer la función asesora en materia de manejo de fondos públicos, dentro de la cual se encuentra el tema objeto de esta consulta”.

 

De conformidad con lo expuesto, el tema consultado compete a Contraloría General de la República, pues ejerce la función consultiva cuando se trata de normas de ejecución presupuestaria y del uso correcto de los fondos públicos.

 

Consecuentemente, con la finalidad de no traspasar los límites en el ejercicio de nuestra función consultiva nos inhibimos de emitir el criterio solicitado para respetar la competencia consultiva prevalente y exclusiva de la Contraloría General de la República.

 

 

III. SOBRE EL FONDO

 

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, a continuación se cita el dictamen el C-098-2013 del 17 de junio del 2013 mediante el cual esta Procuraduría se refiere a la conformación de la Asamblea de la Red Nacional de la Persona Joven; que en lo interesa establece:

 

“(…) Teniendo en cuenta lo anterior, la emisión de fondo del presente dictamen versará respecto a conformación de la asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, concretamente en cuanto la participación en ésta de las Organizaciones no Gubernamentales y las organizaciones de hecho que crean los jóvenes.

 

Excluyendo la primera interrogante por las razones antes expuestas, la consulta planteada giraría en torno a dos preguntas concretas, la primera sobre ¿cuál debe ser la naturaleza jurídica de las Organizaciones no Gubernamentales? y la segunda sobre si ¿pueden tomarse en cuenta –a efectos de la asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven- las organizaciones de hecho que crean los mismo jóvenes?, lo anterior de conformidad con lo dispuesto en la ley N° 8261.

 

La Ley General de la Persona Joven, ley N° 8261 de 2 de mayo del 2002, dispone en su artículo 11 la creación del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, como órgano rector de las políticas públicas para la persona joven. Dispone el artículo 11:

 

Artículo 11.- Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven. Créase el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, en adelante el Consejo, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, que será el rector de las políticas públicas para la persona joven. Tendrá personalidad jurídica instrumental para realizar los objetivos señalados en el artículo 12 de esta Ley.

 

El artículo 14 de esta ley dispone que dentro de la integración del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, deban estar presentes tres representantes de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, cuya conformación se encuentra regulada por el numeral 22 de este cuerpo legal. Así mimos (sic), en el artículo 27 se disponen como se conformaran la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven; disponen ambas normas:

 

Artículo 22.- Creación, constitución y finalidad de la Red. Créase la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, constituida por jóvenes representantes de colegios públicos y privados, asociaciones de desarrollo comunal legalmente inscritas y vigentes en la Dirección Nacional del Desarrollo de las Comunidades, comités cantonales de la persona joven, universidades públicas y privadas, instituciones parauniversitarias, partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema. Su finalidad será darles participación efectiva a los jóvenes del país en la formulación y aplicación de las políticas públicas que los afecten.

 

Artículo 27.- Creación e integración de la Asamblea. Créase la Asamblea Nacional de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, como órgano colegiado y máximo representante de la Red Consultiva; estará integrada por los siguientes miembros:

 

a) Un representante de cada uno de los comités cantonales de la persona joven.

 

b) Cuatro representantes de las universidades públicas.

 

c) Dos representantes de las universidades privadas.

 

d) Dos representantes de las instituciones de educación parauniversitaria.

 

e) Veinte representantes de los partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa, quienes serán designados de manera proporcional a la conformación de este Poder.

f) Cinco representantes de las minorías étnicas.

 

g) Cinco representantes de las organizaciones no gubernamentales.

 

h) Dos representantes de las asociaciones de desarrollo.” (Lo resaltado no es original)

 

Precisamente las interrogantes planteadas por el señor Directo (sic) Ejecutivo del Consejo Nacional de la Política  Pública de la Persona Joven, se encuentran enfocadas en las organizaciones no gubernamentales que expresamente dispone la norma de cita, así como de las organizaciones de hecho que los propios jóvenes forman, todo ello para determinar su participación en la asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven.

 

Las Organizaciones no Gubernamentales, conocidas como “ONG´s”, son entidades locales o internacionales de carácter civil, independientes a cualquier gobierno cuyos fines son diferentes a los fines de lucro.  Una organización no gubernamental “es cualquier grupo no lucrativo de ciudadanos voluntarios, organizada a nivel local, nacional o internacional con tareas orientadas y dirigidas por personas con un interés común, las ONG realizan una variedad de servicios y funciones humanitarias, llevan problemas de los ciudadanos a los gobiernos, supervisan las políticas y alientan la participación de la comunidad, provén de análisis y experiencias, sirven como mecanismos de advertencia temprana y ayudan a la implementación y supervisión de acuerdos internacionales”. (Biagosch, Facundo. Organizaciones No Gubernamentales: Naturaleza Jurídica, Concepto, Características, Relación con las Naciones Unidas y la DIP. 1ª edición. Ad-Hoc. Buenos Aires, Argentina, 2004).

 

Jurídicamente estas organizaciones adoptan diferentes formas legales, como por ejemplo se establecen bajo la figura de las asociaciones, entre otras formas legales que, de acuerdo con su naturaleza no lucrativa, les es posible constituirse. Es necesario señalar que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que obligue a estas Organizaciones no Gubernamentales a conformarse bajo alguna forma jurídica determinada para ser consideradas como tales, siendo que por su propia naturaleza de carecer de una finalidad lucrativa, lo más común es que adopten la forma de asociación o de fundación, de conformidad con lo que establece la Ley de Asociaciones (ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939) y la Ley de Fundaciones (ley N° 5338 del 28 de agosto de 1973), respetivamente.

 

Ahora bien, en el caso de las Organizaciones no Gubernamentales que habla el artículo 22 de la Ley N° 8261, es importante precisar que las mismas deber ser ONG´s que tengan entre sus objetivos asuntos propios del desarrollo de políticas públicas respecto a personas jóvenes, ya que la finalidad de esta Red es dar una participación efectiva a los jóvenes del país en la formulación y aplicación de las políticas públicas que afecten a las personas jóvenes, por lo cual, siguiendo la lógica de la norma, no cualquier ONG puede participar en la Red, si no que las participantes serian ONG´s cuyo trabajo involucre aspectos propios de estas personas y sus fines se encuentre enfocados al bienestar de esta sección de la población.

 

Por otra parte, respecto a la segunda interrogante, debemos señalar el artículo 22 de la Ley General de la Persona Joven es claro al precisar un listado taxativo de las entidades que conformarían la asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, en donde las organizaciones de hecho que crean los jóvenes no se encuentran dentro de las entidades que el legislador dispuso para ser parte de esta Red, por lo cual estas “organizaciones” no pueden ser tomadas en cuenta a efectos de la Asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, por cuanto la ley no las tiene contempladas como parte de las entidades participantes dentro de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven”.

 

Respecto a la conformación de la Asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven, el legislador reguló expresamente quienes serían sus integrantes (artículo 22 y 27 de la Ley 8261).

 

IV.-     CONCLUSIÓN

1.- La consulta no cumple con los requisitos de admisibilidad señalados por nuestro ordenamiento jurídico y por la jurisprudencia administrativa en tanto el tema que nos consulta se subsume dentro del manejo correcto de los fondos públicos asignados por la Ley n.° 8261 del 2 de mayo del 2002 al Consejo de la Persona Joven y, por consiguiente, es a la Contraloría General de la República a quien compete la resolución de este asunto.

2.- Esta Procuraduría no puede sobrepasar el límite de su competencia establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría. Le corresponde a la Contraloría General de la República, con base en las atribuciones constitucionales y legales que posee, pronunciarse.

4.- No obstante, con la finalidad de colaborar remitimos al dictamen C-098-2013 del 17 de junio del 2013, en el cual esta Procuraduría se refirió a la conformación de la Asamblea de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven.

 

Atentamente,

Guiselle Jiménez Gómez                                          Durley Arguedas Arce

Procuradora                                                             Abogada de Procuraduría

 

 

 

GJG/DAA/jlh