C-252-2016  

29 de noviembre 2016.

 

 

Msc. Ana Isabel Solano Brenes

Presidenta

Junta Directiva General

Banco Nacional

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio JDG-009-2016 del 11 de agosto de 2016, mediante el cual consulta sobre si los recursos de apelación presentados por clientes del banco, deben ser conocidos por la Junta Directiva de la institución o si pueden ser resueltos a nivel administrativo.

 

            En aplicación de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consultante aporta el criterio del Asesor Legal de la Junta Directiva General del Banco Nacional.

 

            Adicionalmente, debemos señalar que dado el tema consultado, esta Procuraduría otorgó audiencia al Banco de Costa Rica y a Bancrédito, mediante oficios ADPB-9370-2016 y ADPb-9367-2016, ambos del 7 de setiembre de 2016. Dicha audiencia fue respondida únicamente por el Gerente General del Banco de Costa Rica.

 

I.                   SOBRE LO CONSULTADO

 

La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional  N° 1644 del 26 de setiembre de 1953, reconoce a la figura del Gerente y de la Junta Directiva como parte de la estructura de los bancos del Estado. Ambas figuras tienen sus competencias debidamente definidas por el legislador.

Específicamente se reconoce que los bancos comerciales del Estado funcionarán bajo la dirección inmediata de una junta directiva (artículo 20). En cuanto a sus funciones se establece lo siguiente:

“Artículo 34.-

En la dirección inmediata del banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

1) Dirigir la política financiera y económica del Banco.

2) Cumplir y hacer cumplir las facultades y los deberes asignados al Banco, así como las disposiciones legales y reglamentarias que rigen su funcionamiento.

3) Acordar, reformar e interpretar para su aplicación los reglamentos del Banco; regular los servicios de organización y administración del establecimiento y dirigir su funcionamiento.

4) Acordar el presupuesto anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República; crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones.

5) Nombrar y remover, cuando fuere del caso, al Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor del Banco, y asignarles sus funciones y deberes, dentro de las prescripciones de esta ley.

6) Aprobarlos balances y cuentas de ganancias y pérdidas y el destino de las utilidades, de acuerdo con la ley, así como aprobar cualquier publicación que haga el Banco.

7) Nombrar comisiones de carácter temporal o permanentes para el desempeño de labores especiales, designar a los empleados que estarán facultados para autorizar determinadas operaciones, y regular los límites y condiciones a que deberán sujetarse en esas funciones. Las decisiones que tomen las comisiones y los funcionarios autorizados serán de su exclusiva responsabilidad.

Esta responsabilidad será igual a la establecida para los miembros de la junta directiva.

(Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º)

8) Designar los funcionarios y empleados del Banco que firmarán comprobantes, recibos, cheques, letras, correspondencia, contratos y demás, así como fijar los límites y condiciones dentro de los cuales actuarán.

9) Regular las operaciones de crédito y establecer las condiciones generales y límites de las diferentes operaciones del Banco, dentro de las disposiciones legales aplicables.

10) Acordar y revocar, con aprobación del Banco Central, el establecimiento de sucursales; designar corresponsales dentro y fuera del país y aceptar la corresponsalía de los bancos que la ley le permite al establecimiento.

11) Colaborar con las demás juntas directivas de las instituciones integrantes del Sistema Bancario Nacional, en la ejecución de la política económica y financiera del país y en el desarrollo del Sistema; y 

12) Ejercer las demás funciones, facultades y deberes que le correspondan, de acuerdo con las leyes y reglamentos pertinentes y con los principios de la técnica.

13)  Publicar, con propósitos informativos, en el diario oficial La Gaceta y en sistemas electrónicos, los acuerdos de la junta directiva que aprueben la emisión o contratación de los préstamos subordinados o instrumentos financieros subordinados que adquiera la entidad.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 3° de la ley N° 8917 del 16 de diciembre de 2010 "Reforma y Adiciona las Leyes Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N° 1644 y Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica Ley, N° 7558")

 

A partir de dicho catálogo puede señalarse que a la Junta Directiva del Banco le corresponde la dirección inmediata del mismo o el gobierno de la entidad.

Por su parte la figura del Gerente se encuentra regulada en el artículo 38 de la Ley 1644, estableciéndose lo siguiente:

“Artículo 38.-

Con el voto favorable de no menos de cinco de sus miembros, cada junta directiva nombrará a un Gerente, y al menos a dos Subgerentes, que tendrán a su cargo la administración del Banco de acuerdo con la ley, los reglamentos vigentes y las instrucciones que les imparta la Junta. A instancia del Gerente, la Junta Directiva podrá ampliar el número de subgerentes. (Así reformado por Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º) (La negrita no es del original)

Además de estar encargado de la administración del Banco, el gerente es el Jefe Superior de todas las dependencias del Banco y de su personal, excepto de la Auditoría, y el responsable, ante la Junta, del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución (artículo 40). En cuanto a sus funciones se establece lo siguiente:

“Artículo 41.-

El Gerente y, en su defecto, los Subgerentes tendrán las siguientes atribuciones:

1)      Ejercer las funciones inherentes a su condición de Administrador General y Jefe Superior del Banco, vigilando la organización y funcionamiento de todas sus dependencias, la observancia de las leyes y reglamentos y el cumplimiento de las resoluciones de la Junta. 2) Suministrar a la Junta la información regular, exacta y completa que sea necesaria para asegurar el buen gobierno y dirección superior del Banco. 3) Proponer a las Juntas las normas generales de la política crediticia y bancaria de la Institución, y cuidar de su debido cumplimiento. 4) Presentar a la Junta, para su aprobación, el proyecto de presupuesto anual del Banco y los de presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, y vigilar su correcta aplicación. 5) Proponer a la Junta la creación de plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento del Banco. 6) Nombrar y remover a los empleados del Banco de conformidad con él Escalafón de Empleados del Banco y con los reglamentos aplicables al personal de la Institución que en ningún caso podrá quedar en inferioridad de condiciones a las prescritas en las leyes de trabajo y de servicio civil de la República, y que será independiente de toda otra institución u organización. Para el nombramiento y remoción de los empleados de la Auditoría necesitará la aceptación previa del Auditor. 7) Atender a las relaciones con los personeros del Estado y sus dependencias, del Banco Central y de las instituciones autónomas, procurando la coordinación de la política económica y financiera del Banco con la política general del Banco Central; de acuerdo con las instrucciones que le imparta la Junta. 8) Autorizar con su firma, conjuntamente con el Presidente de la Junta los valores mobiliarios en serie que emita el Banco, así como los demás documentos que determinen las leyes, reglamentos de la Institución y acuerdos de la Junta. (Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º). 9) Resolver, en último término, los asuntos que no estuvieren reservados a la decisión de la Junta. Conjuntamente con un subgerente y con el Auditor del Banco, decidir, en casos de suma urgencia, cualquier asunto de competencia de la Junta o suspender las resoluciones acordadas por ésta, en cuyo caso la convocará inmediatamente para sesionar extraordinariamente, a fin de darle cuenta de su actuación y exponerle las razones habidas para apartarse del procedimiento normal. (Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º). 10) Delegar sus atribuciones en los Subgerentes o en otros funcionarios del Banco, salvo cuando su intervención personal fuere legalmente obligatoria; y 11) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan, de conformidad con la ley, los reglamentos del Banco y demás disposiciones pertinentes.” (La negrita no es del original)

 

Se desprende claramente de la transcripción anterior, que las atribuciones conferidas por la ley al Gerente, son las propiamente relacionadas con el funcionamiento administrativo del instituto, para lo cual se le reconoce la capacidad de ejercer las funciones inherentes a su condición de administrador general y jefe superior del Banco, vigilando la organización, funcionamiento y coordinación de todas las dependencias administrativas. Asimismo, le corresponde resolver en último término, los asuntos que no estén reservados a la decisión de la Junta Directiva como Órgano de Dirección (Gobierno).

 

La calificación dada al Gerente como jefe superior del instituto, se circunscribe única y exclusivamente al funcionamiento administrativo de la institución, en tanto son funciones relacionadas con la vigilancia de la organización, funcionamiento y coordinación de las dependencias que la conforman. Sin embargo, todo lo relacionado a políticas y dirección general corresponde a su jerarca supremo o máxima autoridad, que es la Junta Directiva.

 

De esta manera, el Gerente como administrador general, es el máximo rector en lo que a funcionamiento administrativo de la institución respecta, pero sometido en primer lugar a las políticas que fije la Junta Directiva, y velando porque se ejecuten sus acuerdos y resoluciones, por lo que será responsable ante ésta del eficiente y correcto funcionamiento administrativo.

Lo hasta aquí señalado resulta de vital importancia para analizar el tema consultado, sin embargo, debemos advertir que la Ley N° 1644 no establece de manera expresa sobre quién recae el agotamiento de la vía administrativa en los bancos del Estado, salvo en algunas materias específicas. Así por ejemplo, en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, se establece que la Junta Directiva resolverá los recursos de apelación que se interpongan contra actos de la Comisión de Crédito con relación a solicitudes de crédito.

Es por lo anterior, que cuando no exista disposición expresa en la Ley 1644 sobre el agotamiento de vía administrativa en determinada materia, resulta de aplicación supletoria lo establecido en la Ley General de la Administración Pública, en virtud de lo establecido en su numeral 2.1.

Partiendo de ello, debemos señalar que en el dictamen  C-196-92 del  23 de noviembre de 1992, esta Procuraduría se refirió al agotamiento de la vía administrativa en uno de los bancos del Estado, criterio que resulta de plena aplicación a este caso. En aquella oportunidad, luego de un análisis de las funciones del Gerente y de la Junta Directiva, se indicó en lo que interesa:

“Consecuentemente, ambos Órganos pueden resolver en último término en el ejercicio de su función legalmente prevista. Lo anterior, es conteste con lo que dispone la Ley General de la Administración Pública, aplicable supletoriamente, (art. 2,1 Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978).

En efecto, la ley de última cita permite la existencia de dos jerarcas de un mismo ente, uno de tipo colegiado y otro de tipo ejecutivo.

Salvo que se otorgue algún recurso contra sus actos, uno u otro Órgano agotará la vía administrativa. Los artículos 104,2; 126,b y 350.2 ibídem en lo conducente prevén:

"Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último...y... al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal..."

"Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente...

b) Los de los respectivos jerarcas de la entidades descentralizadas... salvo que se otorgue por ley algún recurso administrativo contra ellos..."

"En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada... El órgano de la alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa..."

CONCLUSION:

Conforme a lo expuesto, podemos hacer las siguientes afirmaciones:

1. El Gerente y la Junta Directiva del Banco de Costa Rica tiene atribuciones privativas en materia de administración y gobierno, respectivamente.

2. El Gerente y la Junta Directiva del Banco de Costa Rica son jerarcas ejecutivo y colegiado del mismo para los efectos de agotar la vía administrativa en la materia de su competencia.

3. Habrá que valorar en cada caso cuando se trata de un asunto de carácter administrativo y cuando de gobierno del Banco.

4. La materia laboral o de personal es competencia del Gerente, por lo que le corresponde agotar la vía administrativa.” (La negrita no es del original)

            De lo anterior se desprende que tanto el Gerente como la Junta Directiva están autorizados legalmente para agotar vía administrativa, pero siempre y cuando lo hagan dentro del marco de sus respectivas competencias.

            Así las cosas, en materia de gobierno del Banco quien agota vía administrativa es la Junta Directiva, mientras que en materia administrativa lo hará el Gerente, salvo disposición expresa en contrario.

            En otras palabras, deberá valorarse cada caso concreto para determinar cuándo se trata de un asunto administrativo y cuándo de un asunto de gobierno del Banco que esté designado a la Junta Directiva.

            En el caso concreto, se consulta sobre el agotamiento de vía administrativa frente a los recursos de apelación que presenten clientes del Banco por quejas o denuncias. Debe partirse entonces de la denuncia o reclamo de un cliente y la apertura de un procedimiento dentro del cual ejerza su derecho a recurrir.

 

            Sobre este tema, la Procuraduría se refirió en el dictamen C-15-2015 del 3 de febrero de 2015, indicando en lo que interesa:

 

  “… El sector carece de disposiciones legales específicas de protección de los clientes bancarios y, en particular, el derecho de plantear denuncias y reclamos por los servicios prestados. No existe en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional ni en la Ley Orgánica del Banco Central un listado de derechos en favor del cliente o consumidor de los servicios financieros prestados por entidades financieras. En lo que es materia de la consulta, la  LOBCCR no solo no atribuye competencia a la SUGEF para conocer de reclamos o quejas de los clientes o consumidores de servicios financieros sino que tampoco establece un mecanismo general de reclamo de los clientes contra violaciones o lesiones a sus derechos por parte de las entidades fiscalizadas. Decimos mecanismo general por cuanto la posibilidad de queja y reclamo está prevista para situaciones especiales, como es el caso de la lentitud en la tramitación o la falta de resolución de las solicitudes de crédito, según dispone el numeral 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. O bien, en el caso de información sobre situación financiera de un deudor del sistema financiero, suministrada por la SUGEF a una entidad financiera, si esta información resuelta incorrecta, no refleja la situación real de las obligaciones del solicitante del crédito, este puede pedir a la Superintendencia que aclare la situación, artículo 133 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

Esa ausencia de regulación general no puede, sin embargo, llevar a considerar que el cliente de la entidad financiera carezca de un derecho a reclamar ante la actuación del ente financiero. Y concretamente, ante esa misma entidad financiera con el deber de esta de resolver. Obligación que es más evidente cuando la entidad es de naturaleza pública, como es el caso del consultante.

La relación entre una entidad financiera con sus clientes es una relación de confianza. No se puede pretender que una persona brinde confianza a una entidad o mercado si estos no respetan sus derechos e intereses o no los protegen. De esta confianza va a depender en mucho la estabilidad y solvencia de la entidad, que, consecuentemente, tiene interés en poder dar un servicio de calidad a sus clientes. Resulta claro que no puede considerarse que ese imperativo (calidad) se respeta cuando la entidad financiera no da respuesta oportuna y adecuada a los planteamientos de sus clientes, máxime si de reclamos se trata. Esa calidad del servicio es importante para una gestión competitiva y, por ende, para el posicionamiento de la entidad bancaria. El cliente tiene derecho a reclamar o quejarse por la actuación del banco y este tiene la obligación de resolver, en los términos que corresponda, la gestión presentada. Así, el banco debe conocer de los reclamos y quejas que le presente su cliente, en el entendido de que esa respuesta permitirá a este determinar si le corresponde o no recurrir a otras vías, particularmente judiciales.

(…)

… No se le ha  las entidades reguladas de resolver esos reclamos o quejas. Así, una normativa regulatoria impone al Banco no solo contar con mecanismos para la recepción de las quejas y reclamos que presenten los clientes, sino resolver.

(…)

 

  El Acuerdo SUGEF 10 exige a las entidades financieras contar con el personal capacitado para tramitar las quejas o reclamos; así como contar con políticas y procedimientos para la atención y solución de quejas o reclamos, que establezcan claramente las personas designadas para esta labor, sus responsabilidades, los procedimientos a seguir, los sistemas de control para el seguimiento de las quejas recibidas y su respectiva atención, y debe contar con canales de comunicación y mecanismos de coordinación para la efectiva resolución de los problemas planteados.

(…)

  Aplicado lo anterior al Banco de Costa Rica significa que las quejas o reclamos que presenten sus clientes deben ser resueltas por los órganos competentes de su organización y, consecuentemente, que la solución inmediata del problema, inquietud o disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe derivar del Banco a través de sus órganos competentes. Corresponderá al cliente determinar si acude a otra instancia, en caso de que considere que la respuesta recibida no es la correspondiente.” (La negrita no es del original)

 

 

De ello se desprende la importancia de que los bancos cuenten con procedimientos internos para canalizar y atender las quejas de sus clientes y que sea a lo interno de la institución que se atiendan dichas quejas, a través de sus órganos competentes.

 

            Es por lo anterior que tratándose de la materia consultada, la cual no ha sido expresamente asignada a la Junta Directiva dentro de sus potestades de gobierno en la institución, debe concluirse que corresponde al Gerente como encargado de la Administración del Banco, conocer de los recursos que se interpongan contra la resolución de las quejas de los clientes bancarios. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad de avocación dispuesta en el numeral 93 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública para el superior y de los procedimientos internos que establezca el respectivo banco para esos efectos.

 

II.                CONCLUSIONES

 

De lo anterior podemos concluir lo siguiente:

a)                  A partir de lo dispuesto en la La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional  N° 1644 del 26 de setiembre de 1953, a la Junta Directiva del Banco le corresponde la dirección inmediata del mismo o el gobierno de la entidad, mientras que el Gerente actúa en condición de administrador general y jefe superior del Banco en materia administrativa;

 

b)                 En los casos en que no exista disposición expresa en la Ley 1644 sobre el agotamiento de vía administrativa en determinada materia, resulta de aplicación supletoria lo establecido en la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, en materia de gobierno del Banco quien agota vía administrativa es la Junta Directiva, mientras que en materia administrativa lo hará el Gerente, salvo disposición expresa en contrario;

 

c)                  A partir de lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 41 inciso 9) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, tratándose de los procedimientos iniciados a partir de una queja o denuncia de un cliente, dado que la materia no ha sido asignada expresamente a la Junta Directiva dentro de sus potestades de gobierno en la institución, corresponde al Gerente como encargado de la Administración del Banco, conocer de los recursos que se interpongan. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad de avocación dispuesta en el numeral 93 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública para el superior y de los procedimientos internos que establezca el respectivo banco para esos efectos.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

C. Gerente General Banco de Costa Rica

Gerente General Bancrédito

 

SPC/vhv

 

 

 

 

a)                  s.