OJ-150-2016

01 de diciembre de 2016

 

 

Licda. Silma Elisa Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Departamento de Comisiones

Comisión Especial de Puntarenas

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CEP-43-2016, en que esa Comisión consulta el Proyecto de Ley 20.047, denominado “Interpretación Auténtica del Artículo 1° de la Ley 9084”, norma que reformó los incisos a y b del artículo 2° de la Ley 8091, Readecuación de la Obligación de la Cooperativa Agroindustrial de Productores de Palma Aceitera Responsabilidad Limitada (COOPEAGROPAL R. L.) con el Gobierno de la República.

 

            Se aclara que la asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen.

 

            Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto ante una falta de respuesta en el plazo de ocho días, por no estar la Procuraduría General de la República comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

I.- MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

La propuesta señala que la Ley 8091 del 2001, autorizó al Ministerio de Hacienda para que procediera a readecuar las condiciones de la deuda que mantiene COOPEAGROPAL R. L. con el Gobierno de la República y el IDA. 

 

Dicha Ley fue modificada por la 8450 en el 2005 y la 9084 en el 2012, aduciéndose que la Cooperativa no podía hacer frente a las obligaciones, por cuanto su liquidez se afectó ante la caída en el precio de comercialización del aceite de palma y enfermedades en el cultivo que repercutieron en la producción, de lo que no hay prueba en los expedientes legislativos.  La Contraloría General de la República, al contestar la audiencia con motivo del trámite del Expediente 18.152, Reforma de los incisos a y b del Artículo 2° de la Ley 8091, resaltó el hecho  de que no quedaba acreditado que se hubiera “realizado un análisis de la verdadera situación financiera de la Cooperativa, del monto que lleva abonado a su deuda, de los logros alcanzados con los recursos que ha manejado hasta el momento, o del impacto que los recursos dejados de percibir podrían tener para el Estado en estos momentos de crisis fiscal”. (Informe DFOE-EC-0543; Oficio 11390-2011).

 

La Ley 8634/2008, de Banca para el Desarrollo, por ejemplo, facultó al Finade, Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, creado por esa Ley, artículo 15, a hacer una readecuación de deudas cuando los interesados demuestren los motivos de la pérdida de capacidad de pago:

 

“ARTÍCULO 46.- Contingencias

 

El Finade podrá readecuar deudas a los sujetos beneficiarios, cuando se compruebe, de acuerdo con los parámetros que se definirán vía reglamento por el Consejo Rector, que han sido afectados por razones de caso fortuito o fuerza mayor, o contingencias como desastres naturales o factores antrópicos, que les impidan cumplir los compromisos adquiridos al otorgárseles el crédito. La readecuación no hará perder la condición de sujeto de crédito beneficiario ante el SBD”. 

 

En la Exposición de Motivos del Proyecto en estudio se  afirma que la deudora ha interpretado que hay una “anulación del pago de intereses y del principal en los períodos acordados”. Interpretación que cambió en el 2015 con el Dictamen C-047-2015 de la Procuraduría, ante consulta del Ministerio de Hacienda, donde indica que la readecuación de la deuda devenga intereses, aunque la Ley 8091 suspendió su exigibilidad. La interpretación auténtica propuesta, agrega, lo es para evitar pronunciamientos contrarios al espíritu del legislador.

 

Al decir de la iniciativa, en el trámite de los Proyectos que originaron las Leyes 8091, 8450 y 9084 se comentó la conveniencia de ampliar a la Cooperativa el plazo para cancelar la deuda y de  suspenderle los pagos durante un período, al cabo del cual los reanudaría. Mas no ha sido el espíritu del legislador acumular los intereses en ese período, para que se cancelen al vencimiento del plazo.

 

II.- LEY DE READECUACIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE COOPEAGROPAL Y SUS REFORMAS

 

En el 2001 se dictó la Ley 8091, “Readecuación de la Obligación de la Cooperativa Agroindustrial de Productores de Palma Aceitera Responsabilidad Limitada con el Gobierno de la República”, la cual autorizó al Ministerio de Hacienda para que procediera a readecuar las condiciones de la deuda de esa Cooperativa (Coopeagropal, en abreviatura) con el Gobierno de la República y el Instituto de Desarrollo Agrario, de conformidad con la escritura pública otorgada a las 9:45 horas del 3 de mayo de 1998 (art. 1°).  Como límites a observar en los términos de readecuación fijó que el período de gracia para la reanudación de los pagos, de principal e intereses, no podía extenderse más allá del año 2005; un plazo para la cancelación de la deuda de veinte años, y una tasa de interés no inferior a la ya pactada en la obligación.

            La citada Ley autorizó al Ministerio de Hacienda a transferir, a título fiduciario o mediante venta, la totalidad de la obligación a favor de cualquier banco estatal, con el fin de ceder la administración de la deuda para garantizar el seguimiento y la fiscalización estrictos, o de que el  Estado pudiera recuperar anticipadamente los recursos que le corresponden en virtud del financiamiento concedido a COOPEAGROPAL (art. 3°).

Los incisos a y b del artículo 2° de la Ley 8091 fueron reformados por la Ley 8450, en el 2010, y la 9084, en el 2016,  a fin de que el período de gracia concedido para reanudar los pagos del principal e intereses por Coopeagropal R. L. no podía extenderse más allá del año 2010 en la primera, y del 2016, en la segunda, y que el plazo para la cancelación de la deuda por esa Cooperativa no podía prorrogarse por más de veinticinco y treinta años respectivamente, desde la fecha de publicación de la Ley 8091.

 

Al respecto, conviene hacer las siguientes precisiones:

 

II.1) READECUACION DE UNA DEUDA

 

La readecuación de una deuda consiste en la modificación de las condiciones originales de un crédito, generalmente para beneficiar a un deudor que se encuentra en mora, y puede realizarse en cuanto al monto, plazo, forma de pago y tasa de interés. En puridad, la readecuación se da cuando ha habido una adecuación anterior o varias.

 

En el caso, la readecuación comprendió un período de gracia para hacer los pagos de capital e intereses, con un plazo máximo en que Coopegagropal R. L. cancelaría la totalidad la deuda, el que ha venido extendiéndose al cabo de los años.

 

II.2) PERIODO DE GRACIA INCIDE EN LA EXIGILIDAD DE LA OBLIGACION

 

El periodo de gracia en las obligaciones dinerarias a plazo, que otorga el acreedor al deudor, difiere el pago de capital y/o intereses, reanudándose el deber de amortizar una vez vencido.

 

De donde se colige que el periodo de gracia incide en la exigibilidad de las obligaciones, a partir de la que puede constituirse en mora si el deudor retrasa o no realiza la prestación. De donde se sigue que en el período de gracia no corren intereses moratorios por la omisión de efectuar amortizaciones al principal. “Lo que es debido a plazo no puede ser exigido antes de la expiración de éste (…)”. (Código Civil, art. 773).

Para dar seguridad al cumplimiento de las obligaciones, en los contratos mercantiles no se reconocen plazos de gracia o cortesía, ni son aplicables a los pagarés y letras de cambio. (Código de Comercio, arts. 417 y 802, inciso h).

 

II.3) PERIODO DE GRACIA NO EQUIVALE A CONDONACION

El periodo de gracia no equivale a una condonación, pues mantiene incólume la deuda del principal e intereses corrientes. Sólo, se dijo, posterga el pago de la obligación respecto de lo  convenido originalmente.

En cambio, la condonación que, a título gratuito, otorga el acreedor al deudor, libera a éste, produciendo la extinción de la deuda.

Nuestro Código Civil prevé la remisión (condonación) como causa que extingue las obligaciones, y está sometida, en cuanto al fondo, a las reglas de las donaciones; pero no en cuanto a la forma (arts. 631 y 821). En este sentido, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VIII, ha resuelto que “…la condonación o remisión es una forma de extinción de las obligaciones”, cuyo efecto principal “es la desaparición del vínculo jurídico, produciendo como consecuencia lógica la liberación del deudor” (sentencia  22/2008). Y que a tenor del artículo 821 del Código Civil, es aplicable a la remisión “la aceptación del remitido para su configuración tal y como sucede en materia de donaciones (Artículo 1399 del Código Civil” (misma resolución).

En protección de los recursos públicos y para garantizar el logro de los fines propuestos, en leyes como la 8634/2008, del Sistema de Banca para el Desarrollo, se prohíbe expresamente la condonación:

“ARTÍCULO 47.-Prohibiciones

Se prohíbe expresamente, al Consejo Rector, realizar o autorizar condonaciones o cualquier otro acto similar, a excepción de los desembolsos autorizados por esta ley, que impliquen la reducción del patrimonio del SBD. Esos actos serán absolutamente nulos y generarán responsabilidades personales y patrimoniales para los miembros del ente rector”.

            La Procuraduría ha sostenido que de la falta de norma expresa que permita dispensar el cumplimiento de obligaciones, así como del hecho de estarse “ante un convenio de ejecución de un crédito externo, en el cual el Gobierno de la República por medio del Ministerio de Hacienda ha asumido el servicio de la deuda, se deriva la imposibilidad administrativa de condonar adeudos (…)”. Y que corresponde al Gobierno, como prestatario (y obligado al pago) velar por el cumplimiento de los contratos suscritos. (Dictamen C-367-2005). La ley que autorice una condonación, total o parcial, de créditos tendría que fijar las condiciones de la condonación. (Opinión Jurídica OJ-028-2011).

III.4) EN EL PERIODO DE GRACIA SE GENERAN INTERESES CORRIENTES

Como el periodo de gracia no se equipara a una condonación y la deuda permanece intacta, se generan intereses corrientes, que han de cubrirse en el momento oportuno.

Algunas leyes prevén, en forma expresa, el pago de intereses durante el período de gracia. Así, por ejemplo, la Ley 7064/1987, de Fomento a la Producción Agropecuaria:

“Artículo 9°.- (….)

“Las operaciones adecuadas y readecuadas conforme con lo anterior tendrán plazos que no serán inferiores a doce años ni superiores a dieciséis, con períodos de gracia de cuatro años en cuanto a su nuevo principal, exclusivamente, y las siguientes tasas de interés: (…)”

E igual, la Ley 9339/2015, Programa de Apoyo y Reactivación de las MIPYMES del Sector Turístico Costarricense, entre otras:

Artículo 3° (…) “Para los efectos del programa, se establecerá un período de gracia de un año en amortización donde solo se pagarán intereses sobre saldos adeudados”. 

En lo judicial, son ejemplos de que en el período de gracia para el pago del crédito, el capital no es exigible, pero sí se generan intereses corrientes, las resoluciones del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VIII, la resolución 21/2016, y del TRIBUNAL AGRARIO, la 537/2015 y 866/2015, entre otras.

III.-LA INTERPRETACION AUTÉNTICA QUE SE HACE EN EL PROYECTO CONSULTADO

“La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido”, y “no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 7261/1994. En igual sentido, las sentencias 4410/1995, 8408/1999, 8424/2005, 1360/2011,  entre otras, del mismo Tribunal). 

                                                                                             

“Finalmente, aparte de cumplir las exigencias antes señaladas, la ley interpretativa no debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no esté comprendido en su ámbito material”.  De modo que “cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 5797/1998, 8424/2005 y 1360/2011, entre varias).

 

En lo que interesa, la Ley 8091, con las variaciones que introdujo la 9084, literalmente, dispone:

 

“ARTÍCULO 2.- Términos de la readecuación

 

Los términos para la readecuación de esta deuda deberán procurar un equilibrio justo entre la oportuna recuperación de los recursos que le corresponden al Estado, en virtud del financiamiento otorgado a COOPEAGROPAL, y la viabilidad financiera de la compañía en el largo plazo.

 

Para tal efecto, los términos de la readecuación deberán observar, como mínimo, los siguientes límites:

 

a) El período de gracia concedido para reanudar los pagos del principal y los intereses, por parte de Coopeagropal R. L., no podrá extenderse del año 2016.

 

b) El plazo para la cancelación de la deuda por parte de Coopeagropal R. L. no podrá prorrogarse por más de treinta años a partir del 28 de febrero de 2001, fecha de publicación de la Ley N.º 8091. 

 

c) La tasa de interés devengada por el Estado como producto de la readecuación de esta deuda, no podrá ser inferior a la ya pactada en dicha obligación”.

 

El Proyecto pretende dar una interpretación auténtica al artículo 1° de la Ley 9084, que reformó los incisos a) y b) del artículo 2 de la Ley 8091, también modificada por la Ley 8450, “en el sentido de que el período de gracia concedido para reanudar los pagos del principal y los intereses, por Coopeagropal R. L., no podrá extenderse del 2016. En ese lapso de tiempo no se acumularán intereses y se podrá efectuar nuevamente el pago al finalizar el período de gracia con las condiciones previamente pactadas.

 

Esta medida será de beneficio para la cooperativa en el ordenamiento administrativo, productivo, presupuestario y económico de Coopeagropal R. L.”.

 

Ello, se afirma en la propuesta, para evitar interpretaciones que no se ajustan al espíritu del legislador, como acumular intereses en el período de gracia, para que se cancelen al vencimiento del plazo, según el dictamen C-047-2015 de la Procuraduría.

 

La expresión “…el período de gracia concedido para reanudar los pagos del principal y los intereses, por Coopeagropal R. L. no podrá extenderse del 2016”, reproduce el texto vigente.  La parte última de ese párrafo: “y se podrá efectuar nuevamente el pago al finalizar el período de gracia con las condiciones previamente pactadas”, constituye una reiteración, con otras palabras, de la frase que le antecede.  Propiamente la interpretación auténtica sería: “En dicho lapso de tiempo no se acumularán intereses…”. La interpretación se plantea sólo acerca del inciso a (art. 2°; Ley 8091), sin referirse al inciso b ibid.

 

 No tiene carácter normativo, sino que es una apreciación del proponente, el último párrafo: “Esta medida será de beneficio para la cooperativa en el ordenamiento administrativo, productivo, presupuestario y económico de Coopeagropal R. L.”.

 

Al examinar el contenido de la norma a interpretar (inciso a, artículo 2°, Ley 8091, reformado por la 9084), se observa que es claro y preciso, sin ambigüedades que puedan prestarse a confusión o a diversas lecturas, ni términos ininteligibles que justifiquen el empleo de la figura de la interpretación auténtica. El Proyecto de ley en consulta añade un contenido normativo que no forma parte del artículo que busca interpretar, ampliando sus alcances, con lo que deviene en una reforma legal, que no tendría la aplicación retroactiva que permite la ley interpretativa. Al tratarse de una reforma, se produciría un vicio de constitucionalidad, por exceso en el ejercicio de las atribuciones que la Constitución, artículo 121, inciso 1°, confiere al legislador para interpretar auténticamente la ley.

 

Por lo demás, la propuesta contradice lo preceptuado en la Ley 8091, artículo 2°, inciso c, que obliga al pago de intereses corrientes durante el plazo de la readecuación, como condición ineludible de ésta, con tasa no inferior a la pactada inicialmente. E igual es contraria al párrafo primero de ese numeral, que en forma imperativa señala: “Los términos para la readecuación de esta deuda deberán procurar un equilibrio justo entre la oportuna recuperación de los recursos que le corresponden al Estado, en virtud del financiamiento otorgado a COOPEAGROPAL, y la viabilidad financiera de la compañía en el largo plazo”.  El no pago de réditos, utilidad por uso del capital, redundaría en un desequilibrio entre las partes, con perjuicio del interés público.

 

No debe perderse de vista que el crédito cuyos intereses se busca exonerar tiene como trasfondo un contrato de préstamo entre el Gobierno de la República y el  Banco Interamericano de Desarrollo, así como un contrato de préstamo y garantía suscrito por el entonces Instituto de Desarrollo Agrario, el  Gobierno de la República y la Commonwealth Development Corporation, aprobados por Ley 7062, recursos que son reembolsables, generadores de intereses y fueron destinados a financiar el “Proyecto Agroindustrial de Coto Sur”, que dio origen a Coopeagropal.  (Exposición de Motivos y Dictamen Afirmativo Unánime del Proyecto de Ley 14.262, hoy Ley 8091, y Proyecto de Ley 15.655, posterior Ley 8450, fs. 50 y 51).

 

De lo que se infiere que no hay motivo para variar el criterio externado por la Procuraduría en el dictamen C-047-2015, que en interpretación del artículo 2° de la Ley 8091,  hizo ver que aunque el período de gracia suspende la exigibilidad de la deuda, durante ese plazo se siguen devengando “los  intereses que se acumulen y podrán ser exigidos por las  instituciones acreedoras una vez vencido…”. 

 

En contra de lo afirmado en la Exposición de Motivos del Proyecto, en el trámite de los expedientes legislativos que propiciaron la Ley 8091 y sus reformas, no hubo comentarios que hagan suponer que la intención de los legisladores fuera condonar intereses. De ser así, se hubiere consignado en forma expresa, como lo hace la Ley 8477, que reformó la 8147, de Creación del Fideicomiso para la protección y el fomento agropecuarios para pequeños y medianos productores, artículo 10, inciso e).

 

 

CONCLUSION

 

De lo expuesto se concluye que el Proyecto de Ley consultado tiene problemas de técnica legislativa y puede presentar vicios de constitucionalidad, los que se recomienda valorar.

 

De usted, atentamente,

 

 

José J. Barahona Vargas     Yamileth Monestel Vargas

Procurador Asesor              Abogada de Procuraduría