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Texto Dictamen 222
 
  Dictamen : 222 del 28/10/2016   

C- 222-2016


28 de octubre de 2016


                                             


 


Licenciada


Irma Gómez Vargas


Auditora General


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


 


Estimada señora:


 


Con autorización de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio DAG-2016-2955 del 16 de agosto de 2016, mediante el cual consulta sobre a quién corresponde administrar el Paseo Marítimo Caldera.


 


Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe señalarse que la presente consulta se evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir en forma directa a solicitar el criterio técnico-jurídico de esta representación, aun sin acompañarse del criterio legal respectivo.


 


Asimismo, debe señalarse que en virtud de que el tema consultado podría incidir en la esfera competencial de otros órganos y entes públicos, esta Procuraduría otorgó audiencia al señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y a la Municipalidad de Esparza, para que se manifestaran sobre el tema consultado.


 


De igual forma, se requirió informe al Instituto Geográfico Nacional y a la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sobre la ubicación del Paseo Marítimo Caldera con relación a la Zona Portuaria Reservada, de lo cual se concluye que el primero se encuentra comprendido dentro de dicha zona de reserva.


 


I.                   SOBRE LA CREACIÓN DE LA ZONA PORTUARIA RESERVADA Y LO CONSULTADO


El artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política establece el carácter demanial de los muelles nacionales y los somete -junto a los ferrocarriles y los aeropuertos- a un régimen reforzado, impidiendo que sean enajenados, arrendados, gravados o que salgan del dominio y control del Estado.


Dado que los muelles son bienes de dominio público, la explotación de los servicios vinculados a ellos deben considerarse de carácter público, y por tal motivo en nuestro país se han creado dos instituciones descentralizadas que actúan como autoridades portuarias, gestoras de dicho servicio en los dos litorales. Estas son la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP).


En el caso específico de la vertiente del Pacífico, la Ley N°1721 del 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, le otorga al INCOP la potestad de asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional.” (artículo 1)


Asimismo al INCOP, como autoridad portuaria, se le reconoce como parte de su patrimonio lo siguiente:


“a. Los muebles, los terrenos, los edificios, los equipos y las instalaciones portuarias y, en general, todos los bienes, muebles e inmuebles, los derechos y las obligaciones transferidos al Instituto por leyes anteriores o adquiridos por él en virtud del cumplimiento de sus obligaciones y cometidos legales, así como los ingresos provenientes del arrendamiento de los inmuebles y las instalaciones de su propiedad concernientes al recibo y la atención del turismo, nacional e internacional. 


b. Todos los derechos e ingresos que se obtengan de la operación y explotación directa e indirecta conforme a la ley, de los puertos del Estado, sus servicios portuarios, así como de la operación y explotación de sus actividades y facilidades conexas que se presten en el litoral pacífico. 


c. Los ingresos provenientes de la percepción de las sumas correspondientes a los servicios portuarios y las actividades conexas de esta naturaleza, los ya otorgados o los que en el futuro sean otorgados en concesión a terceros de acuerdo con la ley, mediante la Ley de concesión de obras públicas con servicios públicos, Nº 7762, o directamente por el Incop. 


d. Los bienes que reviertan al Estado en virtud de concesiones de servicios portuarios y actividades conexas otorgadas a particulares. (artículo 1° de la Ley 1721, reformada por el artículo 1° punto 1 de la Ley N° 8461 del 20 de octubre de 2005)”


De lo anterior deriva que el INCOP cuenta con una serie de bienes muebles e inmuebles necesarios para realizar el servicio portuario que le ha sido encomendado por el legislador.


Ahora bien, el carácter de autoridad portuaria del INCOP en el litoral pacífico, es sin perjuicio de las potestades que corresponden al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT),  como autoridad portuaria nacional. Al respecto, dispone la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes N° 3155 del 5 de agosto de 1963 en lo que aquí interesa:


"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:


(….).


c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.


Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas"


 


Es por lo anterior que la administración y operación de obras e instalaciones portuarias que realiza el INCOP como autoridad portuaria, no enerva las atribuciones nacionales conferidas al MOPT en esta materia. (Ver en similar sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).


 


            Adicionalmente debe considerarse que para construir y desarrollar el complejo portuario de Caldera, se emitió la Ley 5582 de 11 de octubre de 1974, aprobatoria del Convenio de préstamo con el Gobierno Japonés, a efecto de llevar a cabo el proyecto portuario, siendo que posteriormente mediante la Ley 6309 de 4 de enero de 1979, se aprueba el segundo empréstito.


 


            En la Ley 5582 y sus reformas se crea la denominada zona portuaria reservada para destinarla a la construcción del complejo portuario industrial de Caldera. Dicha área pertenece al Estado y es de naturaleza demanial al quedar afectada a un fin y uso público. Al respecto, el artículo 2 de la citada ley establece:


“ARTICULO 2º.


Decláranse como zona portuaria reservada para fines de interés público, los terrenos comprendidos dentro de los límites descritos en el siguiente párrafo, de conformidad con la proyección Lambert, Costa Rica Norte.


Partiendo de la intersección del eje paralelo 212.700 con la línea de bajamares inferiores, se continúa sobre este eje paralelo en sentido Este, hasta interceptar el lindero de margen izquierdo del derecho de vía de la Ruta Nacional Nº 23 en sentido El Roble de Puntarenas a puerto Caldera. Se continúa sobre este lindero de margen izquierdo en sentido sur-este, hasta la intersección de esta línea con el punto definido por la intersección del eje meridiano 458.200 y el eje paralelo 210.860. Se continúa sobre este eje meridiano en sentido Sur, hasta interceptar el eje paralelo 210.000. Se sigue sobre este eje paralelo, en sentido oeste, hasta interceptar la línea de bajamares inferiores. Se continúa sobre esta línea hasta su intersección con el paralelo 212.700. En este límite, se exceptúa la sección de línea de bajamares inferiores que ingresa al estero de Mata de Limón y sale de ahí.


Asimismo, dentro de la zona portuaria reservada se mantienen los terrenos ubicados en el cerro de Mata de Limón, ubicado al sur del poblado del mismo nombre, que a esta fecha están en posesión o propiedad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, ya que, por su localización elevada, son necesarios para los servicios de ayuda a la navegación, las telecomunicaciones y el agua potable para el complejo portuario de Caldera y las poblaciones circundantes.


En esta zona portuaria reservada, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes está autorizado para ejecutar las obras de infraestructura necesarias para ampliar dicho Puerto, incluidas las obras costeras que se requieran para conservar, mantener o proteger las instalaciones y facilidades del puerto de Caldera.


Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las leyes Nº 5582 y Nº 6309 se regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre Nº 6043, del 2 de marzo de 1977.


Con el fin de asegurarse el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las zonas circunvecinas de la zona portuaria reservada, la Municipalidad de Esparza elaborará un plan regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada en virtud de la aprobación de la presente ley. Para elaborar y aplicar este plan dicha Municipalidad y las instituciones públicas involucradas se regirán por la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 15 de noviembre de 1968."


(Así reformado por Ley N° 7915 del 21 de setiembre de 1999)” (La negrita no es del original)


 


De lo anterior se desprende que el legislador dispuso que la construcción y desarrollo del complejo portuario debía ser bajo directriz y planeamiento exclusivo del MOPT.


 


Aun cuando de los informes aportados con ocasión de esta consulta se desprende que, en la práctica, el Paseo Marítimo Caldera fue diseñado, financiado, licitado, construido y fiscalizado por el INCOP, es lo cierto que dicha construcción se realizó por encargo y en terrenos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (ver informes del INCOP y de la Municipalidad de Esparza). De ahí que no se desvirtúe que sea el MOPT, como autoridad portuaria nacional, el administrador de dichos terrenos.


 


Precisamente sobre esta competencia de la autoridad portuaria nacional nos referimos en el dictamen C-95-2012 del 26 de abril de 2016, en el cual se indicó en lo que interesa:


“Los terrenos comprendidos en la denominada zona portuaria reservada, creada por la ley número 5582 de 11 de octubre de 1974, pertenecen al Estado y son de naturaleza demanial por estar afectos a fines y usos públicos. Así lo disponen los artículos 2, 3 y 6 de la citada ley, pues de este articulado se desprende que dichos terrenos se destinan a la construcción del complejo portuario industrial de Caldera.


Según lo dispone la citada ley, correspondió al Ministerio de Obras Públicas y Transportes hacer las expropiaciones necesarias para la constitución de la zona portuaria reservada –artículos 2 y 6-  con lo cual estos pasaron a dominio del Estado como ente público mayor. Aunque la ley no lo diga expresamente, ha de entenderse que dicho terrenos quedaron bajo la administración de dicho Ministerio, por ser este el ente expropiante y la autoridad portuaria a nivel nacional, de conformidad con lo que establece el artículo 2, c) de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y  Transportes, número 3155 de 5 de agosto de 1963.


Tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley número 4964 de 21 de marzo de 1972, al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico le corresponde todo lo relacionado con la prestación de los servicios portuarios del litoral pacífico. Esto incluye la administración y operación de las obras e instalaciones portuarias del pacífico, lo que hace del INCOP la autoridad portuaria correspondiente, junto con el MOPT, que no pierde por ello su condición de autoridad portuaria nacional de conformidad con lo que establece su ley orgánica (ver en tal sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).


Pero lo dicho no implica que el INCOP tenga la administración de aquellos terrenos de la zona portuaria reservada que no sean los que contengan las instalaciones portuarias. Es decir, no administra los terrenos que están fuera del recinto portuario, aunque estén dentro de la zona portuaria reservada, porque los terrenos de esta zona, tal y como se señaló supra, pertenecen al Estado como ente público mayor y los administra el MOPT.


De conformidad con lo dicho, el INCOP no es competente para autorizar el uso, bajo la figura jurídica que sea, de aquellos terrenos que están fuera del recinto portuario por no ubicarse en ellos instalaciones portuarias. El ente competente para ello es el MOPT.” (La negrita no es del original)


 


De lo anterior se desprende que, fuera de los terrenos que contienen las instalaciones portuarias, cuya administración pertenece a INCOP, los terrenos que se ubican en el resto de la zona portuaria reservada deben ser administrador por el MOPT.


Ahora bien, ha sido reconocido que las instituciones públicas, a través de un acuerdo de voluntades, pueden establecer convenios interinstitucionales para lograr el mejor cumplimiento de los fines constitucionales y legales que les han sido atribuidos, en resguardo de los objetivos estatales. 


 


De ahí que nada obsta para que a través de estos compromisos e intenciones de cooperación mutua, puedan desarrollar en forma planificada actividades de interés y beneficio común.


 


Consecuentemente, es válida la manifestación realizada por el MOPT con ocasión de esta consulta en cuanto a la posibilidad de suscribir un convenio interinstitucional para la administración de las obras y servicios que se presten, siempre y cuando esta posibilidad esté sustentada en la mejor consecución del fin público y el adecuado manejo de los recursos públicos. Para lo anterior, lógicamente, deberá existir un acuerdo de voluntades y cobra vital importancia el convenio interadministrativo que defina todas las condiciones del acuerdo.


 


 


II.                CONCLUSIÓN


 


De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


a)      A partir de lo dispuesto en la Ley 5582 y sus reformas se crea la denominada zona portuaria reservada para destinarla a la construcción del complejo portuario industrial de Caldera, la cual pertenece al Estado y es de naturaleza demanial al quedar afectada a un fin y uso público;


 


b)     En dicha ley el legislador dispuso que la construcción y desarrollo del complejo portuario debía ser bajo directriz y planeamiento exclusivo del MOPT, motivo por el cual como autoridad portuaria nacional y ente expropiante, es el administrador de dichos terrenos;


 


c)          Consecuentemente fuera de los terrenos que contienen las instalaciones portuarias, cuya administración pertenece a INCOP por disposición de la Ley N°1721 del 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, los terrenos que se ubican en el resto de la zona portuaria reservada deben ser administrador por el MOPT;


 


d)         Lo anterior, sin perjuicio de los convenios interinstitucionales que puedan suscribirse en beneficio del interés público y de los recursos públicos involucrados. 


 


           Atentamente,


 


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta


 


 


C. Ministro de Obras Públicas y Transportes


Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico


Alcalde Municipal de Esparza


                                                          


 


SPC/vhv