26 de octubre de 2016.

OJ- 127-2016

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio CAS-1463-2016 del 8 de setiembre de 2016, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley Reguladora de las Asignaciones y de las Ayudas Técnicas y Administrativas destinadas a las y los Diputados”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.048.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.                   ANALISIS GENERAL SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta tiene por objetivo crear la legislación marco que regule la remuneración y las ayudas técnicas y administrativas que se fijen para los diputados. Busca asimismo hacer transparente el procedimiento para otorgar dichas ayudas e impedir los excesos en su manejo.

Consecuentemente, el proyecto consultado pretende desarrollar la obligación contenida en el numeral 113 de la Constitución, en cuanto establece:

“ARTÍCULO 113.- La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados. (Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 6960 de 1 de junio de 1984)”

Nótese que dicho artículo establece una reserva de Ley respecto de la remuneración de las señoras y señores diputados que componen la Asamblea Legislativa y también respecto de las ayudas técnicas y administrativas que necesitan para el buen cumplimiento de sus funciones.

La Constitución es clara en cuanto a establecer la obligación de que esta regulación se desarrolle vía legal, aunque deja cierto margen de discrecionalidad al legislador sobre la forma de hacerlo. Debe entenderse sin embargo, que la ley que se emita debe responder a criterios de eficiencia y transparencia para el adecuado manejo de los fondos públicos involucrados y queda sometida además a un control de razonabilidad y proporcionalidad.

Precisamente la Sala Constitucional ha analizado la razonabilidad y proporcionalidad, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, de leyes que regulan algunas ayudas técnicas y administrativas concedidas a las señoras y señores diputados. Sobre los requisitos de tal legislación ha señalado lo siguiente:

“Sétimo. Íntimamente vinculado con lo dicho, hay que señalar que la ley cuya inconstitucionalidad se pide, viola otro precepto fundamental cual es el de que ninguna entidad o ciudadano, en el desempeño de funciones públicas, puede ejercer las prerrogativas y los poderes inherentes a su cargo en beneficio particular y selectivo de si mismo, ya que, como se ha dicho, los valores expresos o implícitos en la Constitución Política son normas de acción para funcionarios y ciudadanos y en el caso de los señores Diputados, la reserva legislativa que en ese sentido impone la Constitución, es límite de su actuación y resulta un imperativo que les impide, como simples depositarios del poder y como gestores del bien común, dictar normas que beneficien su patrimonio, todo lo cual en definitiva constituye un peligroso ejercicio abusivo del poder y por ende una violación al Estado de Derecho; del "derecho justo", que no es un simple "Estado de leyes", el cual es trascendido por la vigencia y actuación de los valores implícitos.

Octavo. Si bien a la Asamblea Legislativa le compete la potestad de legislar según lo disponen los artículos 115 y 121 inciso 1) de la Carta Fundamental, no lo es menos que esa atribución debe ejercerla respetando el texto escrito de la Constitución y los valores fundamentales de la comunidad, lo que no ha ocurrido en caso concreto, pues resulta evidente que la exoneración concedida por la ley impugnada constituye un privilegio infundado e irrazonable que no se halla objetivamente justificado, privilegio, que por razones obvias no puede calificarse como "remuneración" en los términos de la redacción original del artículo 113 de la Constitución Política, ni como "asignación y ayuda técnica administrativa", según lo dispone el texto reformado de esa misma norma constitucional” (La negrita no forma parte del original) (Sentencia N° 969-1990 de 4:30 horas del 20 de agosto de 1990)

En el mismo sentido, en el voto 550-91 de las 18:50 horas del 15 marzo de 1991 señaló:

“La materia del artículo 113 constitucional es claramente, la de la remuneración y otros beneficios o ayudas vinculados al ejercicio del cargo de los diputados, y lo es precisamente, en cuanto tales no constituyan privilegios los cuales si deben tenerse por prohibidos de conformidad con el texto y el espíritu del artículo 112 ídem, así como con principios entrañados en la esencia misma de la democracia representativa, para la cual resulta intolerable que sus mandatarios ejerzan desviadamente, en beneficio propio, las potestades que tienen sólo delegadas, dentro de estrechos límites y en el riguroso sentido de los fines para los cuales se les delegaron, atribuyéndose con ello el poder que sólo a sus mandantes pertenece. Pero es que remunerar la prestación de un servicio al Estado, del rango o naturaleza que éste sea, así como otorgar ayudas o facilidades para su desempeño, dentro de los límites de proporcionalidad y razonabilidad implícitas en todo ordenamiento democrático constitucional, no constituye privilegio, sino por el contrario, un principio fundamental de sana administración, ligado también íntimamente al estado democrático, porque es obvio que propiciar o siquiera favorecer la prestación de esos servicios gratuitamente o mediante una remuneración simbólica o exigua equivaldría nada menos que a limitar el acceso a los cargos públicos únicamente a las personas en disposición de desempeñarlos por gozar de una situación privilegiada de fortuna, cuando no por carecer de los escrúpulos necesarios para no servirse de ellos incorrectamente. (La negrita no es del original)

La jurisprudencia de la Sala ha reconocido que el legislador, en cumplimiento del mandato establecido en el numeral 113 de la Constitución, no puede establecer privilegios y beneficios patrimoniales a su favor, que excedan los principios de razonabilidad y proporcionalidad implícitos en la Norma fundamental.

 De ahí que la valoración que se realice del presente proyecto de ley debe partir no sólo de la obligación que el Constituyente ha impuesto sobre el legislador para regular este tema, sino que además debe responder a dichos principios. 

II.                ANÁLISIS SOBRE EL ARTICULADO

Si se analiza el articulado del proyecto de ley, se desprende que con él se pretenden imponer límites razonables a la remuneración y a las ayudas técnicas y administrativas concedidas a las señoras y señores diputados.

Se trata de un proyecto de ley riguroso en cuanto al manejo de los fondos públicos, que pretende además establecer controles cruzados sobre el uso de los recursos tanto en los despachos como en las fracciones legislativas y la Presidencia.

El texto propone un tope máximo para la remuneración de las señoras y señores diputados, sanciones económicas por la ausencia injustificada y rompimiento del quorum, límites e impedimentos en cuanto a la contratación de personal  de confianza, así como control del uso de menaje, combustible y viajes al exterior.

Es por lo anterior, que a criterio de este órgano asesor la reforma propuesta se encuentra dentro del margen constitucional otorgado a las señoras y señores diputados para auto regular el manejo de los recursos que les han sido asignados en el ejercicio de su función, sin que se observe una transgresión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad reconocidos por la Sala en esta materia, sino que todo lo contrario, evidencia un ejercicio de auto contención por parte de la Asamblea Legislativa.

La aprobación del proyecto por lo tanto, se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

La única observación de fondo que debe realizar este Órgano Asesor, lo es en cuanto a la redacción que se propone de los artículos 45 y 46 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa N°4556, los cuales se establecen en el proyecto consultado de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 25. Refórmense los artículos 44, 45 y 46 de la Ley N. º 4556. Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, y sus reformas, para que en adelante digan:

(…)

Artículo 45.- El personal de la Presidencia legislativa será nombrado por el Directorio, a solicitud del presidente. Los empleados de las diferentes fracciones y despachos serán nombrados por el Directorio a

solicitud del jefe de la respectiva fracción.

Artículo 46.- Las remociones de los empleados de confianza serán acordadas por el Directorio de la Asamblea Legislativa con base en las

siguientes normas:

a) Cuando se trate del personal de la Presidencia, a solicitud del presidente,

b) Cuando se trate de los empleados de fracción, por recomendación y acuerdo formal de la respectiva fracción.

c) Cuando se trate de los empleados de despacho, a solicitud del diputado o diputada.

d) Cuando incurra en alguna de las causales establecidas en el Reglamento Interior de Trabajo o en el Código de la materia. En este caso, será necesario un informe justificado levantado por el director administrativo de la Asamblea”

De dichas normas no se desprende con claridad hasta dónde llega la atribución conferida al Directorio Legislativo y si éste podría negar o no los nombramientos y remociones propuestos por las fracciones, despachos y el Presidente. Dado lo anterior, se recomienda aclarar tal aspecto para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

                                      III.   CONCLUSIÓN

De lo anterior se desprende, que la reforma propuesta se encuentra dentro del margen otorgado a las señoras y señores diputados en el artículo 113 de la Constitución para auto regular el manejo de los recursos que les han sido asignados en el ejercicio de su función, sin que se observe una transgresión a los principios de razonabilidad y proporcionalidad reconocidos por la Sala en esta materia, sino que todo lo contrario, evidencia un ejercicio de auto contención por parte de la Asamblea Legislativa. Ergo su aprobación o no es un tema de discrecionalidad legislativa.

               Atentamente,

                                                           Silvia Patiño Cruz

                                            Procuradora Adjunta

SPC/vhv