15 de noviembre del 2016

C-247-2016

 

Licenciado

Carlos Miguel Portuguez Méndez

Presidente

Tribunal Administrativo de Transporte

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio TAT-PRESI-041-2016 del 13 de setiembre de 2016, mediante el cual nos consulta lo siguiente:

 

1.                      ¿Las sesiones de votación del Tribunal en las que se conocen los recursos de apelación y sus incidencias, elevados al Tribunal Administrativo de Transporte a petición del administrado son privadas o secretas?

2.                      ¿Además de dictar la resolución del caso –acto administrativo que agota vía administrativa ¿el Tribunal Administrativo de Transporte, debe levantar Actas de las Sesiones de Votación, en las cuales se consigne la deliberación, el fallo, y el voto disidente del caso concreto, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública?

3.                      ¿Las Sesiones de Votación del Tribunal Administrativo de Transporte, no requieren ser aprobadas en la siguiente Sesión Votación?

4.                      ¿El Tribunal Administrativo de Transporte, debe llevar un Libro legal de las Sesiones de Votación, en dónde se registre la deliberación, el fallo y el voto disidente del caso concreto? Sería éste un libro público? ¿Cuál es el fundamento legal aplicable al Tribunal?

5.                      ¿Ordenar la creación de un libro legal para registrar actas de Sesiones de Votación del Tribunal, para su legalización previa, es materia de Hacienda Pública? ¿Sería parte del Control Interno de esa Hacienda Pública?

6.                      ¿La firmeza de la resolución que conoce el recurso de apelación y sus incidencias, agotando vía administrativa, se da a partir del registro de la Sesión de Votación en un libro legal o de actas, o a partir de la notificación a todas las partes?

7.                      ¿El artículo 20 del Decreto Ejecutivo N° 37355-MOPT refiere también a las sesiones de votación de recursos de apelación y sus incidencias?

8.                      ¿Se presenta en la especie, una gestión ajena al ámbito de competencias y atribuciones de la Auditoría General del MOPT, como ya ha evidenciado esa Procuraduría en casos precedentes y referidos en los Dictámenes los Dictámenes (sic) C-037-2000 del 25 de febrero del 2000, C-157-2003 del 7 de junio de 2003, C-094-2004 del 22 de marzo del 2004?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico emitido por la Abogada Asistente del Tribunal Administrativo de Transportes.

 

De igual forma, debemos señalar que durante el trámite de la presente consulta se otorgó audiencia a la Auditora Interna del Ministerio de Obras Públicas y Transportes mediante oficio ADPb-11015-2016 del 19 de octubre de 2016, el cual fue respondido por oficio DAG-2016-3777 del 27 de  octubre de 2016 con el criterio de dicho órgano.

 

I.                   SOBRE LA NATURALEZA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE Y SU INDEPENDENCIA FUNCIONAL

 

 

La Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, N° 7969 del 22 de diciembre de 1999 dispuso la creación del Tribunal Administrativo de Transporte como órgano especializado en materia de transporte público. En cuanto a su naturaleza jurídica dispone dicha normativa:

 

"ARTÍCULO 16.- Creación del Tribunal Administrativo de Transporte

 

Créase el Tribunal Administrativo de Transporte, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional, como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sus atribuciones serán exclusivas y contará con independencia funcional, administrativa y financiera. Sus fallos agotarán la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio." (Lo resaltado no es del original).

De la normativa transcrita se desprende que el Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Adicionalmente, debe señalarse que la Sala Constitucional en la resolución N° 2007 del 11 de febrero de 2009, aclaró el considerando VII de la sentencia N° 15716 del 16 de noviembre de 2005, en el sentido de que: “la personalidad jurídica instrumental puede estar reconocida de manera razonablemente implícita en la ley, a partir de una interpretación sistemática del texto normativo.” Es así como, a partir de los artículos 16, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 de la Ley N° 7969 del 22 de diciembre de 1999, la Sala señala que “se puede concluir, sin duda que el Tribunal Administrativo de Transporte sí tiene  personalidad jurídica instrumental.

 

Sumado a su naturaleza jurídica, el legislador estableció en el numeral 22 de la Ley la competencia funcional del Tribunal Administrativo de Transportes, indicando:

 

"ARTICULO 22.- Competencia del Tribunal

 

El Tribunal será competente para lo siguiente:

 

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo.

 

 b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

 

c) Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa".

 

Es claro entonces que el Tribunal actúa en condición de jerarca impropio, conociendo de los recursos de apelación que se interponen contra las resoluciones del Consejo de Transporte Público en virtud de sus atribuciones propias.

 

Dada la independencia funcional que le ha sido garantizada al Tribunal Administrativo de Transportes, el legislador le ha permitido fijar sus procedimientos y sus plazos, así como conducir el proceso según lo dispuesto en diferente normativa. Al respecto, los artículos 19 y 21 de la Ley establecen:

 

 

ARTÍCULO 19.- Principios jurídicos

El Tribunal deberá ejercer sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba. Asimismo, deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidas en la presente ley, así como en el libro II de la Ley General de Administración Pública, capítulo "Del Procedimiento Ordinario", en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que sean aplicables supletoriamente.

 

Para tramitar los asuntos a su cargo, el Tribunal fijará los plazos comunes e improrrogables a las partes, para que presenten sus alegatos y pruebas de descargo, dentro del espíritu de búsqueda de la verdad real de los hechos y la celeridad requerida del procedimiento. Para desvirtuar las afirmaciones y los cargos hechos por la Administración, los administrados podrán acudir a cualquier medio de prueba aceptado por el ordenamiento jurídico positivo aplicable. Los informes y las certificaciones de los contadores públicos autorizados, de otros profesionales con fe pública o de las autoridades públicas competentes designadas en forma independiente por el Tribunal, hacen plena prueba. En tal caso, la carga de la prueba para desvirtuarlos correrá a cargo de la Administración.

 

ARTÍCULO 21.- Celeridad del trámite

 

El Tribunal deberá impulsar el procedimiento y el trámite de los asuntos de su competencia, con la rapidez requerida por la situación afectada.

El fallo deberá dictarse en un término máximo de treinta días, contados desde la fecha en que el expediente se encuentre en su conocimiento; en casos especiales, el plazo podrá ampliarse hasta por treinta días más. Se dispone la obligación del Tribunal de dar respuesta pronta y cumplida.”

 

Nótese que los procedimientos que lleva a cabo el Tribunal en el ejercicio de su función sustantiva quedan sujetos a lo dispuesto en el Libro II de la Ley General de la Administración Pública, el Código Procesal Contencioso Administrativo y a la Ley Orgánica del Poder Judicial en lo que sean aplicables, por lo que debe ajustar sus procedimientos internos a lo ahí dispuesto.

 

El Libro II de la Ley General de la Administración Pública se refiere a los plazos y las formalidades del procedimiento administrativo, así como las garantías para las partes, remitiendo de manera supletoria a lo dispuesto en el Código Procesal Civil y la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por su parte, en el Código Procesal Contencioso Administrativo y en la Ley Orgánica del Poder Judicial, se regula lo relativo al funcionamiento de los Tribunales de Justicia y los requisitos de las sentencias, entendiendo esta Procuraduría que el legislador deseó dotar al Tribunal Administrativo de Transportes, de las mismas herramientas para resolver que las existentes en sede judicial, aun cuando se trate de un órgano de naturaleza administrativa.

 

Sobre la función de este tipo de tribunales, la Procuraduría indicó:

 

“La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad de agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que debe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría decirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración máxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del agotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano "jurisdiccional".

 

Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite  ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte. (Dictamen C-108-2005 del 11 de marzo de 2005)  (La negrita no es del original)

           

El anterior criterio deja en evidencia que las decisiones del Tribunal Administrativo de Transportes en ejercicio de su competencia funcional, quedan sometidas únicamente al ordenamiento jurídico, sin posibilidad de ninguna interferencia por parte de otro órgano.

 

II.                SOBRE LA DISTINTA NATURALEZA DE LAS SESIONES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE

 

Partiendo de lo indicado en el apartado anterior sobre las generalidades del Tribunal Administrativo de Transportes y la normativa que lo vincula, conviene analizar, para efectos de la presente consulta, la distinta naturaleza de las sesiones que realiza dicho órgano.

 

Como todo órgano con funciones desconcentradas, el Tribunal Administrativo de Transportes debe conocer una serie de temas administrativos y financieros, además de su labor típicamente sustantiva que, como señalamos, se refiere a conocer en alzada los recursos planteados contra decisiones del Consejo de Transporte Público.

 

Esa distinción entre los distintos asuntos que conoce se establece en el Reglamento Interno y de Funcionamiento del Tribunal Administrativo de Transporte, Decreto Ejecutivo 37355 del 13 de setiembre de 2012, que señala:

 

“Artículo 19.-De las Sesiones. Las sesiones del Tribunal se dividirán según la naturaleza de los asuntos a tratar sean éstos administrativos y financieros, o de conocimiento de los recursos de apelación y todos los temas que tengan relación con ello. Las mismas se llevarán a cabo los días que así determine mediante acuerdo del plenario del Tribunal.”

 

            Dada la naturaleza ya comentada del Tribunal y la normativa a la que es sometido en forma expresa por disposición del legislador, debe partirse de un tratamiento diferenciado según se trate de una sesión de conocimiento de asuntos administrativos o financieros, o de una sesión de votación.

 

Tratándose de la función sustantiva del Tribunal, sea el conocimiento de los recursos de apelación que resuelve, las sesiones que realiza son por su naturaleza secretas. Debe considerarse que lo que se lleva a dichas sesiones es un proyecto de resolución por parte de un juez instructor, que es sometido a conocimiento de los demás integrantes del Tribunal para su deliberación. Así se reconoce en el Decreto Ejecutivo 37355 que establece:

 

“Artículo 14.-Sobre el proyecto de resolución. Una vez concluida la etapa de estudio del expediente, el juez instructor preparará un proyecto de resolución que presentará a los otros jueces, para su discusión y votación.

 

Artículo 17.-De la votación. El día señalado para conocer del expediente respectivo, los jueces procederán a discutir y votar el proyecto presentado. Dos votos a favor, serán necesarios para sentar el criterio de mayoría, sin perjuicio de que la decisión sea unánime. Si alguno de los jueces disiente de la decisión de mayoría, tendrá que dejar constancia en ese acto de los motivos y emitir el voto salvado, el que tendrá que presentar a más tardar 8 días, posteriores a la fecha en que se produjo la votación.

 

            Dada la naturaleza de los proyectos de resolución, le resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 273 de la Ley General de la Administración Pública, normativa que como ya indicamos vincula al Tribunal al estar contenida dentro del Libro Segundo de dicha ley. Establece dicho artículo:

 

“Artículo 273.-

 

1.      No habrá acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegió (sic) indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente.

 

2. Se presumirán en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de que hayan sido rendidos. (La negrita no es del original)

 

Es claro entonces que las deliberaciones que realice el Tribunal en sus sesiones, así como el proyecto sometido a conocimiento por parte del juez instructor, no quedan protegidos por el principio de publicidad.

 

Es por lo anterior, que el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 37355 del 13 de setiembre de 2012 debe ser interpretado en su justa dimensión y conforme a la normativa legal de rango superior que rige al Tribunal. Al respecto, señala dicho artículo:

 

“Artículo 20.-Formalidades de las Actas. Por cada sesión de trabajo, se levantará un acta en la que se dejará constancia de los acuerdos del Tribunal, y de aquellos asuntos que cualquiera de los integrantes deseen dejar constancia. Para asistir en la labor de levantamiento de las actas, las sesiones quedarán grabadas mediante los medios electrónicos que sean necesarios y con que cuente el Tribunal. Una vez que el levantado del acta finalice, será pasado a cada uno de los jueces para su estudio y firma, actos que no podrán sobrepasar los 8 días posteriores a la entrega del documento.”

 

El artículo en cuestión sólo puede hacer referencia al levantamiento de actas cuando se trata del conocimiento de asuntos administrativos o financieros del Tribunal, pues como señalamos, las sesiones destinadas a deliberar sobre el conocimiento de los recursos de apelación son por su naturaleza secretas. Por tal motivo, no podrían grabarse esas sesiones ni levantarse un acta sobre lo que ahí se delibere como lo establece el reglamento citado, pues con ello se estaría dando una ventaja indebida a las partes que a ese momento no han sido notificadas formalmente de la decisión del Tribunal.

 

Adicionalmente, debe considerarse que en cuanto a las resoluciones que emite el Tribunal Administrativo de Transportes, el Decreto Ejecutivo 37355 establece en su artículo 9 que la Secretaría de Instrucción tramitará los expedientes por “los medios informáticos y materiales que establezca el Tribunal”, con lo cual se deja cierto margen de disposición a dicho órgano para establecer sus propios procedimientos internos para conocer de los asuntos sometidos a su conocimiento, sujeto lógicamente a lo dispuesto en la ley.

 

            En esa misma línea, los numerales 153, 154, 155 del Código Procesal Civil y 119 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo, establecen los requisitos de las resoluciones que emitan los tribunales, disposiciones que de manera supletoria aplican para el Tribunal Administrativo de Transportes.

 

            De lo anterior podemos concluir que lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública y 19 del Decreto Ejecutivo 37355 en cuanto exigen levantar un acta de las sesiones de los órganos colegiados, no aplican en lo que se refiere a la función deliberativa o sustantiva del Tribunal Administrativo de Transportes, pues con ello se estaría desconociendo la naturaleza misma de la deliberación, que requiere la ponderación y el debate de cada uno de los miembros del Tribunal de manera libre y sin coacción alguna de ningún elemento externo. Ergo, dichas sesiones no pueden ser equiparadas a aquellas realizadas por Juntas Directivas u otros órganos colegiados que no cuentan con una función resolutiva, función que en todo caso debe ejercerse con similitud a la que realizan los tribunales de justicia, al estar amparados por las mismas normas legales en cuanto a su funcionamiento.

 

 

III.                 SOBRE LOS ALCANCES DEL SOMETIMIENTO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTES A LA LEY DE CONTROL INTERNO

 

A pesar de lo indicado en los apartados anteriores debe tenerse en consideración que el Tribunal Administrativo de Transportes, como órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se encuentra sometido a regulaciones relativas a control interno.

 

Al respecto, la Ley 7969 establece:

 

“ARTÍCULO 28.- Fiscalización

La administración de los recursos estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de los mecanismos de control interno dispuestos en el reglamento de esta ley o acordados por el Consejo y el Tribunal.”

 

El Tribunal no sólo queda sometido a sus propias normas de control interno como dispone la norma anterior, sino que adicionalmente le vincula lo dispuesto en la Ley General de Control Interno, tal como se desprende del artículo 22 de dicha normativa:

 

“Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

(…)

c) Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.

(…)” (La negrita no es del original)

 

A partir de dicha norma, no queda duda que el Tribunal Administrativo de Transportes, en su condición de órgano desconcentrado, se encuentra sometido a la fiscalización de la Auditoría en materia de control interno.

 

Ahora bien, de importancia para la presente consulta debe señalarse que este órgano asesor no puede a través de su función consultiva analizar decisiones concretas de la Auditoría del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues nuestra función se limita al análisis e interpretación de las normas jurídicas en abstracto. De ahí que nos limitaremos a analizar, si a partir de lo dispuesto en el numeral 22 inciso e) de la Ley General de Control Interno, el Tribunal Administrativo de Transportes debe o no legalizar un libro de actas para consignar sus resoluciones emitidas como parte de su función sustantiva.

 

Al respecto señala dicho artículo:

 

“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

(…)

e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.”

 

La norma en comentario otorga una atribución amplia al Auditor para decidir cuáles libros son necesarios para fortalecer el sistema de control interno, y en consecuencia, puede requerir a los órganos públicos cumplir con el requisito de autorización de la razón de apertura de dichos libros.

 

No obstante lo anterior, debe interpretarse que la facultad otorgada al Auditor en dicha norma, lo es para requerir aquellos libros que resulten necesarios para la consecución de los objetivos del sistema de control interno, pero de ninguna forma podría a través de dicho mecanismo, interferir sobre la función sustantiva ajena a dicha materia. Al respecto, la Ley General de Control Interno establece en lo que interesa:

 

“Artículo 34.-Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las siguientes prohibiciones:

 

a)      Realizar funciones y actuaciones de administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia.

 

(…)”

 

Tomando en cuenta lo anterior y considerando, como ya hemos explicado,  que las sesiones resolutivas del Tribunal Administrativo de Transportes son de naturaleza privada, el requerimiento de un libro de actas legalizado para estos efectos resulta incompatible, pues éstas no pueden ser grabadas ni podría consignarse en un acta la deliberación.

 

Lo anterior no significa  que el Tribunal no se encuentre obligado a suministrar toda la información, estadísticas y otros documentos necesarios, para que la Auditoría pueda ejercer una adecuada fiscalización de la eficiencia, tiempos y los recursos invertidos por el Tribunal en la resolución de sus casos, sin embargo dicha potestad se ampara en lo dispuesto en el numeral 33 de la Ley General de Control Interno y no debe ejercerse a través del requerimiento de libros de actas que no son compatibles con la naturaleza privada de las sesiones de deliberación. Esto, sin perjuicio de los requerimientos que pueden hacerse con relación a las sesiones administrativas o financieras, así como de los libros contables necesarios para fiscalizar la correcta inversión de los recursos públicos que maneja el Tribunal.

 

IV.             CONCLUSIONES

 

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  A partir de lo dispuesto en La Ley N° 7969 del 22 de diciembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Transporte es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En esa condición, conoce de asuntos administrativos y financieros, pero además dentro de su función sustantiva actúa como jerarca impropio del Consejo de Transporte Público, resolviendo los recursos de apelación contra sus decisiones;

 

b)                 En ejercicio de su función resolutiva, las decisiones del Tribunal Administrativo de Transportes quedan sujetas a lo dispuesto en el Libro II de la Ley General de la Administración Pública, el Código Procesal Contencioso Administrativo y a la Ley Orgánica del Poder Judicial en lo que sean aplicables, por lo que debe ajustar sus procedimientos internos a lo ahí dispuesto;

 

 

c)                  A partir de lo dispuesto en el numeral 273 de la Ley General de la Administración Pública, las sesiones de votación y los proyectos de resolución del Tribunal son por su naturaleza secretos;

 

d)                 Consecuentemente, debe interpretarse que el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 37355 del 13 de setiembre de 2012, en cuanto exige levantar actas y grabar las sesiones del Tribunal, sólo puede aplicarse al conocimiento de asuntos administrativos o financieros del Tribunal, no así a las sesiones destinadas a deliberar sobre el conocimiento de los recursos de apelación, pues con ello se estaría dando una ventaja indebida a las partes que a ese momento no han sido notificadas formalmente de la resolución;

 

e)                  La facultad otorgada al Auditor Interno en el artículo 22 inciso e) de la Ley General de Control Interno, en cuanto a autorizar mediante razón de apertura los libros de contabilidad y de actas, se refiere a aquellos libros que resulten necesarios para la consecución de los objetivos del sistema de control interno, pero de ninguna forma se podría a través de dicho mecanismo, interferir sobre la función sustantiva ajena a dicha materia. Ergo, no podría solicitarse al Tribunal Administrativo de Transportes un libro de actas legalizado por la Auditoría, de aquellas sesiones que por su naturaleza son secretas;

 

f)                  Lo anterior no significa que el Tribunal no se encuentre obligado a suministrar toda la información, estadísticas y otros documentos necesarios, para que la Auditoría pueda ejercer una adecuada fiscalización de la eficiencia, tiempos y los recursos invertidos por el Tribunal en la resolución de sus casos, a la luz de lo dispuesto en el numeral 33 de la Ley General de Control Interno.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/jlh

C. Irma Gómez Vargas, Auditora General Ministerio de Obras Públicas y Transportes